指定教科書：張木雄、徐永熹、周宗憲合著（2007），《憲法與國家發展》，台北：元照。

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1 指定教科書：張木雄、徐永熹、周宗憲合著（2007），《憲法與國家發展》，台北：元照。
971憲法與國家發展 指定教科書：張木雄、徐永熹、周宗憲合著（2007），《憲法與國家發展》，台北：元照。 教學網站：

2 第二單元 政府制度論：行政院 一、概說 總統制的行政權 部會首長為 總統之幕僚 奉命執行政策 國會 總統既為國家元首 亦為最高行政首長
第二單元　政府制度論：行政院 一、概說 總統制的行政權 部會首長為 總統之幕僚 奉命執行政策 國會 總統既為國家元首 亦為最高行政首長 部會首長 由總統任免 國家政策由 總統制定 總統公布法律 無需部會首長 副署 無倒閣 解散權

3 內閣制的行政權 內閣總理或首相 國會 為最高行政首長 國家政策由 有倒閣 總理或首相 解散權 制定 國會議員 得兼任閣員
總統或君主是國家虛位元首 而非最高行政首長 總統公布法律需 總理或首相副署 國會 內閣總理或首相 為最高行政首長 內閣總理或首相由總統或君主任命 但須以國會的信任為標準 部會首長或閣員表面上 由國家元首任免，實際 上由總理或首相任免 國家政策由 總理或首相 制定 有倒閣 解散權 國家元首表面上具有 解散國會之權，實際 上此權係在總理或首相 國會議員 得兼任閣員

4 雙首長制的行政權 總統獨立於國會之外， 無權直接單獨治理， 必須藉由內閣傳達意見。 總統即國家元首， 民選且有固定任期 國會 總統與內閣總理
像總統制 有若干獨立權力 總統獨立於國會之外， 無權直接單獨治理， 必須藉由內閣傳達意見。 總統即國家元首， 民選且有固定任期 國會 總統與內閣總理 共同分享行政權 形成二元的權力結構 內閣總理及其內閣獨立於 總統之外，其去留取決於 國會的信任。 總統並不實際施政，而是由 總理及各部部會首長所組成 的政府來推動並對國會負責 以上二元權力結構必須賦予 內閣擁有自主的潛能。 有倒閣 解散權 像內閣制 國會議員不 得兼任閣員

5 二、行政院之地位 憲法第五十三條：行政院為國家最高行政機關。--因為現行憲法雖靜態設計偏向雙首長制，但實際運作倘若以總統制模式操作，則幾乎所有的行政權等同讓渡給總統。行政院雖名為最高行政機關，但實則最高行政決策權在總統，其本身似乎只剩最高執行權。 憲增3Ⅱ：行政院依左列規定對立法院負責…。 總統 行政院 立法院 憲增3Ⅰ：行政院院長由總統任命之…。 去留 取決於 總統? 還是 國會? 憲53：行政院為國家 最高行政機關。 憲35：總統為國家元首， 對外代表中華民國。 憲62：立法院為國家 最高立法機關…。 公民直選 對人民負責 總統任命 但對立法院負責 公民直選 對人民負責

6 三、行政院之組織 憲法第五十四條：行政院設院長、副院長各一人，各部會首長若干人，及不管部會之政務委員若干人。
憲法第六十一條：行政院之組織，以法律定之。

7 （一）行政院院長 　　1.憲法公布施行後到第四次修憲前之歷任行政院院長都是由總統提名經立法院同意任命，歷任總統所提名並由立法院同意任命的行政院院長都與總統同黨。 任　次 總　統 就任年月 行政院院長 第一任 (國大選/六年/連選得連任一次) 蔣中正 37.5 翁文灝（ ）孫科（ ） 何應欽（ ） 閻錫山（ ） 陳誠（ ） 李宗仁(代行) 38.1 39.3 第二任 43.5 俞鴻鈞（ ）陳誠（ ）

8 任 次 總 統 就任年月 行政院院長 第三任 蔣中正 49.5 第四任 55.5 第五任 61.5 嚴家淦(繼任) 64.4 第六任 蔣經國
任　次 總　統 就任年月 行政院院長 第三任 (國大選/六年/可無限期連任) 蔣中正 49.5 陳誠（ ） 嚴家淦（ ） 第四任 55.5 第五任 61.5 蔣經國（ ） 嚴家淦(繼任) 64.4 第六任 蔣經國 67.5 孫運璿（ ） 第七任 73.5 俞國華（ ） 李登輝(繼任) 77.1 李煥（ ） 第八任 (國大選/六年/連選得連任一次) 李登輝 79.5 郝柏村（ ） 連戰（ ） 連戰（ ）

9 任 次 總 統 就任年月 行政院院長 第九任 李登輝 85.5 第十任 陳水扁 89.5 第十一任 93.5 第十二任 馬英九 97.5
　　2.第四次修憲後（ ）之歷任行政院院長則是由總統自己直接任命，歷任總統所任命的行政院院長除唐飛外，也都與總統同黨。 任　次 總　統 就任年月 行政院院長 第九任 (民選/四年/連選得連任一次) 李登輝 85.5 連戰（ ） 蕭萬長（ ） 蕭萬長（ ） 第十任 陳水扁 89.5 唐飛（ ） 張俊雄（ ） 游錫堃（ ） 第十一任 93.5 游錫堃（ ） 謝長廷（ ） 蘇貞昌（ ） 張俊雄（ ） 第十二任 馬英九 97.5 劉兆玄

10 憲法增修條文第三條第一項：行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時，在總統未任命行政院院長前，由行政院副院長暫行代理。憲法第五十五條之規定，停止適用。
憲法增修條文第二條第二項：總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行政院院長之副署，不適用憲法第三十七條之規定。

11 釋字第三八七號：民主政治以民意政治及責任政治為重要內涵；現代法治國家組織政府、推行政務，應以民意為基礎，始具正當性。從而立法委員因任期屆滿而改選時，推行政務之最高行政機關為因應最新民意，自應重新改組，方符民主政治之意旨。依憲法規定行政院應對立法院負責。（第四次修憲以前）行政院院長由總統提名，經立法院同意任命，行政院院長對立法院負政治責任，此乃我國憲法有關總統、行政院、立法院三者間之制度性設計。行政院院長之任命，既須經由立法院同意，基於民意政治之原理，自應於每屆立法委員任期屆滿改選後第一次集會前提出辭職，俾總統得審視立法院改選後之政治情勢，重行提名新任人選，咨請立法院同意以反映民意趨向。

12 問題：第四次修憲以後，行政院院長改由總統直接任命，雖依憲法曾修條文第三條第二項規定，行政院仍需對立法院負責，但行政院院長是否應於每屆立法委員任期屆滿改選後第一次集會前提出辭職？
（照片來源：法新社）

13 　問題主要是發生在今年一月十二日立委選舉後，行政院院長張俊雄提出內閣總辭案，結果陳總統一月二十八日退回行政院長張俊雄總辭呈文，強調行政院院長於立法院改選後，第一次集會前總辭之往例，固值肯定，但依循最新憲法規定，認應重建憲政慣例，始符全民利益。總統指出，民國九十四年修憲延長立法委員任期，與總統同為一任四年，就職之日只差三個月又十九天，其間如行政院院長必須總辭兩次，勢必影響政務推動及政局安定，允宜慎重考慮。 可不可以這樣？

14 　如果是從憲法增修條文第三條第一項前段「行政院院長由總統任命之」的形式字義來看，根據文理解釋，總統任命行政院院長確實不需要注意國會生態，因為不用像過去一樣擔心不被立法院同意。但如果從實質精神層面來看，根據論理解釋、體系解釋的結果，行政院既須依憲法增修條文第三條第二項對立法院負責，加以倒閣權與解散權的設計，都在提醒總統的任命權應該是有限制的，即應該受制於立法院的多數民意傾向，如果仍執意任命不得立法院信賴的行政院院長，則這些制度設計的用意即不再存有任何意義。因此，實應維持過往憲政慣例，如此方符合雙首長制當中混雜內閣制成分的精神。

15 如果真的要創立新慣例，我會建議把憲法增修條文第三
條第二項拿掉，讓行政院對總統負責，總統對人民負責 ，修憲改採總統制，如此責任歸屬也會比目前清晰。 釋字第四一九號：憲法對行政院院長之任期並未規定，但既明定行政院對立法院負責，基於民意政治與責任政治之原理，立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長自應向總統提出辭職，此種辭職乃行政院院長憲法上之義務（按：基於不信任案通過的辭職亦屬憲法上之義務）。對於行政院院長履行其憲法上義務之辭職，總統自無不予批准之理。至於行政院院長之其他辭職原因，本有多端，諸如因身體健康、政治情勢、領導風格等，其辭職均非憲法上義務；（按：第四次修憲以前）新任總統就任行政院院長所提出之辭職亦同。對於行政院院長非憲法上義務之　

16 　辭職，總統自可盱衡國家政治情勢及其他情況，為適當之處理，包括核准辭職、退回辭呈或批示留任等皆屬總統本於國家元首之憲法職責。所以行政院院長於新任總統就職時提出總辭，係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職，並非其憲法上之義務。--基於行政院對立法院負責未變的考量，立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長自應向總統提出辭職，此種辭職乃行政院院長憲法上之義務，總統並無權盱衡國家政治情勢及其他情況，為包括核准辭職、退回辭呈或批示留任等處理，但面對禮貌性辭職則有權為此適當處理。然而，目前行政院院長改由總統直接任命，行政院院長於新任總統就職時提出總辭，是否仍是禮貌性辭職？此即有待商榷。惟不論是總統改選或立委改選，基於行政院對立法院負責的憲法規定，總統均應任命立法院信賴者為行政院院長，始能兼顧立法院的多數民意傾向。

17 行政院院長的職權有： 1.法律命令副署權。 2.參與總統調和院際爭執權。 3.代行總統職權。 -- --代行期限問題參見上週上課ppt
4.提請總統任命行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員之權。 -- --因行政院院長由總統任命，故內閣成員名單往往也被總統整碗捧去，尤其是同黨且黨政合一時更是如此 5.經總統核可提請立法院覆議權。 6.擔任行政院會議主席之權。 7.受邀列席立法院陳述政策意見權。 8.呈請總統解散立法院之權。 9.提請總統任命省政府委員、省政府主席、省諮議會議員之權。 10.綜理行政院院務並監督所屬機關之權。 11.其他等等。

18 （二）行政院副院長 產生：行政院院長提請總統任命。 職權： 1.行政院副院長輔助行政院院長處理院務。
2.行政院院長辭職或出缺時，在總統未任命行政院院長前，由行政院副院長暫行代理。 3.行政院院長因故不能視事時，由行政院副院長代理其職務。 4.參加行政院會議，並在行政院院長因故不能出席時，由行政院副院長代理主席。

19 （三）部會首長 產生：行政院院長提請總統任命。 職權：
1.各部會首長及不管部會之政務委員：參加行政院會議，為該會議成員，對會議事項有發言權及表決權。 2.各部會首長：指揮監督主管部會之權。 3.不管部會之政務委員：除依其專長主持專案並為政府儲備人才外，並無一定職掌。

20 （圖片來源：行政院全球資訊網）

21 依行政院組織法第三條規定，設內政部、外交部、國防部、財政部、教育部、法務部、經濟部、交通部、蒙藏委員會、僑務委員會等八部二會，各部會首長，均為政務委員。
依行政院組織法第五條規定，設主計處、新聞局。 依行政院組織法第六條：『行政院經行政院會議及立法院之決議，得增設、裁併各部、各委員會或其他所屬機關』之規定，設衛生署、環境保護署、海岸巡防署、故宮博物院、大陸委員會、經濟建設委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、青年輔導委員會、國家科學委員會、研究發展考核委員會、農業委員會、文化建設委員會、勞工委員會、公共工程委員會、原住民族委員會、體育委員會、客家委員會、金融監督管理委員會。

22 依行政院組織法第14條：『行政院為處理特定事務，得於院內設各種委員會』之規定，設北美事務協調委員會、法規委員會（目前視同院本部單位，並未獨立在外）。
依80年5月1日總統公布之憲法增修條文第9條規定，設人事行政局。 依中央銀行法第1條規定，設中央銀行。 依原子能法第3條規定，設原子能委員會。 依公職人員選舉罷免法第8條規定，設中央選舉委員會。

23 依公平交易法第25條及29條規定，設公平交易委員會。 依消費者保護法第40條規定，設消費者保護委員會。
依飛航事故調查法第3條規定，設飛航安全調查委員會。 （新組織條例在立法院尚未審議通過前，仍係依民用航空法第84條規定，設置飛航安全委員會） 依通訊傳播基本法第3條規定，設國家通訊傳播委員會，依法獨立行使職權。 （資料來源：行政院全球資訊網）

24 院長、副院長各1人，院長綜理院務，並監督所屬機關，院長因事故不能視事時，由副院長代理其職務。
秘書長、副秘書長各1人，均應列席行政院會議。秘書長承院長之命，處理行政院事務，並指揮監督所屬職員，副秘書長承院長之命，襄助秘書長處理行政院事務。 （資料來源：行政院全球資訊網） 不管部會之政務委員5至7人（現有7人），為行政院會議成員，並負責政策及法案之審查、主持專案工作、聯繫協調各部會意見，以及院長交辦事項。

25 （四）行政院會議 組織：行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。 職權：
1.行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。 2.總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。 3.其他等等。

26 四、行政院之職權 　憲法第五十三條：行政院為國家最高行政機關。--所以似乎只要不是其他四院專屬職權，都可推論為行政院職權。但根據憲法及相關法律規定，其職權則為： （一）提出法案權 　憲法第五十八條第二項：行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。

27 （二）移請覆議權 　憲法增修條文第三條第二項第二款：行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。

28 行政院對於立法院 決議之法律案、預 算案、條約案，如 認為有窒礙難行時 ，得經總統之核可 ，於該決議案送達 行政院十日內，移 請立法院覆議。
覆議案逾期 未議決者， 原決議失效。 立法院對於行政院移請覆議案， 應於送達十五日內作成決議。如 為休會期間，立法院應於七日內 自行集會，並於開議十五日內作 成決議。 行政院 院長由 總統任 命 覆議時，如經 全體立法委員 二分之一以上 決議維持原案 ，行政院院長 應即接受該決 議。 行政院 對立法 院負責 行政院對於立法院 決議之法律案、預 算案、條約案，如 認為有窒礙難行時 ，得經總統之核可 ，於該決議案送達 行政院十日內，移 請立法院覆議。 總 統 核 可 覆議時，如全體立法委員 未達二分之一以上決議維 持原案，行政院院長即可 不執行該決議。 總 統 不 核 可 行政院院長應即接受該決 議，如不接受，可自行辭 職以明其志。

29 （三）編列預算權 （四）重要政策決定權 憲法第五十九條：行政院於會計年度開始三個月前，應將下半年度預算案提出於立法院。
　憲法第五十九條：行政院於會計年度開始三個月前，應將下半年度預算案提出於立法院。 （四）重要政策決定權 　憲法第五十八條第二項：行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。

30 （五）監督所屬機關推動政務權 　依憲法、增修條文（例如第九條第一項第七款規定，省承行政院之命，監督縣自治事項）及地方制度法等規定，可獲知行政院既為國家最高行政機關，自有監督所屬中央各部會及地方省縣自治之權，以確保各項重要政策的執行與落實。

31 （六）呈請總統解散立法院權 　憲法增修條文第三條第二項第三款：立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。

32 如經全體立法委員 行政院院長 應於十日內 二分之一以上贊成 提出辭職， 並得同時 呈請總統 解散立法院。 立法院得經全體 立法委員三分之
一以上連署，對 行政院院長提出 不信任案。 不信任案提出 七十二小時後，應 於四十八小時內以 記名投票表決之。 總統可能枉顧改選後新民意 繼續任命其他不得信任者 國外情況就會有倒閣解散 頻繁政府動盪不安的情況 可能以法律案及 預算案或其他 重要事項議決 過程不配合不通過 等方式取代 以免遭解散而 須重新改選 不信任案如 未獲通過， 一年內不得 對同一行政 院院長再提 不信任案。 如經全體立法委員 二分之一以下贊成

33 五、行政院之責任 憲法增修條文第三條第二項：行政院依左列規定，對立法院負責，憲法第五十七條之規定，停止適用：
一、行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。 二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。 三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。

34 （一）施政責任 憲法增修條文第三條第二項第一款：行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。 行政院 （行政院院長、 各部會首長提 出於行政院會 議議決） （憲§58Ⅱ） 立法院議決 （憲§63） 法律案、預算案 及國家其他重要事項 大赦案、宣戰案 、媾和案、條約案 戒嚴案 立法院追認 （憲§ 39、憲修§2Ⅲ） 總統(憲§39、40、38) 行政院對立法院負責 (憲修§3Ⅱ) 緊急命令(憲修§2Ⅲ)

35 行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。
行政院對立法院負責 (憲修§3Ⅱ) 行政院認窒礙難行 (限法律案、預算案 、條約案) 經總統核可移 請立法院覆議 立法院議決 （憲§63） 對行政院院長 提出不信任案 立法院對行政院不信任 所有監督手段的後盾 實際上此後盾甚為無力 因為不信任案後即為被解散的命運 總統可解散立法院並繼續任命行政院院長 但其地位絲毫不受不信任案所影響 行政院執行 行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。 立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。 立法院各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。 立法院開會時，關係院院長及各部會首長得列席陳述意見。

36 （二）提案責任 憲法第五十八條第二項：行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。--根據依法行政原則，行政機關必須依立法機關制定的法律推動政務，惟該法律案或由立法院自行提出，或由行政院根據憲法第五十八條提出。行政院的諸多重大決策，通常也會透過此等法制化過程後再依法行政，如有窒礙難行，可經總統核可移請立法院覆議，但立法院如維持原決議，行政院院長即須接受。

37 （三）提預算案之責 憲法第五十九條：行政院於會計年度開始三個月前，應將下半年度預算案提出於立法院。--政府預算，每一會計年度辦理一次（國家年度總預算）。政府會計年度於每年一月一日開始，至同年十二月三十一日終了 (預算法第十一條、第十二條)。 概算 預算案 法定預算 分配預算 各主管機關依其施政 計畫初步估計之收支 預算之未經 立法程序者 預算之經立法 程序而公布者 在法定預算範圍內，由各 機關依法分配實施之計畫 行政院院長、 各部會首長 行政院會議 立法院 行政院

38 除了總預算外，還有追加預算及特別預算： 追加預算 特別預算 各機關因左列情形之一，得請 求提出追加歲出預算： 一、依法律增加業務或事業致
增加經費時。 二、依法律增設新機關時。 三、所辦事業因重大事故經費 超過法定預算時。 四、依有關法律應補列追加預 算者。 （預算法第七十九條） 有左列情事之一時，行政院 得於年度總預算外，提出特 別預算： 一、國防緊急設施或戰爭。 二、國家經濟重大變故。 三、重大災變。 四、不定期或數年一次之重 大政事。 （預算法第八十三條） 追加預算之編造、審議及執行程序， 均準用本法關於總預算之規定（預 算法第八十二條）。 特別預算之審議程序，準用本法關於總預算之 規定。但合於前條第一款至第三款者，為因應 情勢之緊急需要，得先支付其一部（預算法第 八十四條） 。

39 釋字第七七號、第二三一號：憲法第一百六十四條前段規定：「教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之十五，在省不得少於其預算總額百分之二十五，在市、縣不得少於其預算總額百分之三十五」，其中所稱「預算總額」，係指政府編製年度總預算時所列之歲出總額而言，並不包括特別預算及追加預算在內。--惟此項規定已於民國八十六年第四次修憲取消下限，即憲法增修條文第十條第十項規定：「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一百六十四條規定之限制。」對此，

40 　釋字第四六三號指出，有關該等預算之數額、所佔比例、編列方式、歸屬範圍等問題，自應由立法者本其政治責任而為決定。
預算法第五十一條：總預算案應於會計年度開始一個月前由立法院議決，並於會計年度開始十五日前由總統公布之；預算中有應守秘密之部分，不予公布。--此係針對國家年度總預算案之議決與公布期限而言，故相關機關均應依法如期議決公布完成，不得任意拖延或不予議決或公布，導致行政院無法推動國家各項施政，否則即有違法之處。

41 （四）預算執行之責 憲法第六十條：行政院於會計年度結束後四個月內，應提出決算於監察院。
憲法第一Ｏ五條：審計長應於行政院提出決算後三個月內，依法完成其審核，並提出審核報告於立法院。--立法院議決的預算案行政院有執行之責，且須將執行結果以決算方式提請監察院審核，待監察院審計部審核後，依法向立法院報告。行政院執行預算，不得違法動支或超支預算額度。

42 釋字第五二Ｏ號：主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情況而定：
　1.諸如維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費，倘停止執行致影響機關存續者，即非法之所許。 　2.若非屬國家重要政策之變更且符合預算法所定要件，主管機關依其合義務之裁量，自得裁減經費或變動執行。

43 3.至於因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時，則應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權，依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定，由行政院院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。行政院提出前述報告後，其政策變更若獲得多數立法委員之支持，先前停止相關預算之執行，即可貫徹實施。倘立法院作成反對或其他決議，則應視決議之內容，由各有關機關依本解釋意旨，協商解決方案或根據憲法現有機制選擇適當途徑解決僵局。

44 （五）接受覆議結果之責 憲法增修條文第三條第二項第二款：行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。

45 行政院對於立法院 決議之法律案、預 算案、條約案，如 認為有窒礙難行時 ，得經總統之核可 ，於該決議案送達 行政院十日內，移 請立法院覆議。
覆議案逾期 未議決者， 原決議失效。 立法院對於行政院移請覆議案， 應於送達十五日內作成決議。如 為休會期間，立法院應於七日內 自行集會，並於開議十五日內作 成決議。 行政院 院長由 總統任 命 覆議時，如經 全體立法委員 二分之一以上 決議維持原案 ，行政院院長 應即接受該決 議。 行政院 對立法 院負責 行政院對於立法院 決議之法律案、預 算案、條約案，如 認為有窒礙難行時 ，得經總統之核可 ，於該決議案送達 行政院十日內，移 請立法院覆議。 總 統 核 可 覆議時，如全體立法委員 未達二分之一以上決議維 持原案，行政院院長即可 不執行該決議。 總 統 不 核 可 行政院院長應即接受該決 議，如不接受，可自行辭 職以明其志。

46 （六）不信任案通過即辭職之責 憲法增修條文第三條第二項第三款：立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。--只有行政院院長一人辭職嗎?

47 釋字第三八七號：行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，係由行政院院長依其政治理念，提請總統任命，並依憲法第五十八條之規定，出席行政院會議，參與行政決策，亦應隨同行政院院長一併向總統提出辭職以彰顯責任政治。至於不具政務委員身分之行政院所屬機關首長，其辭職應依一般行政程序辦理，其中任期法律有明文規定者，不受上述行政院總辭之影響，乃屬當然。 --所以該辭的還有行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，以彰顯責任政治。

48 如經全體立法委員 行政院院長 應於十日內 二分之一以上贊成 提出辭職， 並得同時 呈請總統 解散立法院。 立法院得經全體 立法委員三分之
一以上連署，對 行政院院長提出 不信任案。 不信任案提出 七十二小時後，應 於四十八小時內以 記名投票表決之。 總統可能枉顧改選後新民意 繼續任命其他不得信任者 國外情況就會有倒閣解散 頻繁政府動盪不安的情況 可能以法律案及 預算案或其他 重要事項議決 過程不配合不通過 等方式取代 以免遭解散而 須重新改選 不信任案如 未獲通過， 一年內不得 對同一行政 院院長再提 不信任案。 如經全體立法委員 二分之一以下贊成

49 ●(79.5總統就任)朝大野小●(85.5總統就任)朝大野小
六、行政院施政該聽誰？ 立委屆次 立委黨派 立委席次 總統與行政院黨派 第二屆 (81.12) 161人 101:56 泛藍過半 國民黨 95 ●(79.5總統就任)朝大野小 民進黨 56 新黨 6 第三屆 (84.12) 164人 95:58 78(10位中途離職) ●(79.5總統就任)朝大野小●(85.5總統就任)朝大野小 47(7位中途離職) 無黨籍 9 建國黨 2 17

50 第四屆 (87.12) 225人 132:75 泛藍過半 國民黨 108(6位中途離職) ●(85.5總統就任)朝大野小 民進黨 59(12位中途離職) ●(89.5總統就任)朝小野大 無黨籍 15 建國黨 1 新黨 7(2位中途離職) 親民黨 17(1位中途離職) 第五屆 (90.12) 111:106 泛藍不過半 66(1位中途離職) 80(11位中途離職) ●(93.5總統就任)朝小野大 無黨聯盟 11 3 台聯 12 44(2位中途離職)

51 第六屆 (93.12) 225人 110:107 泛藍不過半 國民黨 90(6位中途離職) 民進黨 88(12位中途離職) ●(93.5總統就任)朝小野大 無黨聯盟 6 無黨籍 台聯 7(2位中途離職) 親民黨 20(2位中途離職) 第七屆 (97.01) 113人 82:31 泛藍過半且 過三分之二 81 ●(97.5總統就任)朝大野小 27 3 1

52 公民直選 總統 行政院院長 行政院 立法院 公民直選 立法委員
任命 公民直選 總統 行政院院長 負責？ 行政院 總統對人民負責 立法院 行政院對立法院負責 公民直選 立法委員 聽總統的？ 聽立法院的？ 聽自己的？ 立委對人民負責

53 七、總統應該站在第一線還是第二線？ （圖片來源： TVBS）

54 二次政黨輪替後的馬英九主政時代，在國民黨握有國會絕對多數的席次下，其反而未依循過往政治操作模式透過政黨而享有行政首長之權，換言之，雖然他是任命同黨支持信任的劉兆玄擔任行政院院長，但目前為止並未如同李登輝或陳水扁採行總統兼任黨主席的黨政合一模式，而是採行總統不兼任黨主席的黨政分離模式。然而陳水扁並非一開始就採黨政合一模式，而是當選總統兩年後才兼任黨主席，所以馬英九此時雖採黨政分離模式，但在吳伯雄擔任國民黨主席任期屆滿後，是否有可能會改變方向也兼任起黨主席，則仍有待觀察。

55 其次，我國憲政體制在規範上雖然接近法國的雙首長制，但在實際操作上並不因政黨政治的變遷而有換軌義務，所以在陳水扁主政時代，並不因為朝小野大換軌成左右共治而呈現類似內閣制的局面，反而是任命同黨支持信任的人擔任行政院院長，並透過黨政合一模式往總統制方向操作。所以對於分裂政府的僵局多半會仿效美國總統制的作法，例如透媒體直接說服民眾以間接影響立法院，又如透過涉身國際事務以影響國內政治走向等方式，再說服立法院多數能接受其意見。因為美國總統制也是會有分裂政府的僵局問題，但因為行政權不對立法權負責，而是對選民負責，所以並不會採取左右共治的解決模式。但是我國憲法規定行政院必須對立法院負責，所以法國的左右共治模式不該是一個非迴避不可的選項。

56 同樣的，馬英九主政時代雖然是朝大野小的局面，所以其可避掉左右共治而直接任命同黨信任支持的人擔任行政院院長，但黨政分離以及嚴守憲法靜態分權設計的結果，卻也未如同法國雙首長制換軌到總統制的操作模式，換言之，對於國內的實際施政，反而近似內閣制的虛位狀態，但此又不代表其完全如同內閣制般的沒有實權。誠如學者張台麟為雙首長制所下的定義，雙首長制係指在一個政治制度中，總統經由全民選舉產生，且其本身依法擁有若干重要且獨立的權力，如同美國的總統制一般﹔另一方面，總統並不實際施政，而是由總理及各部部會首長所組成的政府來推動並對國會負責，如同英國、德國、西班牙等歐洲許多國家的內閣制一般。而馬英九在此部分確實是吻合的。

57 但是，馬英九這種對外第一線對內第二線的操作模式，在面臨國內遭遇全球性的金融風暴而導致的物價上漲、通貨膨脹等經濟不景氣，以及其他的天災（例如風災、水災）、人禍（例如毒奶粉事件）種種的執政考驗，此種分際是否還堅守得住，其實也是有待商榷的。換言之，雙首長制的政府運作除受憲政規則影響外，尚會隨政黨政治而變遷，呈現一種總統制與內閣制交替擺盪之面貌。

58 斯時總統權力大小乃取決於其能否控制國會多數，倘總統與國會多數一致，其即可任命同黨者為總理，並居於國家政策主導地位，此時權力運作即偏向總統制﹔倘總統與國會多數不一致，其可選擇放棄國家政策主導地位，而任命與國會多數同黨者為總理而形成左右共治，此時權力運作即偏向內閣制。馬英九是否可能躍居國家政策主導地位？對內第二線是否有變成第一線的可能性？

59 倘若自抽象的憲法規範面與實際的憲政運作面綜合觀察，最有可能將總統從第二線推向第一線的理由，不外有以下幾種情形： 1
倘若自抽象的憲法規範面與實際的憲政運作面綜合觀察，最有可能將總統從第二線推向第一線的理由，不外有以下幾種情形： 1.實際的憲政運作面：政黨政治的影響 通常採行黨政合一的模式，最有可能將總統從第二線推向第一線。惟馬英九因採行黨政分離模式，故仍如其所言位居第二線，但未來是否可能改變操作模式，則仍有待觀察。茲分述如下：

60 (1)倘若總統所屬政黨與立法院多數黨一致，其即可任命同黨者為行政院院長，並採黨政合一的模式，經由政黨的影響力將其權力從國家元首擴張到行政首長的職權，並進而躍居國家政策主導地位，此時權力運作即偏向總統制，即總統兼具國家元首與行政首長的角色，但其多數職權仍須經行政院副署及決議，而行政院又必須對立法院負責，形成一種有權無責、無權有責且為逾越憲法職權的局面，但因總統與行政院院長屬於同一黨，從而即便行政院院長形同總統之幕僚長或執行長，但其依然可以謂其係根據自己的意志而非總統的意志行使憲法職權，果為如此，即很難謂總統有逾越憲法職權。例如李登輝主政時期即屬之。

61 (2)倘若總統所屬政黨與立法院多數黨不一致，其可選擇放棄國家政策主導地位，而任命與立法院多數同黨者為行政院院長以形成左右共治，此時其並無法透過政黨的影響力將其權力從國家元首擴張到行政首長的職權，故其職權仍侷限在憲法所賦予的國家元首職權，從而此時權力運作即偏向內閣制，即總統為國家元首且與立法院少數黨同黨，但行政院院長為行政首長且與立法院多數黨同黨，總統多數職權須經行政院副署及決議，而行政院又必須對立法院負責，形成一種有權有責且為合乎憲法職權的局面。惟我國目前尚無左右共治的例子出現。

62 (3)倘若總統所屬政黨與立法院多數黨不一致時，但其仍執意任命同黨者為行政院院長（立法院少數黨），並試圖透過政黨的影響力將權力從國家元首擴張到行政首長的職權，以獲得國家政策主導地位，由於行政院仍須對立法院負責，位居立法院少數黨的行政院勢必會與立法院多數黨形成一種權力衝撞的局面，於是將會造成政治僵局導致政府癱瘓的局面。亦即總統兼具國家元首與行政首長的角色，但其多數職權仍須經行政院副署及決議，而行政院又必須對立法院負責，形成一種有權無責、無權有責且為逾越憲法職權的局面，而少數政府所造成的權力衝撞、政治僵局將使政局完全癱瘓。

63 　同樣的，因為總統與行政院院長屬於同一黨，從而即便行政院院長形同總統之幕僚長或執行長，但其依然可以謂其係根據自己的意志而非總統的意志行使憲法職權，果為如此，即很難謂總統有逾越憲法職權。例如陳水扁主政時期即屬之。 (4)倘若總統所屬政黨與立法院多數黨一致，其即可任命同黨者為行政院院長，但可採黨政分離的模式，不經由政黨的影響力將其權力從國家元首擴張到行政首長的職權，而維持彼此憲法靜態規定的分際，此時總統僅享有國家元首的職權，並不篡奪行政院院長該有的行政首長角色，蓋其多數職權仍須經行政院副署及決議，而行政院又必須對立法院負責，黨政分離謹守分際的結果，將造就一種有權有責、無權無責且為合乎憲法職權規定的局面。例如馬英九主政時期即屬之。

64 2.抽象的憲法規範面：國家安全大政方針決定權的影響 有關總統的國家安全大政方針決定權，可觀諸憲法增條文第二條第四項規定，即：總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。此乃源自於動員戡亂時期臨時條款第三次修正時，授權總統得設置動員戡亂機構，蔣中正總統據臨時條款授權，於五十六年公布「動員戡亂時期國家安全會議組織綱要」，並據此成立國家安全會議。這樣的制度並未隨臨時條款的廢止而消失，於第一次修憲時，即直接明訂於憲法條文之中，直接賦予此等動員戡亂機構憲法上的依據。

65 　根據國家安全會議組織法第二條規定：「國家安全會議，為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」足見其內容包羅萬象，而「國家重大變故之相關事項」更充滿不確定性，有可能涉及行政院所執掌的事項。同法第三條規定：「國家安全會議以總統為主席；總統因事不能出席時，由副總統代理之。」第四條規定：「國家安全會議之出席人員如下：一、副總統。二、行政院院長、副院長、內政部部長、外交部部長、國防部部長、財政部部長、經濟部部長、行政院大陸委員會主任委員、參謀總長。三、國家安全會議秘書長、國家安全局局長。總統得指定有關人員列席國家安全

66 　會議。」第五條規定：「國家安全會議之決議，作為總統決策之參考。」足見其人員遍及行政院相關人員。
姑且不論左右共治及黨政分離的情形，倘若總統總是任命同黨支持者為行政院院長，除了政黨影響力外，此等制度無異更助長了總統的實際權力。尤其是如果將目前所遭遇的執政考驗都納入「國家重大變故之相關事項」，如此馬總統不躍居第一線而成為國家政策主導者，也難。

67 八、總統府內的財經諮詢小組是否是違章建築？
新聞報導（ 中廣新聞）指出，馬總統為了因應最近經濟新情勢的發展，同時增加跟行政院的互動，決定於總統府設立一個任務性的財經諮詢小組，由副總統蕭萬長擔任召集人，每兩週開會一次。不過這小組主要功能不是決策而是諮詢，更不可能取代內閣；主要就是扮演意見溝通平台的角色，跟社會各界就財經問題充分交換意見，把討論共識送給行政院作為財經決策參考。

68 基於總統職權貫徹的考量，理論上是可以在總統府下設置某些任務性的諮詢小組，但前提必須是基於總統憲法職權行使的必要性，並且只供總統參考諮詢之用，倘若總統唯小組之命是從，如此的諮詢小組就會躍居「太上國家元首」而成為違憲的機構。因此，要觀察此機構之合憲性，首先要考量的就是該小組的任務功能是否是基於總統憲法職權行使的必要性，其次要考量的則是該小組的任務功能是否是供總統參考諮詢之用。

69 針對前者，由於該小組的任務功能為財經領域，嚴格說起來，此等職權在憲法上應該是歸由行政院掌管，但因為總統的憲法職權有前述規範不明確的模糊地帶，從而如果要將全球性的金融風暴視為總統國家安全大政方針決定權，勉強來說，仍在合憲範圍，然而，這個小組的任務功能卻又是要把討論共識送給行政院作為財經決策參考，也就是其提供諮詢的對象不是總統而是行政院。

70 其實，比較正確的作法，應該在行政院之下設立此諮詢小組而不由副總統召集，或者雖由副總統召集，但是是在憲政體制之外設立的體制外諮詢小組，而不應該在總統府之下設立諮詢小組卻是提供給行政院諮詢之用。從而於總統府設立一個任務性的財經諮詢小組，因為小組的任務功能不在決策、不在取代行政院，故不至於成為「太上行政院」，但非依附於總統憲法職權行使的結果，卻有可能是個憲法上的違章建築，而有違憲的疑慮。

71 看你怎麼將第一線作定義，如果照他的定義方式，位居第十線都有可能，不沾鍋的徹底…
不過，如果把這個諮詢小組定位在基於總統行使國家安全大政方針決定權的必要性而設立，且該小組的任務功能主要是供總統參考諮詢之用，只不過最後會把意見再送給行政院參考諮詢之用，倘若為使該諮詢小組確實發揮效用，即便該小組的任務功能不在決策、不在取代行政院，但勢必會主導行政院的決策方向，如此儘管總統依然可說實際政策草擬者為行政院，但倘若此諮詢小組的產生確實是依附在總統憲法職權的設計上而獲得合憲地位，那總統仍難逃躍居第一線政策方向的主導者地位。 看你怎麼將第一線作定義，如果照他的定義方式，位居第十線都有可能，不沾鍋的徹底…

72 九、副總統是否須赴立法院做國情報告或接受質詢？
（圖片來源： 中央社記者徐肇昌攝 ）

73 如果把這個諮詢小組定位在基於總統行使國家安全大政方針決定權的必要性而設立，且該小組的任務功能主要是供總統參考諮詢之用，只不過最後會把意見再送給行政院參考諮詢之用，如此倘若立法院想邀請前來，該去的應該是總統而非副總統，根據的憲法依據也應該是憲法增修條文第四條第三項「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告」，而非憲法第七十一條「立法院開會時，關係院院長及各部會首長得列席陳述意見」或第六十七條「立法院得設各種委員會。各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢」。蓋此諮詢小組仍係從屬於總統的憲法職權而存在，不論總統是否採行建議，均應自行負起完全的責任。

74 同樣的，倘若行政院接受建議並具體化為政策，或者不接受其建議而另行擬定政策，此部分也應由行政院負起完全的責任。此時倘若立法院邀請前來，根據憲法增修條文第三條第二項第一款規定，行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。此係憲法基於民意政治及責任政治原理所為之制度性設計（釋字第四六一號）。基此，立法委員如就行政院提出施政方針及施政報告關於財經事務方面，自得向行政院院長、經濟部部長、財政部部長及其他相關部會首長質詢之。倘若係對部會內部部會首長以外的其他成員，則不可根據憲法增修條文第三條第二項第一款規定對之質詢。

75 那麼，對於非部會首長級的部會成員，是否就無法請其赴立法院備詢？尤其是某些業務承辦人員可能比長官對該業務更為熟悉與了解？根據釋字第四六一號可知，立法院基於行使憲法職權之必要性，自得根據憲法第六十七條規定，設各種委員會，邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。鑑諸行政院應依憲法規定對立法院負責，故凡行政院各部會首長及其所屬公務員，除依法獨立行使職權，不受外部干涉之人員（例如檢察官、公平交易委員會委員等人員）外，於立法院各種委員會依憲法第六十七條第二項規定邀請到會備詢時，均有應邀說明之義務。

76 資料來源： 張木雄、徐永熹、周宗憲合著，《憲法與國家發展》，台北：元照， 2007 年，頁136-147。
朱諶，《憲政分權理論及其制度》，台北：五南，1997 年。 明居正、高朗主編，《憲政體制新走向》，台北：新台灣人文教基金會，2001年。 侍建宇譯，Rod Hague，Martin Harrop & Shaun Breslin著，《比較政府與政治》，台北：五南，2001年。 張台麟，《法國政府與政治》，台北：五南，2003年。 大法官網站： 立法院法律系統： 立法院全球資訊網： 行政院全球資訊網： 司法解釋報報： 憲法專業頻道：