PPP理论与实务探讨 王世江 政府和社会资本合作（PPP）中心 PPP LI LUN YU SHI WU TAN TAO

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1 PPP理论与实务探讨 王世江 政府和社会资本合作（PPP）中心 2016.05 PPP LI LUN YU SHI WU TAN TAO
DA QING SHI CAI WU JU PPP理论与实务探讨 王世江 政府和社会资本合作（PPP）中心

2 目录 一 PPP认识 二 PPP操作实务及案例介绍 三 下步工作方向

3 目录 一 PPP认识 二 PPP操作实务及案例介绍 三 下步工作方向

4 1.1 PPP概念 大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。—（国发42号） Public-Private Partnerships ，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。 “Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业（国发43号）。

5 1.1 PPP概念(续) 公私合作 公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府 部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。 利益共享 政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在 项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外 ，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报（利益的可调节性）。 提高效率 采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期 服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式-- 物 有所值评价。 风险分担 考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式， 要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。

6 1.1 PPP概念(续) 几个基本问题 哪些机构可以代表政府？ 政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为实施机构；
政府可指定相关机构依法参股项目公司。 融资平台和国企为何不能做政府方？ 政策层面：有违政企分开； 法律层面：不具授予特许经营权和批准项目合同的职责； 执行层面：不承担管理职能，协调能力差。 平台公司代表政府入股项目公司并未禁止。

7 1.1 PPP概念(续) 政府是否必须参股项目公司？ 政府可以参股PPP项目公司； 获取知情权； 保障公众利益最大化。
对政府项目公司的持股是否应有限制？ 参股目的：赚钱？ 知情权、增信、撬动社会资本； 政府不控股，不参与项目公司商业运营。

8 1.1 PPP概念(续) 哪些可以作为社会资本？ 为什么排除本级？
依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。民营企业、国有企业、外国企 业和外商投资企业； 不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司除外） 。 已建立现代财政制度、实现市场化运营、承担政府债务已纳入政府财政预算 、明确公告不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司，可作为社会资本 参与当地PPP项目。 为什么排除本级？ 地缘优势，不能充分竞争； 风险未真正转移； 责权利对等。

9 1.2 PPP的内涵 一大基本前提：特许经营 两大实施主体：政府资本、社会资本 三大核心理念：优势互补、风险共担、利益共享
从而决定了： 一大基本前提：特许经营 两大实施主体：政府资本、社会资本 三大核心理念：优势互补、风险共担、利益共享 四大政府职能：规制者、合作者、购买者、监管者 五大关键作用：创新投融资机制、拓宽资本投资渠道、增强经济内生动力、促进投资主体多元化、发挥市场配置决定作用

10 1.2 PPP的内涵（续） PPP不仅止于交易环节： PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。 PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。 BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。

11 1.3 PPP的特征 资产负债表外融资 项目为主体 灵活的信用结构 有限追索债务 合理分配利润、风险 政府或项目 发起人
社会资本 通过采购授予特许权 项目公司 融资、建设、设备采购、运营 项目 收回投资并取得一定回报之后 一定比例 的资金

12 1.4 PPP的适用范围

13 1.4 PPP的适用范围（续） PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的 公共服务、基础设施类项目：
燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施 公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施 医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目 水利、资源环境和生态保护等项目。

14 1.5 PPP模式分类 PPP模式分类 服务外包 TOT BTO BOT ROT BOO 传统 采购 完全 私有化 投资人承担责任小
政府承担责任大 投资人承担责任逐渐增大 政府承担责任逐渐变小 PPP的不同模式 管理合同 移交-运营-移交（TOT） 设计-建造-租赁（DBL） 建造-移交-租赁（BTL） 建造-移交-运营（BTO） 建造-运营-移交（BOT） 建造-拥有-运营-移交（BOOT） 设计-建造-融资-运营（DBFO） 建造-拥有-运营（BOO） 对现有设施的特许经营

15 1.5 PPP模式分类(续) 社会资本参与程度 高 委托运营(O&M） 社会资本风险承担程度 低 完全私有化 管理合同 (MC)
完全公有化 管理合同 (MC) 租赁-运营-移交(LOT) 建设-运营-移交(BOT) 建设-拥有-运营(BOO ) 转让-运营-移交(TOT) 改建-运营-移交(ROT) 区域特许经营(RC) 购买-建设-运营(BBO) 特许经营（Concession）

16 1.5 PPP模式分类(续) 如何判断使用哪种PPP方式？

17 1.5 PPP模式分类(续) 名词解释 全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。 产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。 物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。 公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。

18 1.5 PPP模式分类(续) 名词解释 使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。
可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。 政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。　

19 1.5 PPP模式分类(续) 名词解释 委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。 管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。 建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

20 1.5 PPP模式分类(续) 名词解释 建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。 转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。 改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

21 1.6 PPP的基本框架 PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示： 特许经营 直接协议 建设合同 运营合同 股权投资 政府授权部门
贷款协议 证券协议 建设合同 运营合同 股权投资 政府授权部门 SPV项目公司 金融机构 社会投资者 建设承包商 运营商

22 1.6 PPP的基本框架(续) 运作主体的确立——设立PPP项目公司； 收益保障——项目经营收益、政府运营补贴补、政府服务购买；
项目再融资方式——特许经营权融资，信贷融资、保险、基金等； 市场风险或购买方风险分担机制——采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等； 价格机制，调价规则； 特许经营协议——指定特许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务； 股东权利转让限制——建立灵活的、便于后期转让的投资结构； 特许经营期末资产处置方式； 监管安排；

23 1.7 PPP项目回报机制 使用者付费 政府付费 可行性缺口补助(VGF) 政府方 政府方 按可用性 使用量 可行性缺口补助 绩效 服务
项目公司 项目公司 项目公司 Private Firm Private Firm 付费 付费 服务 服务 最终使用者 最终使用者 End - users

24 从而降低单位产品的成本打包运作以形成规模效应
1.8 PPP项目盈利模式 满足政府部门价值主张： 提高公共产品或服务的供给效率 收益-成本 II 利润 社会资本回报类型 直接向公众收费 直接向公众收费+政府补贴 直接向政府部门收费间接向公众收费 收购股权或收购资产 投融资建设 经营管理 按需提供服务 伙伴关系思维方式下的PPP项目盈利模式 政府部门应借鉴国内外成功案例并采用合法、适当的盈利模式 社会资本应充分发挥专业、竞争优势，提出创新性盈利模式 收益结构优化 成本结构优化 目标利润稳定 捆绑私人产品配补收益来源 冠名公共产品增值声誉资本 授权提供配套服务 增补资源开发权 开发副产品 冠名以提高知名度 冠名带来潜在收益 为社会资本分摊建设投资 分割工程并集成融资模式 从而降低单位产品的成本打包运作以形成规模效应 从而降低日常运营的成本积极进行管理或技术创新 提高目标利润的可持续性捆绑盈亏状况不同的项目 以提高目标利润的稳定性运营前期合理设定保底量 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ ⑧ ⑨

25 1.8 PPP项目盈利模式（续） 注：①城市轨道交通、城市综合交通枢纽、铁路、港口/码头、水库、环境治理等项目捆绑土地、旅游、矿产等资源开发项目；②医疗、教育、养老服务设施、场馆类、机场航站楼等项目捆绑餐饮、物业、绿化等配套服务；③公厕与垃圾投放设施、路灯节能、城市公共停车场站、城市公汽交通、高速公路等项目捆绑广告等副产品，保障性安居工程捆绑商品房这一副产品，海水淡化捆绑工业制盐这一副产品等；④投资规模相对较小、供特定人群使用或会对特定人群留下印象的项目，若该特定人群为某一商品的潜在客户，则生产该商品的企业可投资并冠名该项目；⑤城市轨道交通等投资规模大、专业复杂的工程，可根据专业进行分割并分别选择适当的融资模式；⑥规模小且分布零散的能源站（供热/冷）、（生活、工业）污水处理、（生活、餐厨）垃圾处理项目；⑦城市供水、能源站（供热/冷）、污水处理、垃圾处理等PPP发展相对成熟的领域；⑧既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑；⑨污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的项目，以及新能源汽车充电等市场不稳定的项目。

26 1.8 PPP项目盈利模式（续） 收益结构优化 捆绑私人产品，配补收益来源 （1）增补资源开发权，弥补收益不足
（2）授权提供配套服务，拓展盈利链条 （3）开发副产品，增加收益来源 冠名公共产品，增值社会资本声誉资本

27 1.8 PPP项目盈利模式（续） 成本结构的优化 集成融资模式，分摊建设投资 打包运作形成规模效应，降低单位产品成本
进行管理或技术创新，降低运营成本

28 1.8 PPP项目盈利模式（续） 目标利润的稳定 将盈亏状况不同的公共产品捆绑，提高目标利润的可持续性
运营前期合理设定保底量，提高目标利润的稳定性

29 1.7 PPP项目回报机制 结论 相关数据显示，采用PPP并不一定让政府“更省钱”，国际上判断一个公共项目是否采用PPP，通常都是看其相比传统模式增加的成本相对于公共产品供给效率或公共服务质量的提升是否“物有所值”（Value for Money，VFM）。因此，不同于一般工程项目中承发包双方之间“零和博弈”特征，PPP项目公私双方更多地追求项目的价值增值，是可以实现“共赢”的。 因此，未来PPP项目社会资本应从公众价值主张出发，以公众需求为中心开展价值创造和价值传递，在实现公众价值的同时获取企业价值。

30 1.8 为什么推广PPP? 现实所需 少花钱，多办事，办好事！ 政府债务瓶颈vs稳增长、促改革、调结构和惠民生；
2013年6月全国各级政府债务约30万亿，地方政府性债务17.9万 亿。 基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难； 2020年城镇化率要达到60%，投资需求达42万亿； 玻璃门、旋转门、弹簧门。 公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负。 少花钱，多办事，办好事！

31 十八届三中全会以来中央先后9次围绕PPP进行部署；
国家战略： 十八届三中全会以来中央先后9次围绕PPP进行部署； 一次体制机制变革 国家治理体系和治理能力现代化 依法治国 市场决定性作用 激发市场活力 鼓励创新创业 转变政府职能、简政放权、优化服务 放宽市场准入，引入竞争机制 权利清单 负面清单 责任清单

32 1.8 为什么推广PPP? PPP为何能解决现实需要?——物有所值 VFM 增加供给 提升质量 提高效率 少花钱 多办事 办好事

33 传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。
1.8 为什么推广PPP? 传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。 PPP模式下，政府年度支出平滑（代际平衡）。 物有所值

34 1.8 为什么推广PPP? PPP的价值和空间 拓宽资金来源 有效的制约机制 优化资金使用

35 1.8 为什么推广PPP? PPP的更高价值 有效 机制 企业 政府 让企业发挥更多聪明才智 让政府更理性和有效率

36 1.8 为什么推广PPP? PPP的优势有多少？ 英国： 75%的项目采用PPP后达到预期目标，节约开支17%； PPP VS 传统方式
按期完工：80% : 30%； 按预算完工：80% : 25%（其中20%的预算 调整因实施方案调整）； 供水系统漏水率：3%:16% 。 澳大利亚 较传统方式节约开支11.4%； 21个总额49亿澳元的PPP项目超支仅5800万澳元；33个总额45亿澳元的传统项目超支6.73亿澳元。

37 1.8 为什么推广PPP? PPP的局限性 竞争不充分，风险未有效转移 政府过度承诺增加财政风险 流程全、标准细、耗时长 过度使用PPP
设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位。 政府过度承诺增加财政风险 掩饰长期债务、不重视或有债务。 流程全、标准细、耗时长 过度使用PPP 不是所有项目都适合用PPP模式（市场测试、财政承受力）； 政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。

38 1.9 国际PPP的发展历程 二十一世纪以来 二十世纪 九十年代 二十世纪 八十年代

39 1.9 国际PPP的发展历程（续） 阶段一 阶段二 阶段三 •制定政策框架 •确立其合法性 •确立项目流程 •发展基础概念 •实施了一些项目
•开始建立了市场地位 •引进立法性改革 •出台政策和实践指导性意见 •建立专门的PPP部门 •优化PPP模型 •不断培育市场 • 向新部门拓展 • 利用新的基金来源 •建立了完整的复杂的系统 •法律上的障碍消除 •确立了新的PPP模型 •风险分担更为复杂、合理化 •有保证的项目流 •长期的政治上的许可 •全方位的基金来源 •养老基金和私人股权基金参与 •市民服务很多采用PPP

40 1.9 国际PPP的市场成熟曲线

41 1.10 国际PPP的应用领域 从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。 硬 软 经济 社会 道路
经济基础设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主创新。 道路 高速公路 桥梁 港口 铁路 职业培训 金融制度 研发促进 技术转让 出口援助 经济 社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群。 医院 学校 供水 住房 排水 社会保障 社区服务 环保机构 社会

42 1.11 PPP在国内的发展历程 第一阶段：1995年至2003年（1.0版）
从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。 2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。 以吸引外商投资为主要目的项目操作理念，摸着石头过河的心态，很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。 国务院及相关部委就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件：《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（计外资〔1995〕1208号）、《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》（〔1994〕外经贸法函字第89号）、《国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知》（计外资〔1999〕1684号）、《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（建综〔2000〕118号）。 在阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目运作中，项目相关各方对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。

43 1.11 PPP在国内的发展历程（续） 第二阶段：2004年至2013年（2.0版）
2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。 这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式的唯一主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的人员纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。 供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元，如北京地铁四号线和国家体育场两个项目。 广泛、多元的项目实践，促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。

44 1.11 PPP在国内的发展历程（续） 第三阶段：2014年开始（3.0版） 特许经营立法工作的重新启动。
中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措。 2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。 2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立；国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。 特许经营立法工作的重新启动。 PPP模式的顶层设计逐步完善，中国式PPP进入规范化发展阶段。

45 1.11 PPP在国内的发展历程（续） 全球最大的区域PPP市场！ PPP两年改革初见成效 改革共识初步形成； PPP市场呈蓬勃发展之势；
物有所值理念得到广泛认可：项目、社会资本、政府； 已覆盖绝大多数行业，社会类和绿色基础设施项目比例上升； 政府付费、可行性缺口补助项目与使用者付费项目平分秋色； 示范项目的标杆作用初步显现。 全球最大的区域PPP市场！

46 主要挑战 1.11 PPP在国内的发展历程（续） 观念转变仍不到位。 能力建设仍待加强。 部门工作存在交叉。 市场环境有待完善。
项目落地率仍不高。 民营资本参与比例较低。 能力建设仍待加强。 市场环境有待完善。 政策法律体系； 标准体系； 市场主体； 第三方专业咨询机构； 透明度。

47 1.11 PPP在国内的发展历程（续） 2014年，PPP元年 2015年，PPP发展年 2016年，PPP项目落地年

48 （一）总体框架 （二）制度建设 （三）机构能力建设 （四）示范战略
1.12 PPP的工作框架 （一）总体框架 （二）制度建设 （三）机构能力建设 （四）示范战略

49 （一）总体框架 物有所值 制 度 建 设 机 构 建 设 示 范 项 目 政府、市场、公众

50 （二）制度建设 法律 政策 指南/指引 合同 标准 《预算法》 《政府采购法》及其实施条例 《PPP法》（计划中）
关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号） 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见（国办42号） 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76号） 政策 政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金〔2014〕113号） PPP项目合同操作指南（财金〔2014〕156号） PPP项目政府采购管理办法（财库〔2014〕215号） PPP项目财政承受能力论证指引（财金〔2015〕21号） 指南/指引 PPP项目合同指南 PPP项目合同案例 标准化合同 合同 PPP项目识别标准（经济、技术、财务等） 产出标准 绩效付费标准 标准

51 （三）机构能力建设 简政放权，放管结合，优化服务 财政牵头，分工协作，各司其职 成立PPP专门机构（PPP中心） 提高社会资本责任意识
发挥第三方专业机构的作用

52 （四）示范项目战略 年 示范期 中央/地方 示范项目 积极规范推进 双刃剑 上下联动

53 财政部PPP示范项目 第一批（2014）：30个项目（3个已调出），总投资约1,786亿元， 15个省市（调整后14个省市），5个行业；
第二批（2015）：206个项目，总投资约6,589亿，30个省市，13个 行业； 13个行业：交通、市政工程、环境保护、片区开发、保障性安居工 程、体育、文化、养老、医疗、体育、科技、旅游、农业； 社会类项目（10%）和综合一体化项目（15%）比例上升； 绿色低碳项目：77个，投资3,609亿元，占56.1%；

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57 财政部PPP示范项目 2016年将推出第三批示范项目。
截至2016年2月29日，PPP综合信息平台对外发布PPP项目7,110个，总投资约8.3万亿元； 各省市均已启动PPP综合信息平台项目入库工作； 覆盖19个行业：能源、交通运输、市政工程、环境保护、水利、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游、片区开发和其它；

58 目录 一 PPP认识 二 PPP操作实务及案例介绍 三 下步工作方向

59 PPP运作流程简图 项目识别   项目  准备  项目  采购  项目 执行   项目移交  项目发起 项目筛选
物有所值评价 财政承受能力评价 项目识别   管理架构组建 实施方案编制 实施方案审核 项目 准备   资格预审 采购文件编制 响应文件评审 谈判与合同签署 项目 采购   项目公司设立 融资管理 绩效监测与支付 中期评估 项目 执行   移交准备 性能测试 资产交割 绩效评价 项目移交 

60 如 何 做 P P P 项 目

61 1. 项目识别 项目如何发起： 政府发起（√） ：财政部门（PPP中心）负责向行业主 管部门征集潜在项目，行业主管部门可从国民经济和社 会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公 共资产中遴选潜在项目。 社会资本发起（√） ：社会资本以项目建议书的方式向 财政部门（PPP中心）推荐潜在项目。 社会资本发起项目时发起方不一定是最终采购的社会资 本 项 目 发 起

62 项 目 筛 选 1. 项目识别 财政部门（PPP中心）会同行业主管部门对潜在 PPP项目进行评估，确定备选项目。

63 物 有 所 值 评 价 1. 项目识别 PPP 值＜ PSC值 定量评价各地根据实际情况开展。
定性评价（6大核心要素）：全生命周期整合的 潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程 度、鼓励创新、政府能力。 定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成 本现值与政府比较值进行比较，计算项目的物有 所值量值，判断PPP能否降低全生命周期成本。 定量评价各地根据实际情况开展。 PPP 值＜ PSC值 物 有 所 值 评 价

64 财 政 承 受 能 力 论 证 1. 项目识别 技术可行、经济可行、财务可行、商业可行、财政 可行 《PPP项目财政承受能力论证指引》
财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面开展 承受能力论证。 做好责任识别：股权投资、运营补贴、风险承担 、配套投入； 做好各支出责任的测算； 做好财政能力评估：财政支出能力评估、行业均 衡性评估。 每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般 公共预算支出比例不超过10%。省级财政部门可自 行确定，报财政部备案并对外公布。 技术可行、经济可行、财务可行、商业可行、财政 可行 财 政 承 受 能 力 论 证

65 PPP项目操作流程图

66 2. 项目准备 县级以上人民政府可建立专门协调机制，主要负责 ：项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程 、提高工作效率的目的。 政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目 实施机构，负责：项目准备、采购、监管和移交等工作。 管 理 架 构 组 建

67 实 施 方 案 编 制 2. 项目准备 实施方案的主要内容： 项目概况； 风险分配框架； 项目运作方式； 交易结构； 合同体系； 监管架构；
采购方式； 实 施 方 案 编 制

68 项 目 概 况 2. 项目准备 项目概况 基本情况：项目内容、采用PPP的必要性和可行性、目标 和意义；
经济技术指标：项目区位、占地面积、建筑内容或资产范 围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等； SPV股权情况：是否要设立SPV及股权结构。 项 目 概 况

69 社会资本：设计、建设、财务和运营维护等商业风险；
2. 项目准备 风险分配基本框架： 具体情况具体分析； 社会资本：设计、建设、财务和运营维护等商业风险； 政府：法律、政策和最低需求等风险； 合理共担：不可抗力。 风 险 分 配

70 式 方 作 运 P 2. 项目准备 新建项目：BOT、BOO、…… 存量项目：O&M、MC、TOT、ROT，……
社会资本参与程度 高 委托运营(O&M） 社会资本风险承担程度 低 完全私有化 完全公有化 管理合同 (MC) 租赁-运营-移交(LOT) 建设-运营-移交(BOT) 建设-拥有-运营(BOO ) 转让-运营-移交(TOT) 改建-运营-移交(ROT) 区域特许经营(RC) 购买-建设-运营(BBO) 式 方 作 运 P 新建项目：BOT、BOO、…… 存量项目：O&M、MC、TOT、ROT，…… 可根据实际情况有多种组合和演变形式。

71 交 易 结 构 2. 项目准备 交易结构 项目投融资结构：项目资本性支出的资金来源、性质和 用途，项目资产的形成和转移等。
回报机制：使用者付费、可行性缺口补助、政府付费。 相关配套安排：项目以外相关机构提供的土地、水、电 、气等配套设施和项目所需的上下游服务。 交 易 结 构

72 合 同 体 系 2. 项目准备 政府方 融资方 股东 PPP 项目合同 项目公司 融资合同 股东协议 保险合同 股东 股东 履约合同
保险公司 工程承包合同 运营服务合同 原料供应合同 产品或服务购买合同 承包商 运营商 原料供应商 购买方

73 合 同 体 系 2. 项目准备 PPP项目合同的核心内容（四个边界）
权利义务边界：项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支 付方式和风险分配结果等。 交易条件边界：合同期限、回报机制、收费定价调整机制和产出说 明。 履约保障边界：强制保险方案、履约保函体系。 调整衔接边界：应急处置、临时接管和提前终止、合同变 更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。 合 同 体 系

74 授权关系：政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或 通过项目实施机构对社会资本的授权。
2. 项目准备 监管架构 授权关系：政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或 通过项目实施机构对社会资本的授权。 监管方式： 履约管理：平等民事主体，仲裁或民事诉讼 行政监管：行政复议或行政诉讼 公众监督：信息披露、公众参与。 监 管 架 构

75 采 购 方 式 2. 项目准备 PPP是一个财政问题： 采购方式：《PPP项目政府采购管理规定》 本质是政府购买服务； 预算管理的一部分；
特许经营是政府的一种无形资产； PPP的资产中级所有权归政府； PPP向资产和负债是政府综合财务报告的一部分。 采购方式：《PPP项目政府采购管理规定》 公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符 合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的项目。 竞争性谈判； 邀请招标； 竞争性磋商； 单一来源。 采 购 方 式

76 财政部门（PPP中心）对实施方案进行物有所值和 财政承受能力验证。
2. 项目准备 财政部门（PPP中心）对实施方案进行物有所值和 财政承受能力验证。 通过验证的，由项目实施机构报政府审核，纳入PPP项目 目录管理。 未通过的，可在实施方案调整后重新验证。 经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP。 实 施 方 案 审 核

77 PPP项目操作流程图

78 3. 项目采购 项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，发布资格 预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预 审，验证项目能否获得响应和实现充分竞争，并将资格预审 的评审报告提交财政部门（PPP中心）备案。（至少3家社会 资本通过资格预审） 资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体 上发布。（预审公告包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名 称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活 动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法、以及社会资 本提交资格预审申请文件的时间和地点） 资 格 预 审

79 3. 项目采购 采购文件应包括：采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署 、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购 方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批 文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启 时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标 准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。 采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，还应明确 评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购 需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。 采 购 文 件 编 制

80 3. 项目采购 评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以 上单数组成，评审专家人数不得少于评审小组成员总数 的2/3。 公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购 方式，按政府采购法律法规有关规定执行。 采用竞争性磋商方式的，按《竞争性磋商采购管理 暂行办法》实施。 采 购 文 件 评 审

81 3. 项目采购 项目实施机构成立专门采购结果确认谈判工作组，按 照候选社会资本的排名依次进行合同签署前的确认谈判，率先达成一 致的候选社会资本为中选社会资本。 确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得重复与排序 在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。 确认谈判完成后，签署确认谈判备忘录，并将相关内容公示。 公示期满无异议的，项目合同应在政府审核同意后签署。 谈 判 与 合 同 签 署

82 PPP项目操作流程图

83 项目实施机构和财政部门（PPP中心）应监督社会资 本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立 项目公司。
4. 项目执行 政府是否必须参股项目公司？ 政府可以参股PPP项目公司； 政府不控股项目公司； 政府干预与项目具体运营； 获取知情权。 政府可指定相关机构依法参股项目公司。 项目实施机构和财政部门（PPP中心）应监督社会资 本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立 项目公司。 项 目 公 司 设 立

84 融 资 管 理 4. 项目执行 由社会资本或项目公司负责融资。
财政部门（PPP中心）和项目实施机构应做好监督管 理工作，防止企业债务向政府转移。 社会资本权益的保证： 通过财政承受力论证的项目纳入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时将项目财政支出责任纳入预算统筹安排； 各级财政部门（PPP中心）每年定期披露PPP项目目录、项目信息和财政支出责任； 财政部门严格按照合同执行，及时办理支付手续，维护地方政府信用。 融 资 管 理

85 4. 项目执行 项目实施机构督促社会资本或项目公司履行合同义务，定期 检查项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（ PPP中心）备案。 政府有支付义务的,按照实际绩效付费。设置超额收益分享机 制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府支付应 享有的超额收益。 项目实际绩效优于约定标准的，应执行奖励条款，并可作为 合同能否展期的依据；未达到约定标准的，应执行惩处条款或 救济措施。 绩 效 监 测 与 支 付

86 4. 项目执行 社会资本或项目公司违法合同约定，威胁公共产品和服务 稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有 权临时接管项目，直至启动提前终止程序。 合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修 订、违约责任和争议解决等工作。 合同双方发生争议且无法协商一致的事项，依法申请仲 裁或民事诉讼。 履 约 管 理

87 中 期 评 估 4. 项目执行 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估。
政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行 行政监管职责。 社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决 定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露相关信息， 保障公众知情权，接受社会监督。 中 期 评 估

88 PPP项目操作流程图

89 5. 项目移交 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交 工作组，根据约定确认移交情形和补偿方式，制定资 产评估和性能测试方案。 项目移交工作组应委托具有资质的资产评估机构，按 照约定评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确 定补偿金额的依据。 移 交 准 备

90 性 能 测 试 5. 项目移交 项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标 准对移交资产进行性能测试。
性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资 本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交 维修保函。 性 能 测 试

91 社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过 渡相关工作 。
5. 项目移交 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项 目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单 移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法 律过户和管理权移交手续。 社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过 渡相关工作 。 资 产 交 割

92 评价结果作为政府开展PPP管理工作决策参考依 据。
5. 项目移交 项目移交完成后，财政部门（PPP中心）应组织 有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持 续性、PPP应用等进行绩效评价，并按相关规定公 开评价结果。 评价结果作为政府开展PPP管理工作决策参考依 据。 绩 效 评 价

93 项目基本信息采集 9393

94 项目识别阶段采集信息 项目发起 项目筛选 物有所值 评价 财政可承受力评估 项目识别

95 项目准备阶段采集信息 管理架构 组建 实施方案编制 实施方案 审核 项目准备

96 项目采购阶段采集信息 资格预审 采购文件 编制 响应文件 评审 谈判与合同签署 项目采购

97 项目执行阶段采集信息 项目公司 设立 融资管理 绩效监测 与支付 中期评估 项目执行

98 项目移交阶段采集信息 随着将来进一步完善的PPP制度体系和指标体系，系统采集信息的范围也将不断补充和调整。 移交准备 性能测试 资产交割
绩效评价 项目移交 随着将来进一步完善的PPP制度体系和指标体系，系统采集信息的范围也将不断补充和调整。

99 大庆智慧城市-信息惠民工程 项目概况 建设内容：1、建设智慧社区惠民服务项目。2、建设食药安全平台。3、建设数据资源中心。4、建设区域医疗服务-健康卡系统。5建设区域医疗服务-远程医疗与培训。6、建设社会信用平台。7、建设智慧旅游平台。8、建设就业惠民服务项目。9、建设惠民融合服务-一卡通。10、建设惠民融合服务-公共服务系统。11、建设教育惠民服务-业务平台。12、建设教育惠民服务-教育资源服务平台13、建设智慧公积金系统。14、建设不动产登记平台。包括各子工程设备的日常监测与维修、前端的数据采集、各子系统的分析处理与中央控制系统的信息发布与应急响应。 投资规模：2.66亿元 项目类型：新建项目 回报机制：政府付费+使用者付费 运作方式：BOT+BOO 投融资结构：项目公司注册资本金为投资总额的20%，即5320万元。政府方出资1元，享有一票否决权，社会资本方出资5319万元。剩余的80%（约为21546万元）由社会资本方通过外部融资获得。 发起方式：政府发起 合作期限：10年（含建设期1年，运营维护期9年） 社会资本采购方式：竞争性磋商 咨询机构：北京中建政研咨询公司 中选社会资本方：黑龙江国裕天晟科技有限公司 所处阶段：采购阶段，待签约。

100 大庆智慧城市-信息惠民工程 回报机制 政府付费 11个子系统 BOT
按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。 绩效指标 建设期：质量、工期 运营维护期：工信委正在拟定 使用者付费 3个子系统 BOO 远程医疗与培训 惠民融合服务-一卡通 教育惠民服务-教育资源服务平台。

101 大庆智慧城市-信息惠民工程风险分配 风险分配 风险因素 政府 社会资本 共同分担 项目审批 △ 融资 财务 设计建设 运营维护 移交
市场需求 价格调整 不可抗力

102 大庆智慧城市-信息惠民工程（BOT部分）
政府方出资代表 社会资本 大庆市工信委 金融机构 签署《合作经营合同》 签署《公司章程》 组建 授予特许经营协议 还本付息 融资 签订《特许经营协议》 项目公司 大庆市信息惠民工程 PPP项目 （采用BOT模式的子工程） 投资 建设 运营 维护 更新 政府购买服务 无偿移交 授权

103 大庆智慧城市-信息惠民工程（BOO部分）
政府方出资代表 社会资本 大庆市工信委 金融机构 签署《合作经营合同》 签署《公司章程》 组建 授予特许经营协议 还本付息 融资 签订《特许经营协议》 项目公司 大庆市信息惠民工程PPP （采用BOO模式的子工程） 投资 建设 运营 维护 更新 续约或回购 授权 项目使用者 支付费用

104 安庆市外环北路项目 项目概况 建设内容：建设位于安庆市东、北部，贯穿西北-东南城区的主要干道，本段起点位于机场大道西侧500 米，终点位于皖江大道交口，设计全长约14.93 公里（桥隧比为28.68%），等级为城市主干路设计速度60km/h，设计标准轴载为BZZ-100，荷载等级为城市-A 级的市政道路项目。 投资规模：19.76亿元 项目类型：新建项目 回报机制：政府付费 运作方式：DBFOT（BOT） 发起方式：政府发起 合作期限：13年（含建设期2年，运营维护期11年） 社会资本采购方式：公开招标 中选社会资本方：北京城建设计发展集团股份有限公司 所处阶段：执行阶段，已签约。

105 按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。
安庆市外环北路项目 回报机制 政府付费 按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。 绩效指标 建设期：质量、工期、环境保护、安全生产 运营维护期：四级指标（前三级为基本指标，第四级为奖励指标）。第一级，车道、人行道、路基、排水和其他设施维护满足《城镇道路养护规范》；第二级，安全管理和突发事件管理满足相关规程；第三级，环境保护满足相关规范；第四级，利益相关者满意度达80%以上。

106 安庆市外环北路项目风险分配 风险分配 风险因素 政府 社会资本 共同分担 征地拆迁 △ 项目审批 融资 设计建设 运营维护 移交 市场需求
价格调整 不可抗力

107 城市道路项目 BLT+RCP模式 X公司 投资人 政府 项目公司（SPV） 金融机构 通过公开招标采购方法 确定社会资本 指定政府 投资主体
授予特许经营权 指定政府 投资主体 金融机构 融资 建设 道路租赁权 投资合作协议 特许经营协议 融资协议 原料供应协议 设备采购协议 …… BLT+RCP模式 运营管理 租赁服务协议

108 城市地下管廊项目 BOT模式 X公司 投资人 政府 项目公司（SPV） 金融机构 建设 市住建委 运营管理 投资合作协议 特许经营协议
授予特许经营权 指定政府 投资主体 金融机构 融资 建设 管网租售权 BOT模式 市住建委 运营管理 投资合作协议 特许经营协议 融资协议 原料供应协议 设备采购协议 …… 管网销售协议 管网租赁协议 期满无偿转让给政府

109 城市体育中心项目 X公司 投资人 政府 ROT模式 金融机构 项目公司（SPV） 体育馆 建设 原料供应协议 设备采购协议 …… 体育中心
授予特许经营权 指定政府 投资主体 金融机构 融资 建设 体育中心 体育馆 通过转让经营权或出资形式进入 期满无偿转让给政府 投资合作协议 特许经营协议 融资协议 原料供应协议 设备采购协议 …… ROT模式 运营管理 运营服务协议

110 城市人民医院改扩建项目 BLT/BO0模式 医院 投资人 政府 金融机构 项目公司（SPV） 建设 授予特许经营权 指定政府 投资主体 融资
指定政府 投资主体 金融机构 融资 建设 医院经营权 委托运营，期满移交 投资合作协议 特许经营协议 融资协议 原料供应协议 设备采购协议 …… BLT/BO0模式 运营管理 运营服务协议

111 垃圾焚烧发电项目 BOO（T）模式 投资人 政府 项目公司（SPV） 授予特许经营权 金融机构 融资协议 原料供应协议 设备采购协议 ……
通过公开招标采购方法 确定社会资本 授予特许经营权 金融机构 融资 建设 垃圾发电站 投资合作协议 特许经营协议 融资协议 原料供应协议 设备采购协议 …… BOO（T）模式 运营管理 运营服务协议

112 城区内河整治项目 RCP（资源补偿）模式 建设 原料供应协议 设备采购协议 …… 运营管理 X公司 投资人 政府 项目公司（SPV）
授予特许经营权 指定政府 投资主体 金融机构 融资 建设 投资合作协议 特许经营协议 融资协议 原料供应协议 设备采购协议 …… RCP（资源补偿）模式 运营管理 运营服务协议 土地一二级开发权

113 目录 一 PPP认识 二 PPP操作实务及案例介绍 三 下步工作方向

114 下步工作方向 组建一个工作机制。 探索建立市委市政府统一领导、财政部门牵头协调，发改委、相关行业主管部门以及其他关联单位积极参与、协调配合的PPP组织领导机制。 搭建一个制度框架。 按照“法律规范+政策指导+实施细则”的制度框架，逐步建立起以《大庆市推广政府与社会资本合作模式（PPP）实施方案》为核心，以配套办法为依托的“1+X”PPP全生命周期管理制度体系。从“促”和“控”两方面着手，着力打好政策制度组合拳，推动全市PPP工作有序开展。 培养一批专业人才。 本着“倡导理念、凝聚共识、普及知识、提高能力”的指导思想，采取“走出去、请进来”的办法，组织县（区）政府和部门

115 下步工作方向（续） 领导、一线财政干部及相关岗位人员进行多层次专题考察、培训，建立起一支综合素质高、业务能力强的PPP人才队伍。
推出一批示范项目。 根据各县（区）上报项目情况及向各行业主管部门征集项目情况，结合年度政府投资计划，建立全市项目储备库，不断筛选新的项目补充进项目库，形成动态管理、滚动实施、批次推进的良好格局。“打样板、树标杆”，形成一批可复制、可推广的各领域项目范例。 搭建一个政企银全面合作平台。 打通PPP项目落地“最后一公里”。将政府的政策资源与社会资本的产业资源、金融机构的金融资源有效整合，打造“招商推广+融资对接+综合服务”平台，积极构建资本融合、资源共享、信息互通、要素互动的统一规范、公开透明的PPP市场，实现激励相容、共建共享，最终形成优良公共资产。

116 结束语 加强业务学习，强化能力建设； 履行财政职能，体现责任担当； 倡导合作精神，推进工作开展。 各位领导、同志们：
在基础设施和公共服务领域推广PPP模式，专业性强，涉及面广，情况复杂，责任重大。 这是经济新常态下我们面临的一个新课题，也是财政体制改革要面临的新挑战。 加强业务学习，强化能力建设； 履行财政职能，体现责任担当； 倡导合作精神，推进工作开展。

117 路漫漫其修远兮， 吾将上下而求索！ Thank you !