公共危机管理 第一讲 主讲教师：朱丽峰　　　　　　　　　　学时：32

主要内容： 导论 第一章 慧眼识危机 第二章 危机管理的基本框架 第三章 危机预警与预防 第四章 危机预案 第五章 危机决策 第一章 慧眼识危机 第二章 危机管理的基本框架 第三章 危机预警与预防 第四章 危机预案 第五章 危机决策 第六章 危机公关与媒体管理 第七章 危机恢复与重建 第八章 危机评估与发展 案例讨论

参考书目： 王惠岩著：《当代政治学基本理论》，高等教育出版社2001年版。 薛澜、张强、钟开斌著：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年5月版。 郭济主编：《政府应急管理实务》，中共中央党校出版社2004年7月版。 全国干部培训教材编审指导委员会：《公共危机管理》，人民出版社2006年版。 [美]诺曼·R·奥古斯丁著：《危机管理》，中国人民大学出版社2001年4月版。 [美]罗伯特·希斯著：《危机管理》，中信出版社2001年版。

导 论 “我们不能因为 问题困难就不去做； 恰巧相反，正是因 为我们不做，才使 问题变得越来越困 难。”

“5.12”大地震前的北川县城

“5.12”大地震后的北川县城

一、案例导入：9.11事件敲响了新千年的警钟？ 美国9·11恐怖袭击事件

美国纽约世界贸易中心大楼 　　纽约世界贸易中心大楼位于纽约曼哈顿闹市区的南部，也就是纽约海港的旁边，是美国纽约市最高、楼层最多的摩天大楼。纽约世界贸易中心大楼由5幢建筑物组成，其主楼呈双塔形，塔柱边宽63.5米。大楼采用钢结构，用钢7万8千吨，楼的外围有密置的钢柱，墙面由铝板和玻璃窗组成，有“世界之窗”之称。

美国9·11恐怖袭击事件时间表（一） 　　8点45分：一架从波士顿飞往纽约的美国航空公司（American Airlines）的波音767飞机（航班号Flight 11）遭挟持，撞到了纽约曼哈顿世界贸易中心南侧大楼，飞机“撕开”了大楼，在大约距地面20层造成滚滚浓烟，并发生爆炸。 9点03分：又一架小型飞机以极快的速度冲向世贸中心北侧大楼。飞机从大楼的一侧撞入，由另一侧穿出，并引起巨大爆炸。两起爆炸可能造成了数千人伤亡。 　　9点21分：纽约市全部隧道及大桥关闭 　　9点20分：美国总统布什发表讲话称，美国正遭到恐怖分子袭击，美国政府将对飞机失事原因展开全面调查。另外他宣布世贸中心遭袭击是一个“国家灾难”。 　在讲话中，布什表示美国政府不会姑息纵容任何恐怖主义行径，同时他对在此事件中遭受不幸的美国人民和家庭表示沉痛的哀悼。

美国9·11恐怖袭击事件时间表（二） 9点45分：位于首都华盛顿中心的美国国防部五角大楼遭飞机撞击，并发生大火。 　　9点40分：五角大楼发出最高国家安全警告。美国联邦航空局下令关闭所有机场，命令所有国内航班停飞。几乎与此同时，国会山也发生了爆炸，浓烟滚滚。 　　 9点45分：位于首都华盛顿中心的美国国防部五角大楼遭飞机撞击，并发生大火。 　　10点：世界贸易中心南塔倒塌； 　　 10点05分：白宫、财政部、国务院及其他主要政府机构内的人员开始撤离。 　　 10点10分：五角大楼部分倒塌 　　 10点10分：一架遭挟持的美国联合航空公司（United Airlines）的飞机在宾夕法尼亚州萨默塞特（Somerset）坠毁。 　　 10点22分：美国国务院附近发生汽车爆炸事件； 　　 10点25分：美国命令所有飞往美国的国际航班飞往加拿大；

美国9·11恐怖袭击事件时间表（三） 11点04分：联合国总部疏散； 　10点29分：纽约世界贸易中心北塔坍塌； 11点04分：联合国总部疏散； 　11点59分：美国联合航空公司证实2驾飞机被劫持并坠毁，机上共有110人； 　13点04分：布什发誓追寻并严惩恐怖事件制造者 　13点27分：华盛顿特区宣布进入紧急状态 　13点44分：2艘航空母舰开进纽约港，5架军舰驶入东海岸 　16点25分：世界贸易中心7号楼起火。 12月26日统计： 2940人在世贸中心遇袭事件中死亡或失踪、189人因恐怖分子驾机撞击五角大楼而殒命、44人则因恐怖分子挟持的飞机坠毁在宾夕法尼亚州而丧生。 　

思考问题 (1)为什么是美国？难道恐怖势力只是针对美国的吗？什么是恐怖分子？我们身边会不会有恐怖事件发生呢？ (2)为什么美国没有预防住？他们的安全体系有什么漏洞？ (3)为什么我们会看到那场录像？说明什么问题呢？ (4)大楼为什么那么轻易就被撞到了？是什么原因呢？ (5)人们是如何逃生的，究竟逃出来多少人？死了多少人？ (6)美国政府的表现如何？如果发生在中国，我们会有什么样的表现呢？ (7)美国政府从中吸取了什么教训？后来的SARS美国为什么没有受到影响？ (8)美国企业受到了什么冲击?该如何摆脱危机的负面影响呢?

美国政府的表现评价 1、政府的积极表现： 第一，布什政府对危机定性非常迅速准确；第二，美国政府领导人表现稳定，亲临现场指挥；第三，各级政府及其部门都有预案，从而避免了危机事件扩散；第四，媒体和舆论导向积极主动，与政府保持一致。 2、政府的消极表现： 第一，布什本人和相关部门对警报的忽视；第二，美国政府对风险确认有偏差。

9.11事件的影响 人们陷入了极度恐慌之中引起了全世界的震惊,这是美国历史上遭遇的最为严重的灾难之一。 这一事件的发生实际上将国家安全问题和公共安全问题集中展示在了大家面前，以往把公共安全和国家安全分开的做法已经无法适应于当前的形式。 恐怖主义事件不仅仅作为遭受打击的一个国家的敌人，而是作为世界人民的公敌引起了全球的重视。911发生后美国的一系列举措和机构调整实际上都是在把两个重大的安全问题放在同一个框架下进行考虑。

9.11事件的影响 这次事件使美国遭受的直接经济损失较重。地处纽约曼哈顿岛的世界贸易中心是20世纪70年代初建起来的摩天大楼，造价高达11亿美元，是世界商业力量的会聚之地。五角大楼的修复工作至少在几亿美元之上，人才损失难以用数字估量。而且交通运输和旅游业造成严重损失。美国国内航班一天被劫持了四架，并造成巨大的人员伤亡和财产损失，确实是历史罕见。

9.11事件的影响 “美国911事件”的经济影响不仅局限于事件本身的直接损失。更重要的是影响了人们的投资和消费信心，使美元相对主流货币贬值、股市下跌、石油等战略物资价格一度上涨，并实时从地域上波及欧洲及亚洲等主流金融市场，引起市场的过激反应，从而导致美国和世界其他国家经济增长减慢。

从9.11事件中透视当下的中国 1、理解我们身处的时代：社会转型，社会矛盾高发期，风险社会 国际上对社会发展有一个公认的规律，当一个国家的人均GDP从1000美元向3000美元迈进时，往往是产业结构剧烈变化、社会格局重新调整、利益矛盾不断增加、收入加速分化的时期。 社会转型的基本内涵是指社会的总体性变动。我国社会转型是多层次的，主要包括通过改革开放，实现社会类型从传统社会向现代社会转型；社会生产从农业社会向工业社会和信息社会转变；政治体制从高度集中向民主化法治化转变；经济体制从计划经济向市场经济转变；经济增长方式从粗放性粗放型方式向集约型方式转变。

从9.11事件中透视当下的中国 2、社会转型时期重大特征： （ 1 ）在经济关系上，由过去比较单一的经济利益格局向多元的利益格局转变，利益关系更为复杂，利益需求更为多样。 （ 2 ）在政治关系上，新的社会阶层，社会集团开始逐渐形成不同的政治阶层。 （ 3 ）在价值关系上，各种文化类型和信仰都有其追随者和信奉者，社会信仰日趋多样化，价值的冲突更趋激烈。 （ 4 ）在社会关系上，民族、国家和政党的社会认同感逐渐削弱，而地域的、宗族的、宗教的、知识和受教育程度的认同感则在加强形成了各种各样的社会组织和亚社会组织。。

从9.11事件中透视当下的中国 3、我国进入到一个发展机遇期和矛盾高峰期并存的时代 第一方面，随着改革开放进程的加快和人员流动频率的增加，疫病的传播途径和传播速度不断变化，给公共卫生和人群健康带来日益严重的挑战。同时，随着城市化的快速发展，大城市中人口拥挤和环境污染等因素使得对传染病的控制更为困难。如SARS、禽流感等。 第二方面，中国已经进入安全生产事故的多发期。通过对一些国家安全生产形势的分析，人均国内生产总值（GDP在1000美元～3000美元）这个区间，是公共安全事故的高发期。中国目前正处在这个阶段。 第三方面，社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得发展面临整体性风险。

从9.11事件中透视当下的中国 和谐社会的基本特征： （1）社会主义和谐社会是民主法治的社会 （2）社会主义和谐社会是公平正义的社会 4、社会主义和谐社会的基本内涵与特征 何谓社会主义和谐社会：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。（胡锦涛 ） 和谐社会的基本特征： （1）社会主义和谐社会是民主法治的社会 （2）社会主义和谐社会是公平正义的社会 （3）社会主义和谐社会是诚信友爱的社会 （4）社会主义和谐社会是充满活力的社会 （5）社会主义和谐社会是安定有序的社会 （6）社会主义和谐社会是人与自然和谐相处的社会

从9.11事件中透视当下的中国 5、频发的突发公共事件造成巨大的危害： 根据全球灾害统计所提供的数据，1996-2000年各种灾害危机所找成的直接经济损失高达2.350亿元，并且使425.000人死亡。在过去10年中，仅自然灾害所引起的各种危机，每年所影响的人数达211百万。在发展中国家，因各种灾难和危机死亡的人数占死亡人数的95%，在过去30年中，世界上近乎一半以上的灾难和危机发生在亚洲。结果亚洲是世界上各种灾害多发的地区，占世界灾难受影响的人口的80%，占死亡人数的40%，占经济损失的46%。由于有形资源的损失，必然导致政府和社会的长远发展规划受到影响。为了处置这些突发公共事件，必然要把资源进行重新调整，从而使发展从长期战略规划转移到满足眼前所需。另一方面，如果事件处置不当，则可能会损害政府的公信力，影响到我国社会的长治久安。因为突发公共事件的发生，可能导致社会混乱、生产停滞、社会民众心理恐慌和紧张，如果措施不合理、解决不得力，就容易影响民众对政府的认同感，出现政府信任危机。

从9.11事件中透视当下的中国 6、政府的责任 ■政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者。 保障公众安全，应对或化解突发公共事件，是现代政府应该提供的最起码、最根本的公共服务之一。 ■要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。 ——胡锦涛总书记 ■“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。完善安全生产监管体系。” ——摘自《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》 ■ “每一次危机的本身既包含失败的根源，也孕育着成功的种子。发现、培育以便收获这个潜在的成功机会就是危机管理的精髓。” ——美国危机管理专家奥古斯丁

从9.11事件中透视当下的中国 6、政府的责任(续) （1）在全面建设小康社会的进程中，必须牢固确立和认真落实全面、协调、可持续的科学发展观，切实搞好“五个统筹”，构建社会主义和谐社会。 （2）一定要在全社会建立应急机制。不仅要加快建立突发公共卫生事件应急机制，而且要建立健全其他方面的突发公共事件应急机制。 （3）各级政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。 ——温家宝总理

二、忧患意识：没有危机感就是最大的危机 党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设，始终为人民执好政、掌好权。” 在保持共产党员先进性教育活动中，胡锦涛总书记强调：“一个政党过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进。”为了始终保持党的先进性，为了始终保持党的执政地位，一定要增强忧患意识，居安思危，未雨绸缪，在任何可能到来的风险面前保持高度的警惕性和主动性，从而做到“任凭风浪起，稳坐钓鱼船”。

（一）“青蛙试验”：最好的时候也是最危险的时候。 “蛙未死于沸水而灭顶于温水”，说明在一种渐变的环境中，即使你已经很成功，很强大了，但如果不能保持清醒的头脑和敏锐的感知力且对新变化作出快速的反映，而是贪图享受，安逸于成功的现状，那么当你感觉到环境的变化已经使得自己不得不有所行动时，你也许会发现，行动的最佳时间已经过去了，所有的行动已经徒劳，等待你的只是悲哀、遗憾和无法估计的损失。 据调查，在世界500强的企业名录中，每过10年，就会有三分之一以上的企业从这个名录中消失、或落魄，或破产，在总结这些企业衰落的原因时，人们发现，春风得意之时正是这些企业开始衰落之始。

（二）“鸵鸟逃生术”:要敢于直面危机 当我们面对危机时,不能一味逃避，危机不会因为你的逃避而离开你。只有勇敢的面对它,才有机会解决它。所以，作为公共组织应该坚持“三不主义”态度：即对危机不回避；对危机造成的后果不避重就轻；对自己应该承担的责任不推卸，实事求是解决危机问题。 “ 人非圣贤，孰能无过。”美国有句名言:“总统是靠不住的”。所以,当危机来临时，一个卓越的组织应该是： 1、一旦发现问题，就毫不犹豫地正视它； 2、一旦感到情况不妙，就要进行彻底大检查，以便在清理过程中能抓住爆发危机的原因； 3、一旦发现危机来临，立刻通过传媒，及时向社会各界通报危机的真实情况； 4、一旦危机已经降临，就集中所有部门的意志和力量对待它。

（三）毛驴“枯井脱困”的故事：化危机为转机 有一天，有个农夫的一头毛驴不小心掉进一口枯井里，农夫绞尽脑汁想办法去救这头毛驴，但几个小时过去了，驴子还是在枯井里哀嚎着。最后，农夫决定放弃了，为了免除毛驴的痛苦，他决定用泥土把枯井给掩埋了。当大家开始将泥土铲进枯井的时候，却出现了一个令人吃惊的现象…….. 启示：犹如驴子的情况，我们在生活中所遭遇导的种种危机就是我们身上的“泥土”，它们可能会将我们淹没了，然而换个角度看，它们也是一块块垫脚石，只要我们锲而不舍地将他们抖落掉，站到上面，我们就能安然摆脱危机。这说明：如果我们处乱不惊，以积极、沉稳地态度去直面危机的来临，往往会在危机中挖掘出潜藏的力量，化危机为转机。

“在地球上消失了的，不会适应变化的庞然大物比比皆是。” （四）不可或缺的危机意识——企业家的总结 “在地球上消失了的，不会适应变化的庞然大物比比皆是。” ——德国奔驰公司董事长 埃沙德·路透 “优秀的企业安度危机,平庸的企业在危机中消亡,只有伟大的企业在危机发展自己.” ——英特尔公司原总裁安德鲁·格洛夫 “不论你的产品多棒，你距离失败永远只有18个月。” ——微软原总裁兼首席执行官比尔·盖茨 “我们的公司是个了不起的组织，但是如果在未来不能适应时代的变化就将走向死亡。如果你想知道什么时候达到最佳模式，回答是永远不会。” ——通用电气公司前任董事长兼首席执行官韦尔奇

（五）古训蕴涵宝贵启示，居安思危掌握历史主动 人无远虑，必有近忧。 居安思危。 生于忧患，死于安乐。 祸患常积于忽微。 凡事预则立，不预则废。 无事则深忧，有事则不惧。 事在发生前提防，堵在倒塌前修缮。 有备无患，无备有患。 晴带雨伞饱带粮，洪水未来先提防。 宜未雨而绸缪，勿临渴而掘井。 宁可千日备，不可一日松。 天下稍安，尤须兢慎，若便骄逸，必致丧败。