PCDM及其在中国实施的有关问题 陈洪波 中国社会科学院城市发展与环境研究中心 2007年11月20日 北京

内容简介 PCDM规则解读 PCDM在中国实施的有关问题 一个案例：太阳能热水器规划

PCDM规则解读

PCDM提出的背景 对CDM的批评： 对CDM改革的建议： 没能真正促进可持续发展，截止2007年6月12日，在EB注册的CERS中有76%来自于HFC-23项目。这些项目技术较为简单，对可持续发展的贡献并不大。而可持续发展意义重大的可再生能源、能效比重较小 没有惠及不发达国家和贫穷地区 交易成本高，程序复杂 把潜力巨大、社会效益好的、小型、分散的与终端用户相关的项目排除在外 对CDM改革的建议： Sector CDM Policy-based CDM Programmatic CDM

PCDM提出的背景 PCDM规则出台的过程： 2005年12月，COP/MOP1 决议7：“地方、区域和国家政策或者标准都不能作为CDM项目活动，但是在某一规划方案之下的一系列活动可以注册为一个CDM项目……” 2006年5月～6月：CDM执行理事会公开征求对P-CDM政策以及规划方案下的活动进行定义。 2006年6月，方法学工作组第21次会议报告，附件21：与执行“有规划方案的项目活动”相关的若干问题。 2006年9月，方法学工作组第22次会议报告，附件13：对捆绑、规划和政策的定义进行了区分并给出了7种对“规划”的定义。 在EB第26次会议（2006年9月）和第27次会议（2006年11月）的议程中均列入了对PCDM的讨论。 2006年11月，COP/MOP2 第1号决议：要求EB尽最大的努力完成其对PCDM的定义以及项目注册流程的说明。

PCDM提出的背景 PCDM规则出台的过程： 2006年12月，EB第28次会议发布了对PCDM执行的指导意见。附件15：“将PoA之下的项目活动注册为单个CDM项目的指导意见”。 EB29：请秘书处根据收到的公众意见对相关的程序和PDD等进行修改。 EB30-31:继续讨论关于注册和减排量签发的程序、相关的PDD，请小项目工作组和造林再造林工作组对现有的方法学进行审查，考虑泄漏问题，并向EB提出建议。 EB第32次会议：附件1：将PoA及其下的活动注册为单个CDM项目的指导意见草案（第02版） 附件2：将PoA注册为单个CDM项目以及为其签发减排量的程序草案（第01版）。 EB第33次会议：（1）2个PoA-DD模板；（2）2个CPA-DD模板；（3）关于PoA下的拆分问题；（4）19个已批准的小规模CDM方法学的修正版，适用于PCDM

新概念 PoA：活动规划(programme of activities)，指为执行政府政策/措施或者实现规定的目标（例如物质激励制度和自愿项目），由私人或者公共实体自愿参与协调并执行的活动。在某一规划方案之下，可以通过添加不限数量的相关CDM规划活动使之与没有此规划方案活动的情景相比，产生额外的温室气体减排或者增加温室气体汇的效益。 CPA： CDM规划活动(CDM programme activity) ，在指定区域实施的一个或者一系列相互关联的减排或者增汇措施。 协调/管理机构（Coordinating or Managing Entity）：私人或者公共实体皆可，负责PoA的提出；经过所有项目参与东道国DNA的授权，是与DOE、EB沟通的指定机构，包括对签发的CERs的分配。

特殊规定 物理边界：单个PCDM项目中参与方可以不只一个国家，但是必须所有参与国DNA批准函。 东道国的政策和规范： PoA必须符合EB对当地/地区/国家政策和规范的指导意见。强制执行的政策和规范也被允许作为PoA，但要满足以下两个条件之一：（1）证明相关政策或规范的执行情况较差，违规情况广泛存在；（2）如果政策已经被执行，那么PoA需要将执行率提高到强制水平之上。 项目参与方：PoA的项目参与方与C/ME确定联系方式、CER的分配以及项目参与人变更的安排。项目参与方可以是在PoA中一个CPAs的执行者，也可以不是。 重复计算：CE必须采取相关措施确保PoA中所有CPAs既不能被注册为单个CDM项目，也不能包括在其他已经注册的PoA之中，一个CPA只能隶属于一个PoA。由DOE负责核查。

特殊规定 一种方法学和一种技术：一个PoA之下的所有CPAs必须采用相同的被通过的基准线方法学和监测方法学，并且所有CPAs应采用同一种设备/装置/土地以及只能使用一种技术或者通过一套内部相关的措施。 额外性：PoA需要证明其容纳的每个CPA均能产生实际的、可测量的温室气体的减排量，并且这种效益是由于实施PoA引起的。另外，PoA还必须针对每个CPA就泄漏、额外性、基准线设置、基准线排放量、项目是否符合PoA以及重复计算做出规定。 对CPA的要求：每个CPA必须单独详细地定义，包括其对应地减排计入期的准确的起始和结束时间，并且符合PoA的相应要求。

特殊规定 PoA的有效期：（1）PoA有效期最长28年（60）。在PoA的有效期内，C/ME可以加入CPA。CPA的单个减排计入期最长为7年（20），可以更新2次；或者计入期最长为10年（30），不可更新。但是，CPA的计入期不能超过PoA的有效期。 减排计入期的更新：CPA每7年（20年）进行计入期更新时，需要按照最新版本的“已注册CDM项目减排计入期更新程序”执行。PoA的变化，对每个CPA第一次减排计入期更新后产生影响。 方法学变更：如果已批准的方法学不是因为被整合的原因，而被停止使用或者撤销，那么使用该方法学的PoA此后不能添加新的CPA。如果方法学被修改或者被整合到新的方法学中，PoA相应地进行修改。新加入的CPA需要使用新的PoA。变更之前加入PoA的CPA，在更新计入期时使用新的PoA。 监测：每个CPA的减排量都必须按照注册的监测计划进行监测，而所采用的监测方法必须保证减排量计算的准确性。

PCDM与捆绑项目的区别 定义 地点 项目 参与方 项目活动 使用 方法学 捆 绑 规 划 捆 绑 规 划 定义 将几个小规模CDM项目集成为一个CDM项目，而不改变每个项目的特征；在一个捆绑项目中还可以继续分为多个子捆绑项目。 是指为执行政府政策/措施或者实现规定的目标，由私人或者公共实体自愿参与协调并执行的活动。 地点 事前能够准确识别 项目类型和GHG减排量能够事前估计，但确切地点可能无法事前确定。 项目 参与方 单个CDM项目活动执行单位 只有协调机构代表CDM项目参与方 CDM项目参与方和项目减排活动方是同一个 协调机构可以不必执行具体的减排活动，但可以推动其它方执行减排活动 项目活动 每个项目活动在捆绑项目中都是一个单独项目活动 规划下的所有项目活动构成一个PCDM项目 项目构成不随着时间而改变，注册之后不能追加新的项目 项目活动目标预先定义，但具体的项目活动物理位置没有确定。在PoA注册之后可以追加新的CPA。 捆绑项目中的所有项目同时提交。有同样的减排计入期，相同的开始日期和结束日期； PCDM提交的时只确定了PoA活动目标，实际的减排活动需要在核查阶段确定。不同的CPA可以有不同的计入期，不同的开始日期和结束日期。 使用 方法学 一个项目中可以使用多个已批准方法学（一些现有项目同时采用2或3个已批准方法学并且包含不同技术） 在PCDM中的CPA中，如果其规模不超过小型项目的上限，那么可以采用小规模方法学，但是每个PCDM项目目前限制为应用一种基准方法学和监测方法学，采用一种技术或者一种设施中密切相关的各种减排措施。

注册程序 协调/管理机构准备活动规划设计文件（CDM-POA-DD），为PoA实施确定框架，明确定义该规划下的CPA； 协调/管理机构准备CDM规划活动设计文件(CDM-CPA-DD)，包括一个一般性的文件和针对一个具体CPA的文件； 将相关文件提交DOE审定； DOE提交EB注册； DOE对PoA核查：PoA的额外性（包括CPA的额外性标准） 、注册成功的PoA中加入CPA的标准、C/ME为PoA执行设立的操作和管理安排、PoA设计文件与其下的CPA设计文件是否一致。

加入CPAs CPA可以在PoA的有效期内的任何时间加入。C/ME将完成的CDM－CPA－DD发送给DOE，以检查两者的一致性。每次可以提交多个CPA设计文件； DOE对根据PoA对CDM－CPA－DD进行检查。检查通过后，将其上传到UNFCCC的CDM网站。一次可以打包上传多个CPA，但是每个月最多只能上传一次； 由DOE上传的CDM-CPA-DD将自动被纳入到已注册的PoA中，并且在对应PoA页面上显示； 如果一个EB成员或者一个DNA发现问题，EB应做出是否排除该CPA的决定；被排除的CPA不能以任何方式再次申请作为CDM项目活动；相关DOE负责赔偿已经签发给该CPA的减排量；新CPA的添加和CERs签发暂停，由另外一个DOE对该PoA下的所有CPA进行审查，EB分析审查报告后作出相应决定。

PoA下CERs的签发 CERs签发申请和申请审评与单个项目的过程是一致的，但是DOE提交签发申请的频率为：每3个月最多1次； C/ME应当（a）按照PoA设计文件中的要求设置记录保存系统，保存所有CPA的各种监测报告；（b）应DOE核查的要求提交各种监测报告； DOE确定应签发减排量的CPA，公开所有的监测报告，并系统审查记录保存系统的正确实施和运行； DOE提交申请，明确申请覆盖的CPA以及每个CPA的签发阶段； 在收到签发申请之后，相关缔约方或者EB理事会3名成员可以在6周之内要求对申请进行审评。

PCDM在中国实施的有关问题

实施潜力 PCDM特别适用于以下特征的项目活动： 自愿的或者强制的政策措施或者部门规划； 减排项目活动分散； 项目活动不是同时发生； 项目活动的预期类型、大小可以事前确认，但其实际发生的数量和时间可能事前无法确定。

实施潜力 可再生能源领域： 小型风电 小型光伏发电 太阳能热水器 小水电 农村户用沼气 按照中长期可再生能源发展规划，预计到2020年，年减排二氧化碳5.4亿吨

实施潜力 能效提高领域（按照十一五规划）： 锅炉、窑炉改造：按照年提高效率5％和2％的目标，可分别节能2500万吨和1000万吨煤，减排7000万吨二氧化碳 建筑节能：可节能5000万吨标煤，减排1亿吨二氧化碳 电机系统：可节电200亿度，减排2000万吨二氧化碳 绿色照明：可节电290多亿度，减排3000万吨二氧化碳

可能的社会经济影响 如果大量小型、分散、与终端用户有关的可再生能源项目开发成PCDM项目 边远农村地区农户获得优质能源 增加就业和收入－－脱贫 改善农村卫生状况和居住条件 普及实用能源技术、提高人口素质 促进社会公平与平等 促进公众更广泛地参与到温室气体减排

可能的社会经济影响 如果潜力巨大的各种各样的能效项目开发成PCDM项目 有利于国家能源安全 促进中国走上低碳发展道路 推动能源技术的研发与推广 减少二氧化硫等污染物排放，改善区域环境质量

可能的社会经济影响 如果把实施国家战略、规划、政策和标准的活动开发成PCDM项目，可以促进国家可持续发展战略、规划及相关政策与标准的实施 中国推动战略、规划、政策和标准的实施历来主要依赖行政手段，辅之以经济手段，常常事倍功半，如节能减排目标（尽管各级政府层层签订责任书，2006年未完成）。PCDM为战略、规划、政策和标准的实施提供了一种新的激励措施：利用国外的资金、技术和机制

市场问题 CDM与PCDM项目特征比较 CDM PCDM 项目地点 1个或几个 可以很多，但数目不定 项目活动 很多（没限制） 项目参与人数 协调或管理实体 没有 政府机构、私人部门均可 项目寿期 21年 28年 监测 一一监测或抽样 抽样 计入期 相同 不同

市场问题 市场的参与方有什么不同？ CERs供给方 更多的供给方，更强的供给能力，会形成对碳市场的冲击吗？ CERs 需求方 会更加偏好PCDM项目吗？ 咨询机构 需要更强的沟通能力，更好的专业技能，更雄厚的财力支持，更强的抗风险能力，甚至直接成为协调机构 DOE 需要更强的沟通能力，更好的专业技能，更雄厚的财力支持，更强的抗风险能力 协调或管理实体 新的参与方

市场问题 PCDM项目开发的成本是更高，还是更低？ 协调/管理成本 咨询费用 需要专业能力更强的咨询服务和更多的工作量，费用更高 DOE费用 需要专业能力更强的认证和核查服务和更多的工作量，费用更高 监测成本 需要更复杂的监测方案和监测手段，工作量更大，监测成本更高 规模效应 一旦POA和一个具体的CPA成功登记并签发，无数个CPA可以不断地添加，而无需再申报审批，只需DOE认证核查，边际成本很低。因而，单位CERs的成本是高是低取决于POA的规模

市场问题 您注意到PCDM项目开发的风险了吗？ 更多的参与方意味着更多的利益纷争 夜长梦多（28年） 政治风险、国际碳市场风险（CERs价格波动）、方法学风险 一颗老鼠屎可能毁掉一锅粥 如果相关DNA或者EB成员发现一个CPA有错误，EB将决定是否立刻将CPA从PoA中删除。被删除的CPA不能用于任何CDM活动，DOE须在30天内弥补等量的CERs，此POA下的新的CPA加入以及CERs的签发将被暂停，而且已加入的CPA需要由另一DOE进行审查。EB进一步决定是否删除其他的CPA。只有所有要求的撤销工作结束后，其他的CPA才可以继续加入。

国内政策问题 谁可以成为协调/管理机构？ 国际规则： 协调/管理机构可以是公共部门，也可以是私人部门（EB32） 国内政策： CDM项目的实施机构是中国境内实施CDM项目的中资或中资控股企业（清洁发展机制项目运行管理办法），没有关于协调/管理机构的内容 可能的协调/管理机构： 政府部门（如能源办）、行业协会、NGO、产品生产商或销售商、咨询机构、投资商 外资企业能否成为协调/管理机构？

国内政策问题 CERs收益如何分享？ 国内政策： CDM项目因转让温室气体减排量所获得的收益归中国政府和实施项目的企业所有（清洁发展机制项目运行管理办法，政府收PHC、FHC收65%，N2O收30％，其它2％），协调/管理机构如何参与分配？

国内政策问题 政府是否应该为PCDM的正外部性埋单？ PCDM项目的正外部性： 所有有利的社会经济影响 交易成本或许更高、风险更大 是否可以考虑： EB和政府减免注册费 政府降低CERs分享比例 设立“绿色通道”优先审批PCDM项目

一个案例：太阳能热水器规划

河南周口太阳能热水器规划

规划活动的一般描述（一） 项目名称： 河南周口市太阳能热水器发展规划 小规模 PoA 的描述 通过项目活动, 河南周口市将给那些自愿参与该项目的家庭安装太阳能热水器, 这些家庭包括城市和农村的中低收入家庭, 太阳能热水器提供热水供洗澡、做饭和其它用途。 协调机构 周口市能源办联合一家或多家太阳能热水器生产厂商/经销商 参与方 周口各县能源办、城乡中低收入家庭

规划活动的一般描述（二） 项目活动地点 河南省 POA边界就是周口市地理边界，东西长 140km 南北宽135km ，位于 114 °E to 115 °E 和33Nº to 34ºN. 周口市

项目活动技术描述（一） 一个典型的太阳能热水器包括4部分: 水箱 (包括保温层) 支架 几个真空管 保温管

项目活动技术描述（二） 皇明热水器的技术参数 (屋顶型 33º ) Parameters Specifications Vacuum tube Angle of the heat collecto Area of the heat collector m² Capacity L Heat preservation material Outline size (mm) East and west ×North and south×Height Weight of the whole machine (kg) High-temp type HM-14TT21/Ø58-33 2.1 m 33º 2.18 150 PU 1340×2190×1585 305 High-temp type HM-16TT21/Ø58-33º 2.50 170 1500×2190×1585 340 High-temp type HM-18TT 1/Ø58-33 2.81 195 1660×2190×1585 385

典型的 CPA的描述（一） 项目活动的目的是在周口西华县安装 10000 个太阳能热水器, 到2010年达到 64,000 个。用这种方式用太阳能替代煤炭， 周口是贫困地区，通过项目活动促进其发展 。同时将减少煤的消费而减排二氧化碳，还可以获得减少空气污染、促进身体健康等好处。

典型的 CPA的描述（二） 西华县太阳能热水器安装计划 2007 2008 2009 2010 Total Xihua 10,000 12,000 24,000 18,000 64,000 year number District/County 讨论: 如何设计 CPA? 按年设计? 如何避免拆分? 按地区设计 (乡镇或者村)? 问题: 在现阶段我们并不清楚一个乡镇或将安装的准确数量。

基准线情景描述 项目活动的基准线依据方法学 AMS.I.C. 来确定。对于替代化石能源的可再生能源技术， 简化的基准线是在没有项目活动时化石能源的消费量乘以替代的化石能源的排放系数 ，将采用IPCC 的排放系数默认值。 在周口的中低收入家庭，大多数用煤烧热水；高收入家庭用电或煤气热水器，也有用太阳能热水器的。 为谨慎起见，我们打算把基准线定在中低收入家庭用太阳能替代煤烧水。 讨论：是否考虑压制的需求？尽管太阳能热水器在中国已在某种程度上商业化了，但太阳能热水器的价格远远高于电/煤气热水器，是否可以把它推广到高收入家庭？

减排量的计算 （1）计算热水器的容量和需要加热的温度 （2）计算加热时间 （3）计算没有项目活动时消耗的能源 （4）计算基准线情景的排放量 （5）计算项目活动排放量 （6）计算项目活动的泄漏 （7）计算项目活动的减排量 初步结论：如果一个热水器1年用300天，每天把100升水加热50 度，1个太阳能热水器1年的减排量大约1.2吨 讨论：市场上存在各种各样的太阳能热水器，它们的功率各部相同，如何准确计算减排量？

监测方法学与监测计划 方法学：抽样 计划：对样本家庭实行装表每天监测 讨论：方法学与计划是否可行？成本多高？

案例研究的启示 PCDM规则使中国潜力巨大的分散的小型可再生能源项目能够利用国际合作机制进行开发 ； 现有规则过于复杂，不利于降低交易成本； 项目开发的风险较高，需要适当的机制予以保障； 在EB和国家层面上的规则都需要一些特惠条款，优先实施PCDM项目，增强PCDM项目的竞争力。

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