土地管理法和土地执法监察 张运动 国家土地督察武汉局

主要内容 一、土地管理法的概念、地位和作用 二、土地立法的历史沿革 三、土地管理法的基本规定 四、关于做好土地执法监察的几个问题

一、土地管理法的概念、地位和作用 土地管理法首先是法律，它具有法律的一般特征。 土地管理法 — 由国家制定或认可，以国家强制力保证其实施，调整土地 管理关系的法律规范的总称。 社会关系 —————— 土地关系 —————— 土地管理关系 社会关系：人与人之间的权利义务关系 社会关系的发生、存在、变化，都必须遵循一定的规则有序进行， 如果这个规则是法律，也就是说，把法律作为规则来规范人们的行为， 所产生的人和人之间的权利义务关系，就是我们通常说的法律关系。

土地关系：人们在占有、使用、处分土地过程中，所产生出来的人和人 之间的社会关系。 土地法就是全面调整和规范土地关系的法律规范。 土地管理关系：国家在对土地实施管理的过程中，所产生出来的管理者 （国家）与被管理者（用地者）之间的社会关系。 土地管理法就是全面调整和规范土地管理关系的法律规范。

国家必须依法管地，土地使用者必须依法用地。无论是国家管理土地， 还是土地使用者使用土地，都必须依据土地管理法。 从土地管理法的性质来看，它属于行政法的范畴，土地管理法的主要 任务，是解决如何管理土地问题，所以被称为管理法。 从广义上看，除了专门的土地管理法外，还有宪法、民法、房地产管 理法、国务院行政法规、作为国务院土地行政主管部门的国土资源部规 章、省级地方性法规、省级人民政府规章、县级以上人民政府行政规定 等等。

宪法是国家的根本大法，宪法下面是基本法律，再往下是普 通法律，土地管理法是普通法律。 宪法 基本法律 普通法律 国务院行政法规 省级人大地方性法规 省级人民政府规章 县级以上人民政府行政规定 中央各部委规章 省级人民政府各部门规章

二、土地立法的历史沿革 （一）解放前（ ） 1 、民国政府立法： 中华民国土地法 中华民国民法 · 物权 中华民国宪法 2 、中国共产党立法： 井冈山土地法 兴国县土地法 苏维埃土地法 中华苏维埃共和国土地法 3 、抗日战争时期：中共中央关于抗日根据地土地政策的决定 （主要实行减租减息政策） 4 、解放战争时期：中共中央《关于土地问题的指示》（五四指示） 中国土地法大纲

（二）解放后（ ） 1 、土地改革法 城市郊区土地改革条例 2 、全国人大常委会《农业生产合作社示范章程》 全国人大《高级农业生产合作社示范章程》 中国共产党《农村人民公社工作条例修正草案》（六十条） 3 、政务院《关于国家建设征用土地管理办法》 国务院《国家建设征用土地办法》 这期间，废除了封建的土地所有制；先是建立了农民土 地所有制，后又逐渐形成了土地的集体所有制；初步建立了 国家的土地征地制度。

（三）文化大革命时期（ ） 土地立法全面停滞 （四）改革开放初期（ 1979—1982 ） 1 、全国人大《中外合资经营企业法》 2 、国务院《中外合资经营企业法实施条例》 3 、国务院《村镇建房用地管理条例》 4 、国务院《国家建设征用土地条例》 （五） 1986 年土地管理法（ ） 1 、 中发 7 号文件：制定《土地管理法》 成立国家土地管理局 2 、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（第 55 号令） 3 、 1988 年修订《宪法》 修订《土地管理法》 4 、 1994 年制定《城市房地产管理法》

（六） 1998 年修订土地管理法（ ） 中发 11 号文件 停止审批建设占用耕地一年 全面修订《土地管理法》 土地用途管制 耕地占补平衡 （七）土地市场治理整顿（清理整顿开发区） 工业园区、各类开发区的土地管理体制 国发 28 号文件 国家土地督察制度

（八）土地政策参与国家宏观经济调控 1 、国发 31 号文件 2 、限制用地项目和禁止用地项目（国土资源部 国家发改委） 2006 年 2009 年 2012 年 （九）节约集约用地 1 、国发 3 号文件 2 、清理闲置土地 闲置土地处置办法（ 1999·4 2012·7 ） （十）地方政府违规进行土地抵押贷款

三、土地管理法的基本规定 （一）土地的所有权和使用权 1 、土地所有权：国有土地 集体土地 2 、土地使用权： 国有建设用地使用权（划拨 出让） 国有农用地使用权 集体建设用地使用权 宅基地使用权 集体农用地使用权 （二）土地利用总体规划和土地利用年度计划 第一轮 第二轮 第三轮 农用地 耕地 未利用地 城乡建设用地增减挂钩周转指标

（三）特殊的耕地保护政策 基本农田 耕地占补平衡 （四）严格的建设用地审批制度 1 、 建设用地审批的两个层次： 批次批地 -- 农用地转用 征收土地的审批 供地审批 -- 批准供地 实施供地 2 、供地的主要方式：

A 划拨方式：国土资源部划拨供地目录 B 出让方式 : （招标 拍卖 挂牌 协议） 招标、拍卖、挂牌出让范围： 经营性用地 工业用地 协议出让范围： a. 原有划拨工业用地和国有承租工业用地补办手续； b. 搬迁工业企业用地被收回重新供地； c. 采矿、采石、采砂、盐田地面用地和尾矿堆放用地； d. 国有企业改制； e. 经批准改变用途重新签订出让合同或者补签合同（但对土地用 途有严格限制；分期建设的工业用地；法律法规或者出让合同 规定必须收地的除外）。

C 授权经营 D 作价入股和作价出资 E 国家租赁土地 F 留地安置 （五）严厉的土地法律责任制度 1 、法律责任的一般理论 a. 法律责任的概念 b. 法律责任的构成（追究法律责任的要件） 责任主体 违法行为 损害结果 因果关系 主观过错 c. 法律责任的实现方式（责任方式） 惩罚：民事制裁、行政制裁、刑事制裁、违宪制裁

赔偿和补偿：民事赔偿、国家赔偿（行政赔偿、司法赔偿） 强制：对人身的强制、对财产的强制 d. 法律责任的认定和归结 归责：责任法定原则、因果联系原则、责任相当或过罚相当原则 责任自负原则 责任的减轻与免除：时效免责、不诉免责、自首和立功免责、 补救免责、协议免责或议定免责、自助免责、人道主义免责 2 、土地法律责任的概念和追究土地法律责任的主要方式 a. 土地行政处罚 b. 土地行政处分（党纪处分） c. 土地刑事处罚

四、关于做好土地执法监察的几个问题 （一）土地执法监察的概念、地位、作用和历史沿革 （二）要在降低执法难度和执法成本上下功夫 坚持教育和处罚相结合的原则 营造执法监察良好的外部环境 调动相关部门的积极性并形成互动 （三）加强执法监察队伍的执行力 提高土地执法监察的理论水平 积累土地执法监察的实际经验

注意发挥执法监察骨干的力量 （四）要高度警惕在执法活动中可能承担的法律责任 （五）保持执法行为的合法性和适当性，要宽严相济，做到 公平和公正 （六）关于对执法监察业务有关理论和实务问题的理解 1 、关于罚与不罚界限的掌握 2 、关于一事不两罚的原则 3 、关于行政处罚的时效

4 、关于行政罚款的执行 5 、关于地上建筑物没收、拆除措施的执行 6 、关于对结案的理解 7 、关于对法条竞合的理解 8 、关于土地违法行为的分类 非法转让土地、非法占地、破坏耕地、非法批地、 擅自改变土地用途、其他土地违法行为

谢谢大家！