第二讲 公共管理的历史演变

一、西方历史上的公共管理

英国的公共管理 —— 受到限制的权力 英国的君主制不同于我国的帝制。国王 ≠ 皇帝。 作为封主的国王和作为封臣的大贵族之间不是一种单向的主从关系， 而是一种建立在相互依存基础上的双向契约关系，尽管二者不是平等 的。封主和封臣分别享有某些确定无疑的权利，同时又分别负有某些 确定无疑的义务。这些权利和义务往往不见于成文法律，只存在于习 俗之中，但为双方所熟知，具有充分法律效力。如果其中一方要求习 俗规定之外的权利，或拒不履行自己的义务，则被视为违法行为，对 方有权以解除契约关系相对抗。 假如国王的要求超出了习惯规定，贵族有权拒绝。 1197 年，理查德一 世要求男爵们提供 300 名骑士远征法国时，曾遭到坚决拒绝，理查德 怒斥道： “ 谁若不去，谁就上绞刑架。男爵们斩钉截铁地反驳道： “ 我 们既不去法国，也不上绞刑架 !

两个重大的历史事件 大宪章（ Magna Carta ）， 1215 光荣革命（ Glorious Revolution ）（ 1688 ） 大国崛起， 16 ： 42 ， 36 ： 38

何为封建？ 我国的封建，大一统，封建集权帝制，集 权专制。 英国的封建，分封建制，分权，契约，法 治。

钱承旦，许洁明，英国通史，上海：上海社会科学院出版社， 2007.

美国的公共管理 立国时的政治智慧。阅读材料：《在辩论中选择 宪法规则 》 政治制度的基本原则 – 共和主义原则、代议原则、宪政原则 – 主权在民原则、人权原则，政府的正当权力来自于被 统治者的同意 – 保护私有财产、自由契约原则 – 治衡原则 – 对公民权利的保护 私有财产权 生命和人身自由权 信仰自由和表达自由，言论和出版自由构成了 “ 几乎所有其他 自由的源泉 ” 。 “ 对真理最好地检验，是思想在市场竞争中让自 己被人们接受的力量。 ” 拥有武器的权利

世界上的其他国家呢？ 法国 非洲、拉美等所谓 “ 落后 ” 国家和地区的公共管理 是怎样的？ 如何理解落后？ 为什么人类社会的发展有先有后？ 从文化人类学的角度，在任何阶段、任何地区的 政治也是一种社会文化现象，很难评判先进落后。 先进落后是我们用西方的标准去考量其他地区。

西方早期公共管理的不足 贫富差异 权利的不足 效率低下 行政体制的落后，恩赐制、政党分肥制

张友伦，李剑鸣；美国历史上的社会运动和政府改革，天津教育出版社， 1992 年

诺斯科特－屈威廉报告 Northcote-Trevelyan Report 亦称《关于建立英国常任文官制度的报告》。奠定英国文官制度基础的重要文 献。 1853 年，英国政府为了改革当时政治腐败、行政效率低下的文官制度，阿伯丁 内阁委派财政部高级官员 S. 诺斯科特和 C.E. 杜威廉进行全面调查，并在调查基 础上提出一份报告。 报告指出了行政效率低下的原因，并建议设立一个考试委员会，按照才能和受 教育程度录用应考者, 还就文官制度改革提出了 4 项重要建议： – ①通过公开考试选拔文官； – ②高级文官职位的提升以上级的年终考核报告为依据，低级事务人员的提升则以年资 为基础； – ③各部人员实行统一管理，各部之间人员可以互相转调和提升； – ④将政府行政事务工作分为 “ 智力 ” 工作和 “ 例常 ” 工作，前者挑选大学毕业生担任，后 者由文化程度较低者担任。 该报告奠定了英国文官制度的基础。此后，英国政府于 1855 年和 1870 年分别颁 布了两个枢密院令，使该报告的有关内容法制化（见英国文官制度）。特别是 1870 年 6 月 4 日的枢密院令的颁布，通常作为英国近代文官制度正式建立的标志。

阅读材料：英国文官的宽带管理制度及其 评价

美国早期的文官制度 政党分肥制（ Spoil ） – 在选举中获胜的政治领袖根据政治观点和贡献分配政府职位。 – 建国初期政府的精干， 1801 年，整个行政部门文官 3000 人。 – 华盛顿人望品质高，很少撤换官员。能够在权力面前保持理性与谦卑的 人是真正的伟人。阅读材料：华盛顿总统简介 – 第二任总统联邦党人约翰 · 亚当斯离任前的 “ 午夜任命 ” 。 – 第三任总统民主党人托马斯 · 杰斐逊上任后撤换了比其前两任多出数倍的 官员。 恶果： – 机构膨胀。 年，联邦人口增加了 8 倍，但联邦文官增加了 50 倍。 – 腐败丛生。 –1881 年 7 月，加菲尔德总统被一名谋职未遂者谋杀。 1883 年通过《彭德尔顿法》（ Pendleton Civil Service Act ），《一 项管理与改善美国文官制度的法令》，彭德尔顿是一位民主党参议员。

二、近代以来的公共管理

什么是管理 泰罗的科学管理 法约尔和韦伯的行政管理 梅奥的组织行为学

科学管理在政府中的应用： 政治与行政两分 1887 年，发表《行政学研究》（ The Study of Administration ）。美国第 28 任总统。 威尔逊为公共行政学的建立奠定了理论基石，他 的贡献在于提出了政治与行政两分原则 （ Dichotomy of Politics and Administration ）。 在政治行政两分原则的基础上，威尔逊阐述了他 的 “ 人事行政思想 ” ，为政在人：坚强有力的政务官 和效能精干的文官系统。威尔逊还论述了行政管 理中的创造精神、行政责任、文职官员培养等问 题。他精辟地阐明了公共行政学的内涵以及基本 原则，因而威尔逊被认为是公共行政学的开山鼻 祖。

行政管理是政府工作中显著的一部分，它就是行动中的政 府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最 显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。 就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，行 政管理的问题并不属于政治问题。 政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另 一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。 政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职 员的事情。 政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理 并不因此就是政治。 行政与政治又密切相关。行政管理的领域是一种事务性的 领域。 行政科学是政治科学的最新成果。政治科学是大 约两千二百年前就开始了的一门学问。行政科学是我们本 世纪的产物，并且几乎是我们这一代的产物。

古德诺 (Frank J. Goodnow ， ) 政治学家、行政学家、法学家，美国哥伦比亚大学教授。 美国政治学会第一任主席，是现代中国国际法的重要启蒙 导师之一的顾维钧的导师。曾担任北洋政府宪法顾问。他 于 1913 年 5 月受袁世凯之聘来华担任宪法顾问，于 1913 年发表了《中华民国宪法案之评议》，于 1915 年 8 月 10 日在北京《亚细亚日报》上发表了著名的《共和与君主 论》，其后又著有《解析中国》一书。特别是其《共和与 君主论》，引起了政界与学界的一场争论。 古德诺扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对 威尔逊提出的 “ 政治与行政 ” 二分法作了进一步的阐释和发 挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是 民意的执行，亦是政策的执行。 《政治與行政》

西方国家的文官制度：政治中立 我国的公务员制度：党管干部

马克斯 · 韦伯 （ Max Weber, ） 德国社会学家、宗教学家、政治经济学家，组织理论之父，《新教伦 理和资本主义精神》、《社会和经济组织的理论》。 基督教新教对资本主义产生的重要作用。 “ 新教创造了资本主义精神 ” 。 最优的组织结构 —— 官僚行政组织，组织的基础 —— 统治与权力。 开始于这样一个问题：人们为什么会服从命令，会按他们被告知的那 样去行事 ? 于是便产生了合法统治与权威类型的问题。任何一个组织 都是以某种形式的权威为基础的。 所处的时代： 在德国工业化高速发展的进程中，旧的社会结构正在迅 速瓦解，新的社会结构正在成长之中 —— 皇权统治业已崩溃，以家庭 为基础的旧企业体系正在解体；与此同时，新型工业化大企业发展迅 速，国家、军队、政党等其他社会组织也获得了巨大的发展。此时一 个非常重要的问题就是使组织合理化，越是大型组织机构的发展，越 要求管理合理化，以此为新的资本主义国家政府管理和企业管理提供 所需的效率。

官僚行政组织（ bureaucracy ） 体现劳动分工原则，有明确定义的等级和详细的规则制度的非个人 的组织模式。 劳动分工：工作应当分解为简单的、例行的和明确定义的任务。 职权等级：公职和职位应当按等级来组织，每个下级应当接受上级的 控制和监督。 正式的选拔：所有的组织成员都是依据经过培训、教育、或正式考试 取得的技术资格选拔的。 正式的规则和制度：为了确保一致性和全体雇员的活动，管理者必须 依赖正式的组织规则。 非人格化：规则和控制的实施具有一致性，避免搀杂个人和雇员的个 人偏好。 职业定向：管理者是职业化的官员而不是他所管理单位的所有者，他 们领取固定的工资并在组织中追求他们职业生涯的成就。

韦伯的官僚组织结构 参考：澳门特别行政区政府的组织架构

对官僚行政组织的评价 精确性、稳定性、纪律的严格性和可靠性。 大规模、复杂的行政管理需要这种组织。 官僚行政组织中的人是 “ 经济人 ” 、 “ 理性人 ” ，能够 抛开个人情感进行工作。 “ 没有人的组织 ” 。 是一种正式组织，封闭性、机械性、缺乏适应性。 不适合以创造性和技术革新为重点的非常规组织 活动，适合于进行常规活动的组织。

组织的类型 神秘型组织（卡里斯玛， charisma ） —— 神授权力。 组织成员坚决服从领袖的命令。 组织内部管理的非专业化。 组织缺乏日常、合理的经济支持。 组织具有强烈的革命性。 组织的不稳定性。魅力的平凡化： 通过血缘关系 —— 传统型组织 通过合理的技术性法规与程序 —— 法理型组织。

传统型组织 —— 传统权力 建立在遗传下来的制度和习俗的基础上。 组织权力来源于传统的固有尊严 —— 口含天宪。 组织权力的集中性与行使的任意性 —— 君叫臣死， 臣不得不死。 组织缺乏有效的行政管理。 组织行为缺乏经济理性的考虑。 强烈的守旧性。

法理型组织 —— 法定权力 建立在合法性和合理性的基础上，是现 代社会和资本主义发展所需要的组织类型。 – 严格的效率取向。 – 注重法律与程序。 – 专业知识与技术的重要性更为突出。 – 在适用上的普遍性。