謝定亞 國立中央大學營建管理研究所 教授兼所長

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1 謝定亞 國立中央大學營建管理研究所 教授兼所長
BOT建設投資之環評風險 謝定亞 國立中央大學營建管理研究所 教授兼所長

2 簡報大綱 促參標準作業流程之回顧 環評審查作業流程之回顧 「環評機關-環評審查會-投資者-環評顧問公司」四者間之關係 案例分析
結語- 環評風險

3 促參標準作業流程及重要事項檢核表 目的：減少主辦機關作業摸索及試誤時間 使用限制 1. 一般通案案例 2. 僅適用於42條辦理作業模式
3. 未考量其他相關目的事業或主管單位之法令

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5 啟案初步判斷指標

6 環評法版本比較 資料來源：何明修（2000）

7 環評審查流程圖

8 投資者與顧問公司之間 Principal-Agent交易關係 顧問公司之選擇 費用計算標準

9 一旦進入環評階段 投資者必須先預判環評程序中，環評委員如何可能做出開發案對 於生態環境有「顯著不利影響」之判斷。
因此投資者於選擇顧問公司時，必須確認撰寫的環境影響評估說 明書所依據之參考資料與指標能為各專業背景環評委員所瞭解與 認同。

10 環評委員與投資者之間 環評委員審查資源是否足夠？ 環評委員之參與動機？ 環評委員對於環境影響說明書之可信度？

11 環境影響評估說明書之撰寫品質 環評審查客觀上最重要的參考標準
若該說明書於其中各項之調查明文表示將有「顯著不利影響」或 「重大影響之虞」等文字，則該開發案將可預期會進入第二階段 審查 顧問公司是否能堅持其專業，並面對附近居民之挑戰，並以其解 決方案說服環評委員，即是關鍵所在。 實務上，部分由在地居民起訴要求撤銷環評處分之訴訟可知環評 說明書之錯誤或遺漏常成為主要的法律論點

12 環保機關與環評委員之間 .環保機關並非投資案之主管機關，是否有權賦予委員生殺大權？ 「三分之二」環評委員會成員之決策機制
環保機關如何干預環評審查

13 環評審查之結論 第一階段審查可能有通過、有條件通過、不通過或進入第二階段 審查之結 論。若該開發行為於第一階段環評便獲通過之結論，則 需依法公告資訊後舉辦公 開說明會(第七條)。 有「重大影響之虞」者，則需進入第二階段環評（第八條），於 公開說明會後需邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、 專家及居民代表界定評估範疇 (第十條)。 開發單位另應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機 關、學 者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書 提交目的 事業主管機關(第十一條)。

14 美國「國家環境政策法」 由開發單位做成初步資料供行政機關撰寫環境影響說明書之初稿
環境品質諮詢委員會及地方民眾、環保團體之公開參與，以發布 環境影響報告書，再做成政策之審議 聯邦法院得對於該決策進行審查：The “hard-look” doctrine，以 及進行”fully and good faith” test，以判斷是否撤銷機關之決定

15 日本之環評程序 先由業者經過與主管機關與環境廳長協調評估方針及項目 製成環境影響評估準備書並將之公開，舉辦地方說明會
地方政府於收到該準備書及地方居民意見，向業者提出書面意見 業者根據上述意見作成最後評估報告書，經公告後送由環境廳進 行具體審查

16 小結 民眾參與陳述之內容納入環境影響說明書 公部門作成評估報告 司法審查制度之加入
環境影響說明書若由投資者提供缺乏藉由行政程序法及資訊自由 法之強化，無法確保民眾意見於環評決定過程受到重視

17 案例分析- 最高行政法院92裁字519號 最高行政法院推翻「環評委員會之結論非行政處分」，認為環評 審查結論具有直接拘束開發案許可之目的事業主管機關之效力 因將造成終結環評程序之法律效果；並以附條件之方式課與開發 單位負擔，對開發單位造成法律效果，故屬行政處分 嗣後判決也多採相同認定，故環評結論係屬行政處分已無爭議

18 「環評審查」處分之利害關係人 具備法律上之反射利益之民眾 受法律上權利侵害之民眾 具備事實上之利害關係之民眾

19 「環評審查」訴訟之訴求 開發行為未來可能造成之環境污染而影響住民生存權、財產權及環境 權為其法律上利益，准許提起行政訴訟
如雲林焚化爐案中原告主張本件焚化爐之興建，因其產生之環境污染 問題，勢必影響當地等人（即原告）居住之空氣、水源等環境，亦即 影響原告等人之身體健康、農作物收成及 居住環境品質，侵害原告等 人之生存權、財產權及環境權，該損害於主張時並未發生，亦即並現 在已受到原處分之侵害，若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟。 司法實務認定上，已有放寬地方居民可對環評結論提出救濟之趨勢， 法院認為審查結論直接影響在地居民生命、身體、財產、住居安全等 權利，而具有法律上利益，故具備原告適格 最高法院於該案廢棄原判決，認為僅以居民「權益有受侵害之可能」， 未查明原處分是否損害其「現實權 利或利益」，有「速斷之嫌」

20 「環評審查」訴訟之審查 於雲林焚化爐案中，高雄高等行政法院於更審後，認定環評審查時未 慮及林 內淨水廠距離開發基地僅一公里之重要事實，且雲林縣前縣長 及當時身兼環評委 員之環保局局長有收受賄賂之嫌經雲林地檢署提其 公訴，可證明環評審查過程涉及違法，因而判決環評審查結論有「出 於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」之判斷瑕疵。 惟因該垃圾焚化廠實際工程進度已達 98.75%，啟用在即；若判決撤銷 原處分需全面拆除，此一社會成本顯屬過鉅，而與公共利益考量相違 背，而駁回原告之訴。 後最高法院以 96 年判字第 1601 號判決廢棄該判決，認為「原審顯僅 考量工 程拆除所耗費之成本因素，然此似僅廠商之私人成本，與社會 成本有何關聯，未見敘明得心證之理由，已嫌疏漏。 並認為「違法之行政處分是否皆可『就地合法』?」，足見最高法院否 定了高等法院使用情況判決，法院審查應承擔政治責任，不能使違法 環評結論就地合法。

21 小結 司法實務認為環評審查結論為行政處分 居民訴訟權能之放寬 對於環評審查之實質內容，法院有判斷餘地

22 案例分析- 台北高等行政法院 102年度訴字第694號判決
環評會對應實施環境影響評估之開發行為，無須進行第2階段環 境影響評估之審查結論，開發行為之當地居民對該環境影響評估 審查結論具有法律上利害關係得提起撤銷訴訟。 「我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之 虞時，即應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要 就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。」 本件台北高等行政法院認為，我國環評法制係採預防原則，開發 行為之環境影響評估審查結論若無須進行第2階段環評，開發行 為之當地居民具有法律上利害關係，可以向行政法院提起撤銷訴 訟，此項見解值得開發單位注意。

23 案例分析- 台北高等行政法院 102年度訴字第694號判決
「促參案件之本質，乃政府機關將其對人民所負興辦公共建設之義務， 進行先期初步構想規劃，再透過公開徵求甄選程序，決選出最優民間 機構議約，議約完成後委由民間機構代為執行該項公共建設之興建。 加以促參法賦予主辦機關諸多協力義務與監督管理權責，因此就依促 參法興辦的公共建設而言，可說是公私協力共同開發興建，應可認該 促參案件之主辦機關為共同開發行為人。」 本件台北高等行政法院認為依促參法興辦的公共建設，該促參案件之 主辦機關為共同開發行為人，若所屬之環評會負責開發案之環評審查 程序，恐有利害衝突之虞。但此項見解恐將造成未來地方機關之促參 案件若需環評時，均需由環保署審查，惟過去地方機關依政府採購法 所興建之公共建設，該公共建設亦均由地方之環保主管機關審查。

24 案例分析- 最高行政法院98年判字第475號及99年判字第30號判決
可歸納八種法院司法對環評結論審查之重點： (1) 是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊； (2) 法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤； (3) 對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範； (4) 是否有違一般公認之價值判斷標準； (5) 是否出於與事物無關之考量，而違反不當連結之禁止； (6) 是否違反法定之正當程序； (7) 作成之結論其組織是否合法且有判斷之權限； (8) 是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。

25 主辦機關為共同開發行為人之影響 環評法第3條規定：「…應設環境影響評估審查委員會（以下簡 稱委員會）。前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員 會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業 主管機關委員應迴避表決。」 「本會委員15人，任期2年，期滿得續聘（派）之。前項委員除主 任委員及副主任委員為當然委員外，有關機關代表3人，由本縣 環境保護局局長、本府城鄉發展局局長及農業局局長兼任；其餘 委員10人，由主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務 經驗之專家中遴聘。」、「本會之委員會議，應有全體委員過半 數之出席始得開會，應有出席委員過半數之同意始得決議，正反 意見同數時，由主席裁決之。」

26 主辦機關為共同開發行為人之影響 第6屆台東縣政府環境影響評估審查委員會委員共15名，其中鄺麗 貞為台東縣政府縣長，彭德城為副縣長，黃明恩為環境保護局局 長，許士元為城鄉發展局局長，廖復山為農業局局長，渠等依上 開組織規程規定分別為當然委員及機關代表。 於台東縣政府主辦之美麗灣度假村投資案，此5人既屬此BOT案的 主辦機關委員，依上述法條規定及說明，台東縣政府就此開發案 審查環境影響說明書有關事項時，此5人是否有迴避問題？

27 主辦機關為共同開發行為人之影響 最高行政法院援引一份環保署釋示，而否定此迴避要求。
依據促參法規定所為公共建設之開發，其直接投資開發者為「民間機構」， 此與目的事業主管機關自行開發建設者「不盡相同」。 行政院環境保護署99年3月29日環署綜字第 號釋示：『…補充說明 如下：一、直轄市或縣（市）政府代表開發案件主辦單位或督導開發案件主 辦單位之環境影響評估審查委員會委員（如縣（市）長、副縣（市）長、秘 書長等），均屬目的事業主管機關委員，應迴避表決。二、審查依促進民間 參與公共建設法辦法之開發案件：(一)開發單位為民間機構，前述目的事業 主管機關委員，僅指該府代表開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會 委員，應迴避表決；督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員， 不屬之。(二)開發單位為目的事業主管機關，該府代表開發案件主辦單位或 督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，均屬前述目的事業 主管機關委員，應迴避表決。』

28 小結- 環署綜字第 A號新釋示 直轄市或縣（市）政府為開發單位或其為促進民間參與公共建設法之 主辦單位，其應迴避表決者如下： (1) 代表開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員（如主辦單位局長、 處長）。 (2) 督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員〔如縣（市）長、副 縣（市）長、秘書長等〕。 本解釋令發布生效前，業經環境影響評估審查委員會審查通過之案件， 不適用前項規定。 關於委員應出席人數之計算方式（涉及開會、決議等），應將迴避表 決之委員人數予以扣除，作為委員總數之基準。 本署九十九年三月二十九日環署綜字第０九九００二五五二四號令自 即日廢止。

29 案例分析- 「北投線空中纜車計畫」 台北市北投區10位居民不滿市府前年決議有條件通過「北投線空 中纜車計畫」的環境影響評估，以行政訴訟要求撤銷環評，台北 高等行政法院審理後認定環評程序確有瑕疵，判決撤銷該決議 「北纜計畫由北市府與儷山林公司共同開發，依規定這類BOT案 應由環保署進行環評，而非北市府自行評估。」 「未提供充分且正確之資訊供環評委員會審議等，判決撤銷環評 審查結論。」 資料來源：2014年07月03日(丁牧群／台北報導)

30 案例分析- 「北投線空中纜車計畫」 環保團體就北市府環保局環評審查結論「有條件通過環評審查」 提起行政訴訟，103 年 7 月 3 日臺北高等行政法院裁定： 內政部為北投線空中纜車開發案最主要之目的事 業主管機關。 本開發案之環評審查，其主管機關應為中央之環保署。 101 年 12 月 21 日臺北市政府環評委員會第 123 次 會議審查結論「北投 線空中纜車開發案有條件通過環境影響評估審查」之處分，裁定撤銷。 臺北高等行政法院 104 年 10 月 1 日更一審判決，以環評審查結論 附帶條件尚未經實質審查，不宜作出「 有條件通過開發」之判斷， 判決撤銷北市府 101 年 12 月 21 日「有條件通過環評審查」之環 評審查結論。

31 小結 10位當地居民即當事人適格，可逕行提起行政訴訟 地方政府BOT投資案之環評審查主管機關未必為該政府環保局
環評審查結論附帶條件倘未經實質審查，即不宜作出「有條件通 過開發」之環評結論

32 結語- BOT之環評風險 民眾參與之時機與BOT主辦機關之主導性 環評主管機關之確認 環評委員之迴避 環評結論之處分內涵是否適法
地方居民提起行政訴訟之適格性與時機 法院對於環評審查之實質審查與審查密度

33 簡報完畢 敬請指教