公共政策分析
课程介绍 一、学位课：4学分 二、学时数：64学时 三、使用教材：陈庆云《公共政策分析》
参考读物： 1、查尔斯·沃尔夫：市场或政府--权衡两种不完善的选择：兰德公司的一项研究 ，中国发展出版社 ，1994年版。 2、斯图亚特·S·那格尔：政策研究百科全书 ，科学技术文献出版社 ，1990年版。 3、卡尔·帕顿、大卫·萨维奇：政策分析和规划的初步方法，华夏出版社.，2001年版。
4、丘昌泰：公共政策：当代政策科学理论研究，台湾巨流图书公司，1999年版。 5、张金马：公共政策分析：概念·过程·方法，人民出版社，2004年版。 6、陈振明：公共政策分析，中国人民大学出版社，2002年版。
四、教学方法：理论教学；案例分析；讨论；教学体验 五、成绩评定：平时30分（作业20分，出勤10分）；卷面成绩70分。旷课一次扣除5分，未上课时间超过22学时者，需重修。 六、教学内容：概念、过程、方法三大部分
“公共政策分析”是一门边缘性、交叉性学科，具有较强的综合性，其内容除涉及社会科学领域外，还涉及自然科学领域 。 七、学科特点 “公共政策分析”是一门边缘性、交叉性学科，具有较强的综合性，其内容除涉及社会科学领域外，还涉及自然科学领域 。 本课程具有较强的理论性和实践性，通过学习本课程，可以使学生理解并掌握公共政策学的基本概念、基本理论和基本方法，运用理论分析和实证分析相结合的研究方法，从探讨转轨时期我国若干政策问题入手，深入实质性的公共政策领域，逐步培养、提高政策理论水平和应用公共政策学理论和方法解决政策问题的能力。
八、学科现状 北京大学政府管理学院根据国际国内公共管理一级学科的发展状况，自主创立了二级学科公共政策和发展管理，开中国公共政策高等教育教学科研之先河 。 目前，中国人民大学、北京大学、复旦大学、西北大学、华中科技大学、武汉大学、中山大学、浙江大学、吉林大学、南开大学等公共政策研究在国内领先。 在国外，诸多世界一流大学，哈佛大学，耶鲁大学，牛津大学，剑桥大学，东京大学，京都大学，哥伦比亚大学等均设有该专业。
学科研究现状 1、国内外主要代表人物： 拉斯维尔(Harold Dwight Lasswell，1902～1978 )。美国政治学家，曾被美国人称为研究领域的达芬奇。美国行为主义政治学的创始人之一，政策科学的创始人，也是传播学的先驱。
德洛尔(Yehezkel Dror,1928-) ，以色列政策学家，代表作《逆境中的政策制定》。 安德森、伊斯顿、林德布洛姆。 国内：陈庆云、陈振明、张金马、宁骚、 谢明
第一章 导论 公共政策分析的基本理论框架 第一节 公共政策的本质
一、公共政策的概念 1、政策 “政策”是人们最常用的词之一。“政策”和“政治”这两个词之间存在着密切的联系。我国古代有“政”和“策”两字，但是分开使用的。“政”指的是政治、政事、政权，统治者、当权者所处理的事物，即政府工作，也可做动词理解；“策”主要指“谋略”、权术。
汉唐时期，日本大规模地吸收中国文化，许多汉字也传入日本。“政”和“策”逐渐成为日文中两个常用字。在英文当中，“政策”(“policy”)一词是在近代从“政治”(“politi-c”)中逐渐演变出来的，是指政府、政党等组织为了完成特定目标对所要采取的行动的一种表达形式，有时也指权谋、治术。日本在接触到英文“Policy”后，从早已传到日本的汉字中选择了“政”和“策”这两个字，把这两个字及其含义合在一起，将“Poli-cy”翻译成“政策”，用来指政府、政党在政治上所采取的方针、策略以及推行此方针、策略所采取的手段。另外，它还包括“各组织体在经营上或发展上所采取的一些计划、手段”。1840年以后，政策这个词又从日本传入中国，变成中国社会政治生活中的常用词。
广义：人们为实现某一目标而采取的行动方案。 计划性；确定性（实际要做的或是正在做的，不是打算做的）。 主体是个人、团体或国家政府。 个人有计划的活动过程只是个人的活动策略，只能称为私人政策。团体有计划的活动过程虽可称之为政策，但也不一定是公共政策。只有由政府为解决社会公共问题制定的政策才是公共政策。
狭义的“政策”概念： 国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。 这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。
2.公共政策 公共 （一）中外学者对公共政策的界定 拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和卡普兰（A. Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。 这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本质特征。
戴维.伊斯顿于1951 年，把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。” 包含了四层内容：（1）公共政策的实质是分配；（2）分配的内容是价值；（3）面向全社会； （4）分配的行为与结果具有权威性 评价（1）这里的价值分配实质上是社会利益分配。 社会利益：应从人的需要和社会关系两方面理解。利益是人们能满足自身需要的物质财富和精神财富的总和，以及其他需要的满足，利益的创造、交换、分享和实现均取决于人们之的相互关系。
（2）揭示了公共政策的基本功能；（3）只是一种角度。
国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。(这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但定义没有把公共政策的本质反映出来。)
综合表达： 公共政策是有政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事物实施共同管理过程中所制定的行为准则。 （1）主体；（2）需求基础（指向的范围）是公共事物；（3）内容是行为规范； （4）活动过程（5）主体对自身管理制定准则
二、公共政策的本质 社会本质；认识论本质 （一）国内不同学者的观点 1、陈振明：是阶级意志和利益的集中表达，是各种利益关系的调节器，它服务于社会经济的发展。 2、宁骚：公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。
综上所述，在对公共政策的本质理解上，应突出的内容有：第一，它是对全社会的利益进行分配，而不是其它分配。第二，它是基于多种利益关系的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。第三，它是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事论事式的分配。第四，它是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配
（二）本书综合性观点 政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。 集中一点，就是要就解决利益的增进与分配问题，是社会利益的集中体现。
（三）利益是公共政策的核心要素 1、利益是一切思想的出发点 2、利益是行动的目标 3、政治是统治者利益的集中体现 4、政策是实现国家利益、社会利益的手段 5、政策的本质在于社会利益的权威性分配
（四）公共政策调节利益的程序： 选择，综合，分配，落实 （四）公共政策调节利益的程序： 选择，综合，分配，落实 ①利益选择：作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的需要。 →→在市场经济条件下，政府是多元利益主体之一，也要寻求自身利益的最大化。 所以，制定政策时，政府是利益的首先选择者。这种选择既有那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。
②利益综合（整合）: 美国著名经济学家罗尔斯认为: 社会是为获取共同利益组成的协同事业体。各社会成员具有互相一致的利害关系。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。 →→→政府必须综合平衡各种利益关系。利益综合建立在利益选择的基础上。
③利益分配： 政策具有配置资源的功能。对不同的政策对象而言，既存在直接受益者，也有间接受益者。 ④利益落实：政府是政策的主体,需要主动地把政策内容贯彻到实践中去,产生应有的政策效果,即使分配的利益到位。 →→政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但是否能按照政府的预定目标达成，是相关利益群体及政府关心的事情。
增进利益（利益增值）： 政府通过公共政策对社会公共利益进行公平分配 同时还要率领社会民众，通过扩大生产或者其他活动，去有效地增进社会的公共利益，满足民众不断增长的物质和精神需求。
释义 ①公共政策的本质是解决社会公共利益（物质利益和精神利益）的增进与分配问题。 ②公共政策对利益的分配过程是动态过程。大致经历4个环节。利益选择，利益综合，利益分配，利益落实。 ③公共政策对利益的分配服从于政府整体目标需要，即服从于政府对利益的追求。 ④公共政策对利益的分配与增进过程，是有时间与空间限制的。
图3-3 政策利害关系人结构图 政策制定者 公共政策 政策牺牲者 政策受益者
第二节 公共政策的基本特征与主要功能 1、整体性 政策的内容和形式具有完整性;政策的过程具有完整性等. 2、超前性 一、公共政策的基本特征 1、整体性 政策的内容和形式具有完整性;政策的过程具有完整性等. 2、超前性 政策是对未来的一种安排与指南,所以 必须具有一定的超前性.
3、层次性 不同的主体制定的不同政策是有主次之分的. 4、多样性 由于政府职能管理内容的扩大,而引发的政策问题页涉及到诸多领域,从而变得多元化和复杂化. 5、合法性 政策体现着政府的行为,在法治国家,政府的行为必须依法而行.
二、公共政策的主要功能 1、导向功能 政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的，是一种行为导向也是一种观念导向。包括直接与间接引导。 如改革开放初期，党和国家制定的“让一部分人先富起来”的政策，引导成千上万的城乡居民走上了致富的道路。 大学生做村官；种粮补贴；经济中心论
2、调控功能 政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。实质是对社会利益矛盾的调节和控制。 政策控制功能的典型例子是我国实行的计划生育政策，它通过政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展相适应的水平上。
3、分配功能 政策分配和调整利益关系主要采取两种形式： (1)一是直接对社会利益进行分配和调整的政策，如社会分配政策、税收政策、财政政策、价格政策、区域发展政策等等； (2)二是间接对社会利益进行分配 对倾斜性政策的理解。
政策的主要受益者 1、与政府主观偏好一致或基本一致者 对环保事业的支持 2、最能代表社会生产力发展方向者 知识分子政策 3、普遍获益的社会多数或绝大多数 最小的投入，最大范围的受益
此外，还有象征功能 政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。 例如在我国推广使用普通话的政策。我国地域广阔、方言众多的国情决定了这项政策仅具有象征性的意义。但是，这项政策的意义就在于它具备的象征功能表达了人们应当以此为努力方向的目标趋势。
雅言、官话、国语 一般以首都所在地的方言为准 以北方话为基础方言，以北京语音为标准音的普通话。” 为简便起见，这种民族共同语也可以就叫普通话。”
说明 不同性质的政策，所体现的功能有所不同。有方向性政策、分配性政策、规制性政策、象征性政策。
本章案例（P33） 1、我国该不该发展花炮业？怎样发展？ 2、万载县政府在花炮制造的决策问题上存在哪些问题？ 3、该案例在利益分配问题上存在那些问题和矛盾？ 4、今后应怎样进一步解决这一问题？
第三节 公共政策分析 一、公共政策分析的框架 1、公共政策分析的内涵 对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施结果的研究。 分析：广义上指的是研究；狭义上指的是对政策过程各环节的分析、评价。
图6-1 政策分析家的类型 政治技巧 分析技术 高度 低度 企业型 技术型 政客型 虚伪型
2、公共政策分析的三种模式 （1）麦考尔-韦伯分析模式 A.政策分析包括政策内容与政策过程的研究。政策内容包括政策动机、目标、过程及行动方案。政策过程包括政策影响、政策选择以及政策评价。
B.政策分析分为规范性分析和描述性分析。 规范性分析即应用各种规范性原则以及提供政策性建议；描述性分析即在“价值自由”的情况下给出描述性解释性叙述。
C.政策内容政策过程与规范性分析描述性分析相互交叉，构成四种不同类型的政策分析。 其他类型略
3、公共政策分析的基本框架 （1）公共政策问题的构建 （2）公共政策方案的制定与通过 （3）公共政策内容的实施（条件、措施、影响） （4）公共政策效果的评价
二、公共政策分析要素 1、政策问题；2、政策目标； 3、政策方案；4、政策模型； 5、政策资源；6、政策评价标准 7、政策效果；8、政策环境； 9、政策信息
三、公共政策分析的原则 1、系统原则 2、预测原则 3、协调原则 4、分解综合原则 5、民主原则
四、公共政策分析的历史沿革 1、古代社会的公共政策分析（古代中国） 2、近代社会的政策分析 3、政策科学的产生与发展
拉斯韦尔对政策科学基本特征的描述 （1）是关于民主主义的学问 （2）建立在理性实证主义之上 （3）对时间和空间都非常敏感 （4）跨学科 （5）学者和政府官员共同研究 （6）以社会发展为研究对象 评价：发现了政策科学的科学性、实证性，但有绝对化的倾向。 德罗尔
公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。 第三章 公共政策系统分析 运用系统理论从政策主体政策客体政策环境角度对公共政策的运行进行分析。 第一节 公共政策主体 公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。 安德森：包括官方决策者和非官方决策者。 琼斯：政府外部和政府内部。 基本相同，只是表达不同
一、官方决策者 一般包括立法、行政和司法。 我国：立法、司法、行政和执政党。 也有人认为司法部门一般不参与决策，只是解释、细化和执行。 这种分歧的根源在于对决策的理解不同。是国家层次还是一般层次。
在我国，三大权力机关不是并列关系，而是隶属关系。立法机关作为最高权力机关，产生并授权行政机关和司法机关。行政机关是国家权力的实际执行机关，是公共事物的直接决策者和执行者。
问：中国共产党的政策 为什么是公共政策 1、政党（不包括执政党）的政策一般不是公共政策，因为政党的政策大多属于政党组织内部的政策，不具有公共性。政党组织可以通过“利益聚合”提出公共政策议案，但需国家权力机关审查批准。 2、我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制度，它是我国政府系统分领导核心，是实质意义的公共权力机关，对国家发展和公共事物的重大决策具有主导性决策权。 3、中国共产党的政策可直接或间接地转化为公共政策。（基本路线、发展战略）
4、重要作用 （1）对国家的政治领导，负责基本政治思想方向和路线的制定； （2）决定和影响政府机关的人事任免，实行党对政府的组织领导； （3）通过意识形态领域中的主导权，实现对公共权力机关的思想领导。
二、非官方参与者 （一）利益集团（压力集团） 具有相同利益并向社会和政府提出诉求，以争取团体及其成员的利益的各种社会组织。（全日农协联盟NOKYO） 1、基本特征 （1）有共同的利益主张； 主要有两类利益：经济利益；公共利益
经济性利益团体：关心的乃是成员的经济利益，这类的团体皆为功能性的组合。他们成立的目的是旨在团结该阶级或组织的力量来保障自身利益，并且为该阶级或组织提供讨论和交流的平台。其中最主要的类型，是商人、劳工、农民组成的各种团体，诸如商会或工会，其次是各种专业人员所组成的团体，如医疗学会、教育人士协会等。
公共性利益团体：主要是争取其成员非经济性的共同理想，他们成立的目的主要是争取公共利益或透过成立利益团体来向大众推广其理想。英国学者称这类团体为促创团体，以别于一般的经济性利益团体。环保组织、争取妇女权益及主张保障弱势社群的组织均属于公共利益团体。
（2）影响公共政策的制定 直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等方式。三类方法： A、参与国家选举。例如角逐立法机关的议席，以增加利益团体在政治上的权力及影响，以便讨价还价。利益团体一般在比例代表制选举制度下可以争取到更大利益. 在单一选区制下则因为成员分散在全国各地而无法形成相应比例的影响。 B、以说理方式游说政府或立法机关(国会)议员支持他们所认同的法案或政策。相反亦然。 C、争取社会支持。如以游行、请愿或发起签名运动等形式来引起公众注意及向政府施压。
问：NGO是否利益集团？ 不完全等同。 不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。她的原动力是志愿精神。
我国的利益集团 1、在计划经济时代，由于缺乏一个外在于国家权威的自治的社会领域生存发展的资源空间，使利益集团失去了产生和存在的条件。社会主义市场经济条件下，形成了利益多元化的格局，利益集团开始形成并进入成长的轨道。商会、协会 2、我国的利益集团不同于西方国家的利益集团。
2、影响利益团体影响力的因素： 组织及动员能力 ； 领导能力； 组织及动员能力 ； 领导能力； 公众支持度 ； 财政资源 ； 社会地位 ； 立法机关中的议席的多寡 ； 与政府的关系。如与政府关系密切或与执政党的政治理念接近者较易保障其利益
3、利益集团的功能 代表及反映社会中不同阶级的利益及意见 监察政府运作：部份利益团体在立法机关中拥有议席，有必要代表公众监察政府的决策，如指出政府政策的流弊，并向政府施压 推动公民意识及教育公众：利益团体会制造话题，以图引起社会关注，并从中教育相关的知识 提高政府问责性 提供参与社会事务的机会 推动民主及人权发展 促进社会多元化及自由化
4、利益集团左右政府决策的方法 1、参与国家选举，例如角逐立法机关的议席 2、以说理方式游说政府或立法机关 3、争取社会支持，如以游行、请愿或发起签名运动等形式来引起公众注意及向政府施压。
5、院外集团（第三院） 西方国家中为了某种特定利益而组成的企图影响议会立法和政府决策的组织。其活动常在议会的走廊(lobby)或接待处进行，故有院外活动集团、罗比分子或走廊议员之称。因在很大程度上可左右议会立法过程和结果，故又被称为议会两院之外的第三院。游说集团
1888年出版的《美国政治学辞典》一书，对“游说者”作的定义是：一群以腐化方式影响立法者，并以此为业的人。他们虽然常以金钱为手段，但若有其它方式可达目的，也毫不犹豫采纳。因此，有不少女性经常介入此业。由于他们在立法过程上的影响力，游说集团也因此常被戏称为“第三院”。 据统计，在华盛顿的专业游说公司有3700多家，说客有8200人，加上没有登记的游说者总数在4－5万人之间，是一股强大的政治势力。
（二）政党：通过选举将自己的政治纲领转化为公共政策。 （三）大众传媒（国家的第四种权力） （1）传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通。 （2）引导社会舆论影响公共政策议程设置。 当代网络的作用。 县长：如果没有网络该多好
（四）思想库（现代政策研究组织） 1、定义：由各种专家学者组成的跨学科的综合性政策研究或政策咨询组织。 著名的有布鲁金斯学会、胡佛研究所、兰德公司、巴特尔纪念研究所、斯坦福国际咨询研究所、野村综合研究所、加拿大公共政策研究所等。
2、类型 （1）官方思想库。如：美国总统科学咨询委员会、日本审议会，我国的政策研究室、国务院发展中心、国家发改委信息中心。 （2）半官方思想库。处于民间，但与政府有着密切联系。资助、引导。我国各高校政策研究机构、中国人民银行金融研究所。 （3）民间思想库。由民间发起并得到基金会和企业资助的社会性政策研究组织。中国管理科学研究院。
（4）国际思想库：跨国性政策研究机构。以全球问题为主要研究内容。
3、功能 （1）提供政策建议，充当咨询参政机构； （2）提供学术思想，充当认识机构； （3）提供政策结果信息，充当评估机构； （4）向政府输送官员和专家，充当人才的交流、储备机构。 （5）制造舆论、传播思想，充当宣传机构。
第二节 公共政策客体 政策所发生作用的对象。、 包括公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员（目标群体）。
一、社会问题 1、什么是社会问题 公共政策的直接客体。 问题：实际状态与期望状态之间的差距。 社会问题：社会的实际状态与社会期望之间的差距。住房问题、就业问题、环境问题。会导致社会的紧张状态。
2、社会问题、公共问题与公共政策问题 （1）社会问题外延最广泛，超出私人范围影响问题。强调对社会的影响 （2）公共问题：波及到非直接相关群体，受到社会普遍关注的。强调对公共利益的影响。 （3）公共政策问题：列入政策议程的公共问题
（4）类型：邓恩分为结构良好、结构适中和结构不良问题。 （从决策者数量、备选方案有限还是无限、效用是否一致、结果是否确定、概率是否可计算考虑） 我国学者一般按社会领域来划分：政治、经济、文化、社会问题等。
三者之间关系 社会问题外延最广，公共问题由社会问题转化而来，公共政策问题来自公共问题。 林水波张世贤认为公共问题外延最大。这是对“社会”作狭义理解的结果。 宁骚认为前二者很难区分，不必做区分。
二、目标群体 间接客体。也称作目标团体 1、定义：受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。 2、特征：受动性；能动性；复杂性
第三节 公共政策环境 一、内涵 1、界定：是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。 第三节 公共政策环境 一、内涵 1、界定：是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。 2、类型：一般环境-影响公共政策的所有外部因素的总和。自然、经济、政治、社会文化以及国际环境。按照内容层次划分 工作环境-一般环境在特定时间点上的聚合。 陈振明等人将其划分为自然环境和社会环境
二、公共政策环境的构成 1、经济环境 影响公共政策的各种重要因素的总和、经济体制、结构、制度、水平等。 主要影响（1）政策制定的基本出发点。只能对经济资源的存量进行科学合理的配置，不能超量配置。 川气出川
（2）提供必须的资源 （3）影响公共政策系统的经济目标取向。 邓小平的外交政策 冷静观察、稳住阵脚、沉着应对、韬光养晦、决不当头、有所作为。28字方针 我国开始关注分配公平问题
2、政治环境 影响公共政策的政治状态，如政治体制、制度、结构、关系等。 影响政策性质 决定政策系统的民主化程度 公共政策的合法化程度
要充分厘清中国发展的核心利益和非核心利益。中国发展的核心利益是主权的尊严、领土的完整、社会的稳定。具体说包括：台湾问题的和平解决；西藏、新疆等少数民族地区的稳定和繁荣；西沙群岛等尚有争议的领土问题上的主权尊严…… 与此相比，中国经济发展的一些非核心利益，则主要包括：短时期内的汇率波动；对外投资、对外经济关系方面的调整，等等。在这些非核心利益问题上，我们完全可以通过相关政策加以应对和调整，与发达国家和发展中国家进行友好协商，实现互利共赢。我们特别要注意的是，由于在一些非核心利益上的纠结，导致了敌对势力利用关乎到中国经济的核心利益的问题大做文章，以至于带来对中国整个发展不利的影响。
3、社会文化环境 影响政策的社会状况和文化状况，如人口规模、民族结构、社会道德风尚、受教育程度等。 拆村建楼
此外还有国际环境、自然环境等。 案例分析：P90 阶段考察： 谈谈影响我国人口政策的基本因素。
第四章 公共政策问题的构建分析 第一节 公共政策问题概述 一 、什么是公共政策问题 1、定义：是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动通过公共行为希望实现或解决的问题。 2、内涵 （1）社会客观现象或问题情境；
（2）对上述问题的察觉与认同； （3）价值利益与规范的冲突。不同行为主体从自身利益出发，依据一定的价值观念与行为规范，表明自己的态度，从而造成了彼此间的冲突。 如房屋拆迁问题。
（4）团体的活动与力量。通过团体力量影响政府。 （5）政府的必要行动。 二、公共政策问题的特征 邓恩的主张 1、政策问题的关联性 不同领域的政策问题相互关联 2、主观性。政府确认时的主观性。 年收入5000元，与10万元相比“贫富悬殊” 3、人为性。基于人的需求而确认政策问题，必须考虑到利害关系人的利益需求 4、动态性。问题的性质随着成因的变化而变化。
三、公共政策问题的类型 主要介绍邓恩的观点 结构优良的政策问题；经济问题 结构适中的政策问题；外交问题 结构不良的政策问题。大多问题P100列表 现实中，常规性政策问题多为结构优良或结构适度，新问题多数为结构不良的政策问题。 主要是要有一种意识，未必严格界定。
第二节 公共政策问题的构建程序 政策问题构建：将社会问题确定为政策问题的过程。 政策失败常常是因为解决了一个错误的问题。 一 、政策问题的构建程序 从初始问题到政策问题需要经历一个复杂的认识过程。既要求真，又要求善。 从认识过程来看，政策问题构建包括问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个阶段。 从认识的结果来看，包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题。
1、通过问题感知掌握问题情境
2、以问题搜索认定元问题 认清问题结构，优良适中还是不良。初始问题，问题的问题。 找出结构不良的政策问题。
3、以问题界定发现实质问题 判断问题的实质 3、以问题陈述建立正式问题
举例：社会贫富差距过大问题 情境：数据，相关者 元问题：主体、客体、环境，原因 实质：分配问题 正式：陈述 也可以表达为：认定问题，说明偏差，明确原因，问题表述
二、政策问题的论证 问题的界定 邓恩：根据论证过程所处的组织层次 1、小论证：分析小组对问题的不同部分分别论证。 2、功能论证：制定者综合，确定结构状况及所属领域。 3、二级论证：政府论证政策目标、成本、效果。 4、一级论证：最高级论证。是否进入议程
三、政策问题诊断的偏差 分析判断与问题本身的实际偏差。 来源9个 大多属于主观原因，也有体制和环境的原因。 分析：住房价格为什么控制不下来？偏差。
四、政策问题构建的内容 1、时间分析 2、领域分析 3、范围分析 4、政策工具的初步选择 主要依靠政府还是社会、市场
第三节 公共政策议程的建立 一、政策议程的含义 政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。 1、描述的是社会问题进入政府决策领域的社会过程 1、是政策问题形成的关键环节 2、主要体现为政府行为 3、与政策问题构建的关系 一个是认识过程，一个是社会过程 问题构建的主体可以是政策专家也可以是政府官员。政策议程的主体则是政府官员 。
二、政策议程的类型 科布和埃尔德将议程分为如下两大类： 1、系统议程（公众议程）:它由政治群体的成员,共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。 应具备三个条件：公众察觉；急需解决；应由政府解决。
公众如何促使问题进入政策议程？ 确定问题的代表性、紧迫性；充分交流协商；选择恰当方式；发挥团体作用 政府解决的是公共问题而不是私人问题。 举例：南京的砍树与保树
2、正式议程 （政府议程） 它是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。 新项目：非常规项目 旧项目：常规项目 政府部门应如何完成政策议程？ 大局意识；长远意识；民主意识；科学意识（理性分析、专家意见、实事求是）
3.系统议程和政府议程两者在本质上是有差异的。 (1)前者仅有一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。 (2)后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。
三、社会问题进入政策议程的途径 参照查尔斯.琼斯的观点，根据社会力量和政府参与的程度不同，将途径划分为四类： 1、社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入。 为什么政府只是有限介入？ （1）基本不知道。拖欠农民工工资 （2）没有权力处理。有限政府 360与腾讯 （3）无能力。社会保障 （4）时机不成熟
2、政府主动介入和发现问题，社会有限介入 全局性问题。环境、拆迁、人口、克隆人 3、都主动。公共设施建设 4、都不主动 现实中不多见。均为意识到影响的严重性。应试教育，转基因问题
四、影响社会问题进入政策议程的因素 不同情况下，影响因素是不同的 1、公民个人的作用 利用非正式关系（超出法定组织制度和工作程序的人际关系），造势，形成群众运动。 2、利益集团（游说、宣传、助选、抗议） 3、政治领袖 政治使命感。影响公众。影响政府
4、政府体制 政府产生的方式及内部组织形式。选举制世袭制，任命制 5、大众传媒 关注社会民生、理性分析，重塑社会公共问题。 官方媒体、非官方媒体 6、专家学者 7、问题自身
四、社会问题进入政策议程的触发机制 安德森《公共决策》。触发机制：引起政府关注，提出动议的因素或过程 1、政治领导 国家领导人、政治领袖提出问题 2、危机事件 3、抗议活动 4、传媒曝光 案例：初中生缘何自杀 关于安乐死问题的争议 作为公民，应怎样促使社会问题进入政策议程？ 自焚事件说明了什么？
第五章 公共政策方案的制定分析 公共政策的制定，就是公共组织特别是政府,针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评估和选择有关政策方案,并最终择定的过程。 包括三大环节：目标、方案、合法化 制定政策方案的组织基础是科学完善的决策体制。集体智慧的结晶要靠科学的组织合理的运行。
第一节 公共决策体制 制度是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体（国家或国家机关)所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。 体制是制度形之于外的具体表现和实施形式，表现为一定的组织结构。 公共决策体制：决策权力与责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序。 即公共决策的组织结构，程序。 与政治体制有着密切联系，甚至是同一内容。
从决策体制的系统构成来看，可划分为决断子系统、咨询子系统、信息子系统、监控子系统和执行子系统。 1、决断子系统 指挥系统、中枢系统。拥有最高决策权。具有最高决策地位并承担主要责任。 我国目前实行的是三级决策体制国务院、省直辖市、县区。各级行政机关在决策体制上实行行政首长负责制。
行政首长负责制遵循的是决策权力归一的原则，各级行政机关的最高行政首长拥有最高决策权，并对决策独立承担责任。不同于首长制。 首长制又称一长制或独任制，其特点是最高决策权归某个人独掌。 行政首长负责制属于首长制的一种特殊形式。 总统制也属于首长制的一种形式。
2、咨询子系统 由多学科专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助中枢系统进行科学决策的辅助性系统。 思想库、智囊团 必须处理好谋与断的关系。
3、信息子系统 由掌握信息的专门人才所组成，专门从事信息搜集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料的机构。 信息社会的特征。 信息的重要性。 信息联动机制我国决策领域的信息状况，应急办。
4、监控子系统 对决策者的决策行为、决策内容和决策程序进行监控的子系统。 立法机关，司法机关，利益集团都充当监控者，发挥监控职能。 确保合法性、
5、执行子系统 使方案转化为现实，使目标得以实现的系统。下一章详解。
二、公共决策的择案规则 重大方案应通过投票来解决。 基本决策的规则有两种：全体一致原则和多数决定规则。 1、全体一致原则 即一票否决制，所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者没有任何一票发对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。
基本特征 （1）一票否决 （2）决策结果应照顾到每一个决策者的利益偏好与要求，是最佳方案。 （3）决策者既考虑到自身的利益，也考虑到其他决策者的利益。不能期望不支付任何成本而获得利益。 （4）随着组织规模的扩大决策成员数目的增加，使形成决策结果的困难程度成倍增加。 现实中较少使用。使用条件： （1）成员较少（2）成员代表性及影响力很大 （3）事件风险很大
2、多数裁定原则 采用少数服从多数，以得票最多的政策方案作为正式的公共方案。 简单多数：相对多数。选得票最多的，不要求必过半数。往往只反映小多数人的意愿。 绝对多数：过半数原则。对投赞成票的比例做出明确规定。
绝对多数规则的特点 （1）决策成本低。无需都投赞成票 （2）公信力强 不足： （1）多数剥削少数 （2）投票悖论（孔多塞困惑，谢明p235） 控制政策议程的人有机会操纵投票结果。
第二节 政策方案规划的综合分析 一、政策方案规划的含义 公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优先选择的过程。
二、政策方案规划的特性 1、政策规划的目标导向。具有前瞻性与指导性。 2、政策规划的变革取向。变动性创新性 3、选择取向。设法扩大选择的机会 4、理性取向。目标与手段有效配合，可行性。
三、政策方案规划的原则 1、卡普兰 从利益分配角度提出七项原则。 2、史塔林 从规划应具有的特征方面提出六项原则
3、朱志宏 注重政治因素的影响 （1）开放性。了解民意 （2）前瞻性。超越问题现状，把握未来 （3）策略性。要保证成功，并为之努力 （4）权变性。动态性，随着环境的变化而调整。应有调整的余地。
第六章 公共政策内容的执行分析 第一节 政策执行的理论研究 一、政策执行研究的三个阶段 麦尔科姆.L.高金： 1、第一代政策执行研究 为什么政策执行未被重视？ 政策执行运动，产生出一系列理论 第一节 政策执行的理论研究 一、政策执行研究的三个阶段 麦尔科姆.L.高金： 1、第一代政策执行研究 特征（1）偏重于政策执行实物，个案研究 （2）坚持自上而下的政策执行分析途径 上令下行（top-bottom,top-down）
2、第二代政策执行研究 自下而上(bottom-top) 以组织中的个人为研究的出发点，政策链条中的低层次组织是政策执行的基础，强调政策执行状况依赖于行动者的承诺与技巧。 3、第三代政策执行研究 试图整合前两种模式，关注政策执行的时效性，强调执行机构间的网络关系。 三种模式各有合理之处。
二、政策执行研究的基本理论 针对什么是执行，执行的基本模式的研究 1、行动理论 代表人物范.霍恩，范.米特，查尔斯.琼斯,史密斯等。 （1）基本观点：政策执行作为政策过程的一个环节，包含着政策执行者一系列行动。行动是政策执行的关键，政策执行的研究应以行动过程和行为性质为中心。
（2）六类行动 A.权威性行动。合法授权 B.目的性行动。最大限度实现政策目标 C.组织性行动。不是官员个人的行为 D.公益性行动。为了公共利益 E.持续性行动。分阶段实现目标 F.创造性行动。
（3）行动理论的贡献 从政策执行的行动过程和执行环节出发，探讨了政策执行的内涵和特点，使人们认识到政策执行从一个方面来说就是一个系统的行动过程。只要政策行动坚强有力方法切实可行，就可以顺利实现政策目标。合理的政策执行活动在一定程度上弥补政策决定的缺陷。
（4）行动理论的局限性 一是在阐述政策执行行动过程时忽略了对行动主体的研究，二是忽略了对政策执行产生影响的一些环境因素。 2、组织理论 组织是政策执行的关键，研究政策执行必须充分了解组织的运作。才能理解所要执行的政策。 3、博弈理论（交易理论） 执行是一个政治上讨价还价的交易过程。 另外还有系统理论、因果理论、演化理论和管理理论。
第二节 公共政策执行的模型 影响政策执行的因素有哪些？执行的过程和机制又是怎样的？ 一、史密斯模型（过程模型） 四个基本因素：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素
二、系统模型 范.米特、范.霍恩 影响因素：1、政策目标与标准 2、政策资源 3、组织间的沟通与强制行为 4、执行机构的特性 5、政治经济与社会环境 6、执行者的偏好 与史密斯比较。
三、互适模型（互动模型） 麦克拉夫林 政策执行过程是政策执行组织和受影响者之间就目标手段做出的相互调适的互动过程。 包含四点。P172
四、影响政策有效执行的因素 什么是政策执行？所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。 政策问题本身 政策本身 政策以外的因素：目标团体、执行者、执行机构、政策环境
第三节 公共政策执行过程与方式 什么是政策执行？所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。 是实现政策目标最直接、最重要、最关键的决定性因素，也是检验政策质量的根本环节。 是一个能动性过程。 初期为什么忽略政策执行研究？简单化，只关注上级作用。
一、政策执行的过程 公共政策执行活动是一个完整的过程，包括三个阶段: 一是执行的准备阶段，包括政策认知、制定政策执行计划、进行物质和组织准备等活动环节； 二是公共政策的实施阶段，包括公共政策宣传、政策实验和全面推广等活动环节； 三是执行的总结阶段，包括公共政策执行的监测、再决策等活动环节。
1、准备阶段 （1）政策宣传 内涵：向社会公众宣布和传播公共政策的意图和内容。（宣传对象不只是社会公众，还应包括执行者） 政策宣传的作用：提高政策执行者的政策认知；提高目标群体的政策认知。 宣传的内容：政策的公布和政策方案的解释说明
怎样做好政策宣传（讨论） （1）宣传队伍的构建 （2）把握政策精髓 （3）区分宣传对象 （4）讲求宣传方式 （5）保证持久宣传
（2）组织准备 机构的设置和人员的准备 一是组建政策执行机构。对于常规性例行性政策执行一般不必另建机构，必要时可改组机构（如环保总局改为环保部）。 对于非常规性政策，则应组建新的执行机构。 二是配备必要的政策执行人员。
三是制定科学合理的管理制度。 讨论：应制定哪些制度 激励制度：竞争、奖励 责任追究制度（首长负责制、目标责任制、岗位责任制） 廉政建设责任制
（3）进行物质准备。物力和财力的准备 （4）制定执行计划 对政策执行加以具体化，对总体目标进行分解。 制定计划的基本原则：客观原则（切实可行）；弹性原则；统筹原则。
2、政策执行的实施阶段 （1）政策实验 内涵：一项新政策在正式推广之前，根据政策目标群体和政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区、范围或群体，使用较少的成本和较短的时间试行政策的办法。 什么情况下需要实验？
意义：减少政策执行的风险；降低政策执行的成本。 需要注意的问题： 选点的代表性和典型性。 实验方案设计要周密。不给特殊照顾，暗试。 重视对实验结果的总结与分析。
（2）全面推广 注意自上而下与自下而上相结合； 局部试点与整体推进相结合; 把握重点与解决难点相结合。
（3）指挥协调（同时性） 发挥政策执行领导者的作用，发布命令，分派任务，协调好各部门各方面力量的关系。 （4）监督控制 监督部门密切跟踪执行进展状况，随时进行评估。警惕政策执行偏差的出现。
3、总结阶段 （1）绩效评估 （2）追踪决策 针对原有问题的重新决策。重新进行决策，重新审查目标，重新拟定方案，重新抉择方案。注意对照原来旧方案。 再决策：在政策执行过程中，根据信息反馈，对现行政策方案进行修正补充。（宁骚）
再决策的主要依据： 环境的变化；认识的深化；偏差的产生； 负作用的出现。
政策执行的原则 忠实原则；民主原则；法治原则；创新原则；效益原则。
案例二： “中华路”建设风波 7月，某县正按城建总体规划，建设“中华路”。该道路的施工建设得到了沿途机关、工厂、商店、居民的大力支持，一度进展顺利。然而，施工到技工学校时，工程受阻。技工学校隶属于地区行署某局。学校院墙位于中华路的中心线，按施工要求必须拆移该院墙，但技校领导不同意。于是，县城建部门多次登门请求该校将院墙后移，并愿对后移院墙的重建给予资助。然而，技校领导对城建部门的请求根本不予理睬。城建部门迫于无奈；只得先礼后兵，于一天下午强行推倒院墙。技校发怒了，百余名学生排成人墙，或坐或立，阻止施工。
二、政策执行的基本手段 1、行政手段 政策执行机构和人员为实现政策目标、落实政策内容所采用的政策工具、中介途径与措施方法的总称。 规章制度、行政命令、组织纪律、行政干预。 特点：权威性（公信力）；强制性；具体性；无偿性；发挥作用快。
2、法律手段 通过各种法律、法令、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。 特点：权威性、强制性、稳定性、规范性、程序性。 3、经济手段 4、说服引导手段 4、技术手段
案例分析 我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省到数1~3名的位置。1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育工作人员的工作热情，该政策还做出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。
这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍很严重。许多人宁愿缴纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至还对超生予以暗中鼓励。 请根据以上现象，从政策目标、政策内容、政策执行主体、政策目标群体、政策执行环境等方面，分析政策未得到有效执行的主要影响因素。
答：导致该项政策未能得到有效执行的主要因素包括： （1）政策目标。目标与执行措施冲突，执行越有效，结果离目标越远。 （2）政策内容。内容设计不合理，允许乡镇从罚款中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育给他们带来了实惠，他们怎么会积极制止这种行为呢。 （3）政策执行主体。政策执行者欠缺职业素养，受经济利益驱动，其所作所为与原政策目标背道而驰。 （4）政策目标群体。受传统思想观念的束缚，他们对政策目标缺少认识和理解。（2分） （5）政策执行环境。缺少有效的制度安排，如监督和控制机制等。（2分）
第七章 公共政策效果的评价分析 政策评价在政策过程中的地位。与政策执行中的总结不完全相同。 本章主要内容 内涵、操作过程、终止 Public policy evaluation“公共政策评估” 评估是一个具有量化意义的评价过程；评价主要是对结果的评价。
第一节 公共政策评价概述 一、理论界关于政策评价概念的主要观点 （一）三种观点 1、对政策方案的评价 2、是对全过程的评价 3、对政策效果的评价
作为政策终结的依据，作为一个重要环节，应理解为第三种：公共政策评价就是对公共政策实施效果所进行的研究。 具体一点：依据一定的标准和程序，对公共政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。 效果：对客体及环境所产生的实际影响，既包括直接影响，又包括附带影响（副影响），还有潜在影响，既指积极影响，又指负面影响。
（二）政策效果的类型 （1）直接效果 公共政策实施对主体所要解决的公共政策问题及相关人员所产生的作用。 （2）附带效果 公共政策实施对主体所要解决的公共政策问题及相关人员所产生的作用。 （2）附带效果 公共政策实施过程可能对并非作用对象的环境、团体、个人产生效能，这种效能超乎公共政策制定者原来的目标和期望，成为一项公共政策的副产品，这类作用被称为外在的或附带的作用。
（3）潜在效果 由于公共政策的实行有其延续性，一个现行公共政策不仅对目前环境发生作用，在长时间看来，它还将对未来不确定的新情况发生潜在的影响。 （4）象征性效果 有些公共政策的内容是象征性的，它可能具有的有形效果是微不足道的，其初始的用意也不过是让有的人群得到印象，以为他们要求的问题已经解决或正在解决之中，从而减轻对政府的压力或者为了激发起某种精神。 如：高考三十年的评价
二 、公共政策评价的产生和发展 （一）产生 人类有史以来就一直在进行着评价的活动，有记录的政策评价活动产生于文字出现以后。 人类有史以来就一直在进行着评价的活动，有记录的政策评价活动产生于文字出现以后。 现代意义上的公共政策评价兴起于20世纪60-70年代的美国。美国学者将公共政策研究的演进分为四个阶段。p202 应从学术研究的产生开始。
概括起来，它的产生与发展可以归结于四个方面的因素： 1、学科与研究群体的推动。 2、政府外部动力。 3、政府内部动力。 4、技术手段的完备
（二）当代政策评价的特点 近二十年来，公共政策评价的新特点： （1）公共政策评价走向职业化和学科化。 （2）公共政策评价的范围日益拓宽。 （1）公共政策评价走向职业化和学科化。 （2）公共政策评价的范围日益拓宽。 （3）公共政策评价的研究角度和研究方法突破了早期模式，评价标准由对经济和效率的关注逐渐转向了效益和“顾客满意”。
三、公共政策评价的功能与目的 （一）功能 具有学术上和实务上双重功能 学术功能：丰富社会科学知识 实务层面的功能：为决策者提供重要的政策信息。 具体来说有四个方面功能： 1、有助于提升政策质量（什么是正常质量） 2、检查问题（检验作用）
3、为做出政策去向提供依据 4、有助于构建良好的公共关系。 （二）公共政策评价的目的 1、积极目的 （1）确定备选方案的优先顺序 （2）调整改善政策执行程序 （3）确定政策去向 （4）为重新分配政策资源提供依据 （合理配置政策资源）
2、消极目的 （1 ）拖延时间 （2）规避责任（利用评价结果找借口） （ 3）炫耀工作绩效 （4）获得更多的政策资源 （5）批评政策以达到改变政策的目的
四、政策评价的类型 1、正式评价和非正式评价（按照组织活动形式） 非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定，对评价的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对公共政策做出评价。平时大量进行的评价都属于此类。 正式评价指事先制定完整的评价方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行的评价。它在公共政策评价中占据主导地位，其结论是政府部门考察公共政策的主要依据。
2、内部评价和外部评价（根据评价机构的地位） 内部评价是由政策机构内部的评价者所完成的评价。它可分为由操作人员自己实施的评价和由专职评价人员实施的评价。 外部评价是由政策机构外的评价者所完成的评价。它可以是由政策机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体，专业性的咨询公司，乃至大专院校的专家学者进行的，也可以是由投资或立法机构组织的，或由报纸、电视、民间团体等其它各种外部评价者自己组织的。此外，由公共政策目标群体进行的评价也属于外部评价。
3、事前评价、执行评价和事后评价 （根据评价所处的地位） 事前评价是在公共政策实施之前进行的一种带有预测性质的评价。事前评价的内容大致包含三个方面：（1）对公共政策实施对象发展趋势的预测；（2）对公共政策可行性的评价；（3）对公共政策效果进行预评价。
执行评价就是对执行过程中的公共政策实施情况的评价。某种意义上说，公共政策执行评价和公共政策执行是同步的。 事后评价是公共政策执行完成后对公共政策效果的评价，也叫效果评价，这是对一项政策的最终评价。它在公共政策执行完成以后发生，是最主要的一种评价方式。 其实，在实践中，事前评价与事后评价常常被结合起来使用，这就产生了另一种评价类型--整合的公共政策评价。它将实践者对事前信息的产生和转变的关心，与对事后信息的产生和转变的关心结合起来。
第二节 公共政策评价的操作 一、评价的系统要素 1、主体：决策者和执行者；专业学术团体和研究机构；政策目标群体；监督部门；社会群体或个人 2、客体：执行结果，执行各要素，政策本身 3、评价的基本内容：规范（标准）；信息；分析；建议
二、政策评价的标准 标准有多种观点，主要是涉及面广。 邓恩：效益、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性（教材p208）
综合：八个方面 投入工作量；绩效 效率；充分性 公平性；适当性 执行力；社会发展总指标（对社会发展的影响进行量的分析）
三、公共政策评价的程序 正式评价 1、评价准备： 明确对象、目的、标准、手段 2、评价实施：搜集、分析、结论 3、评价总结：完成报告，总结评价工作
四、公共政策目标的影响因素 书上从政策目标、政策效果、政策资源、信息以及评价主体五个方面进行了分析，主要从政策评价系统内部寻找原因，细致但不完整。 还应包括：1、政策评估方式、方法和规范不完整；2、政策评价的环境不理想。 3、政策问题复杂 这些因素中，最为重要的是态度问题。为什么？
五、公共政策评价的基本方法 1、简单前后对比分析 将政策对象在接受政策作用后产生的某种变化值减去此前得到的值，从而测量政策产出与政策影响的方法。 适用范围：参量较少，绝对值直接体现政策效果 如：如社会治安；房价
2、“投射——实施后”对比分析 将政策执行前的倾向线投射到政策执行后的某一时间上，然后与政策执行后的实际情况进行对比，以确定政策实际效果的方法。 适用范围：绝对值不能直接放映问题改变的状况、政策效果 人口政策。
3、有无对比分析 在公共政策执行前后两个时间点上分别就有公共政策和无公共政策两种情况进行前后对比，然后再比较两次对比结果，以确定政策效果的方法。 适用范围：两个不同对象的对比。 如：城乡收入差别。
4、“控制对象-实验对象”对比分析 将评价对象分为实验组和控制组，对前者施加政策影响，对后者不施加影响，进而比较它们在政策执行前后的情况，最终确定政策效果。 如：包产到户；户籍制度改革试点 以上方法均属于前后对比方法，当然还有其他一系列方法。 政策监控环节
第三节 公共政策的终止 案例：2003年12月29日，沈阳市一妇女横穿铁路时被撞死，家属到铁路公安处索赔，办事人员拿出1979年的写有“辽宁省革命委员会办公厅”字样的文件，规定解决粮票外补偿80至150元，给予补偿。 广州市免费乘地铁。 评估的三种结果：补充修正终止 终止的是完成了的，过时的，失败的政策。
一、概念 1、政策终结：政策制定者经政策评估后，发现一些政策已经过时、多余、失效，或引发了重大不良后果，而采取必要措施予以终止的行为。 （1）主体 （2）评估 （3）终止 （4）制定新政策
2、形式 （1）废止。农业税 （2）替代。收容制度 （3）合并。大学生收费就是由公费自费合并而成
二、公共政策终止的对象 简单讲，对象就是政策。具体来说包括 1、政策的终止 2、组织 3、计划 4、功能 5、权力与责任
三、导致公共政策终止的主要因素 1、决策者的价值取向 2、政策环境 3、政策资源 政府可支配的政策资源减少时，会导致政策终止
四、公共政策终止的障碍 1、心里抵触（制定者、执行者、受益者） 2、组织的持久性（组织为了生存下去而想尽办法避免政策终止） 3、反对势力的联盟 反对政策终止的力量集合各方面力量反对终止。 4、法律上的障碍 终止的法律程序复杂。难以及时终止。
5、高昂的成本 沉淀成本（已经投入无法挽回）；终止的实施需付出的成本：出路的安排，与利益相关者的矛盾
四、政策终止的策略 1、重视说服，消除抵触情绪 2、公开评价结果，争取支持力量 3、旧政策终止与新政策出台并举 4、不放“试探性气球”（值得商榷，宁骚） 5、只终止必要的部分，减少终止代价 尤其是一些福利制度。文科奖励 政策周期
评估案例 1、妇女回家 2、乞讨 3、计划生育 4、养犬（限——管）
第八章 公共政策分析方法论 第一节 现代科学方法论与模型方法 一、科学方法的三个层次 哲学方法 一般方法 具体方法
社会科学研究方法与自然科学研究方法 1、区别 实证分析、理论分析（规范分析） 文献研究方法、比较分析方法、案例分析方法，还有一些实证分析方法 与理论与实际相结合的方法不是同一层次 社会科学与人文科学 社会科学与政策科学 2、政策分析方法 自然科学、社会科学方法统一使用
二、政策分析方法论体系 这一方法论体系包括三个层次：研究方法所依据的认识论、政策分析的视野（scope）与路径（approach），政策研究的资料搜集与操作性分析方法。 （一）认识论层面 (1)研究方法属于认识论范畴，是认识论的程序性、操作性层面。 研究方法如 :矛盾分析的方法、系统分析方法、逻辑与非逻辑方法、实验方法等。 分析者应有正确的世界观、价值观。
（二）政策分析的基本视野 1、政治学视野 公共政策是一种政治现象，它的制定与执行与统治者的意志、政治制度密切相关。 政治学是研究政治现象及其规律的学科。一直关注政策问题。 罗金斯：政治学研究的主要问题 A.领导者为何及如何作决定； B.为什么公民遵守绝大部分决定，有时不遵守其他部分。
政治学角度的政策分析主要回答三个方面问题： 第一、政府做了什么（用什么手段解决什么问题） 第二、为什么这么做 第三、产生了什么结果 西方的政治学研究可以分为三个大的阶段：传统政治学时期、行为主义政治学时期和后行为主义政治学时期。 由于政治学研究方法的多样性，因此从政治学的视角对公共政策进行研究的路径也是多种多样的。
托马斯.戴伊《理解公共政策》的八种政策研究模型 制度模型；过程模型（政策是一种政治行为）；集团模型；精英模型；理性模型； 渐进模型； 对策模型（即博弈模型，竞争情境下的理性选择）； 系统模型（政策是政治系统的产出）
2、管理学视野 管理是指按照一定的计划和步骤，服从一定的指挥和原则，从而使个人和各个方面的活动协调一致，以便用最小的代价实现既定目标的活动。 管理科学是研究管理理论、方法和管理实践活动的一般规律的科学，它以运筹学、信息科学、系统科学、管理经济学和社会心理学等为基础，内容包括公共管理和企业管理，其理论核心是改进管理决策。管理科学对公共政策研究的最大贡献至是决策科学。 由于公共政策从总体上来说是一种抽象的行为原则与规范，只有通过管理，才能将公共政策的目标变为现实。
3、经济学视角 经济学是研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的一门学科。从稀缺性的角度看待人类行为，它要解决任何一个社会和个人都面临的选择和资源配置问题。 公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。
4、伦理学视角 伦理学也称“道德哲学”，是一门研究各类社会道德现象，揭示道德的本质、发展规律和社会作用的理论学科。它以道德问题和道德判断作为研究对象，包括道德活动现象、道德意识现象和道德规范现象。 伦理学对公共政策研究的影响至少表现在两个方面：一是强调政策研究中的价值分析；二是政策研究本身的伦理规范，或者说是政策分析的职业伦理，这包括政策决策者的行为标准、政策研究者的职业道德要求、政策执行者的道德规范等。
（三）政策分析的具体方法 1、根据运用的手段和分析的精确性的不同 定性分析：分析的早期阶段，对政策问题的原因和性质以及解决方案的内容、目标、结果进行分析。 定量分析：运用数学、经济学、计算机技术对政策问题及方案的量的特征进行分析。 线性规划
定性分析与定量分析的比较 定性分析与定量分析的比较.doc
2、根据认识的侧重点不同 问题界定方法 目标确立方法 方案搜寻方法 结果预测方法 方案比较方法 效果评估方法
3、其他方法 图解方法 信息方法 历史分析（结构、局势、事件） 个案分析方法
（四）政策分析方法的基本趋向 1、多样化趋向 早期单一的行为主义方法论——多层次多视角、多手段 2、价值、伦理分析日益突出 3、非科学趋向 自组织理论的产生和运用使牛顿机械决定论、逻辑实证主义边缘化，开始关注不确定性、超理性。
超理性：认为当代政策已经不能仅仅通过人的理性所能把握，应运用混沌观点、不确定性、诠释学观点进行政策分析。由关注真理转向关注人的主观思维 确认一项好的政策的可行办法是主观认定的办法。具有法律正当性的政策就是好政策。 西蒙的超理性模型：行为模型、直觉模型、演进模型。 注意不能极端化。
三、公共政策分析中的模型方法 1、模型方法的基本思想 （1）模型 模型就是对原物的抽象与模拟。是主体依据相似性原则对客观对象进行能动加工和改造的产物，更加突出地反映原物的基本特性（删减非本质因素）。成为研究复杂现实问题的重要方法。 包括实物模型和理论模型。 公共政策分析领域中的模型一般为理论模型。
模型的特点： 直观性：采取形象直观的表述 近似性：只强调本质 假设性：提出假设，作为逻辑分析的前提 组织制度模型、集团模型（前提假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动）、精英模型均有前提。
2、政策分析中的数学模型 数学模型：依据研究对象的本质特征和数量关系，经过数学处理和抽象后，借助于数学语言，得到一个反映对象量的关系或运动规律的数学表达式。 基本步骤:确定研究对象的基本变量及关系 运用数学语言进行表达 求解 对数学解进行解释 对照实际问题修正 形成最终判断。
第二节 数学分析的基本模型 属于运筹学领域。运筹学：Operational Research—“OR”，原意是操作研究、作战研究。借用了《史记》“运筹帷帐中，决胜千里外”一语 。 创始人P.M.Morse与G.E.Kimball在他们的奠基作中给运筹学下的定义是：“运筹学是在实行管理的领域，运用数学方法，对需要进行管理的问题统筹规划，作出决策的一门应用科学。”
简单说明一下 主要包括规划论、对策论、排队论、图论、可靠性理论等。 规划论：按照某一衡量指标寻求最优方案的方法。（线性、非线性规划，所需基础理论有代数解法、经济学等） 简单说明一下
线性规划 线性：各变量之间成一定比例关系。 线性规划是一种合理利用资源、调配资源的应用数学方法。其基本思想是在满足一定的约束条件下，实现目标的最大化，即以消耗最少的资源，实现最大化的社会经济效益目标。这个目标既可以使产出最大，也可以使投入达到最小。
线性规划是是辅助人们进行科学管理的一种数学方法.在经济管理、交通运输、工农业生产等经济活动中，为了提高经济效果，需要合理安排人力物力资源. 满足线性约束条件的解叫做可行解，最优解。 决策变量、约束条件、目标函数是线性规划的三要素.
例题：p230
二、决策论 1、定义 决策论是根据信息和评价准则，用数量方法寻找或选取最优决策方案的科学，是运筹学的一个分支和决策分析的理论基础。在实际生活与生产中对同一个问题所面临的几种自然情况或状态，又有几种可选方案，就构成一个决策，而决策者为对付这些情况所取的对策方案就组成决策方案或策略。 面向未来，对目前或未来可能发生的事所进行的决策。 包括：五个因素 状态、方案、概率、报酬函数、期望值
2、类型：确定型决策、不确定型决策与风险型决策（参见教材p234） 在确定型决策中，环境条件是确定的，对于各种方案可以得出确定的结果，决策者可从中择优，得到满意的结果。 在不确定型决策中，环境条件不确定，可能出现不同情况，且各种情况出现的概率也无法估计，从而各方案得出的结果也不确定。 在风险型决策中，环境条件不确定，但能估计各种情况出现的概率，可通过决策分析为合理选择方案作出决策。
某市修长江防护堤（风险型决策，表格法） 状 极大洪水 特大洪水 一般洪水 费用 态 0.25 0.05 方案 0.70 整修堤岸 30 40 50 增高并加固堤岸 35 38 42 修建混凝土防洪墙 40 45 40 费用包括修建费用和洪水发生后造成的损失 期望值：33.5；36.1；40.25
三、对策论（博弈论） （一）有关基本概念： 1、博弈论：是研究决策主体之间相互作用以及相互影响 进而做出的决策过程和战略选择。 2、基本组成要素： ①参与人（博弈的参加者，也叫博弈方）：指博弈中选择行动以最大化自 身利益（效用、利润等）的决策主体（如个人、厂商、国家等）。 ②行动：参与人的行动变量。 比如在寡头的古诺模型中，行动就是选择 变量。
③战略：指参与人选择行动的规则和方式，他告诉参与人在什 么时候选择什么战略。 例如：人不犯我，我不犯人；人若犯我，我必犯人。这就 是一个战略。“犯”与“不犯”就是行动。显然，战略规定了什么时 候选择“犯”，什么时候选择“不犯”。 ④信息：指参与人在博弈中的知识，特别是有关其他参与人 （对手）的特征和行动的知识。 ⑤得益（支付函数）：是参与人从博弈中获得的效用水平。它 是所有参与人战略或行动的函数。是每个参与人真正关注的。
显然，得益（效用水平）能够被量化。一般可以用收入、 利 润、损失、福利等表示，数值可正可负。 ⑥结果：指参与人感兴趣的要素组合。 ⑦均衡：所有参与人的最优战略或行动的组合。 3、博弈分析的目的： 使用博弈规则预测参与人的行为和均衡。
（二）博弈的分类： 当事人之间达成一个有约束力的协议 合作博弈 博弈 当事人之间无法达成一个有约束力的协议 非合作博弈 我们研究的重点
这样，非合作博弈又分为： 静态博弈：同时行动；如果不同时，也无法知道其他参与人的具体行动。 动态博弈：参与人的行动有先后。后行动的人可以观察到行动在前的人，并做出相应的选择。
完全信息博弈：每个参与人对其他参与人的特征、战略、得益都知道，并做出相应选择的博弈。 同时，又可分为： 完全信息博弈：每个参与人对其他参与人的特征、战略、得益都知道，并做出相应选择的博弈。 不完全信息博弈：刚好相反。
这样，就可以归纳为： 完全信息静态博弈 我们只介绍这两个 完全信息动态博弈 非合作博弈 不完全信息静态博弈 不完全信息动态博弈
（三）完全信息静态博弈 重要例子：囚徒困境 囚徒2 不坦白 坦白 -1，-1 -8，0 0，-8 -5，-5 囚徒1 不坦白 坦白
这样我们就得出一个重要概念： 纳什均衡：各博弈参与人都不愿意单独改变战略的 战略组合。这是没有任何单个的参与人有积极性选 择其他战略，从而没有任何人有积极性打破这种均 衡。 也可以这样理解，纳什均衡是个博弈方的针对其 他博弈方的最佳反应战略。
举例：公共物品、寡头竞争、地方政府的形象工程、高校之间的生源大战，等等。 由纳什均衡可以得出一个很重要的结论： 一种制度、体制、规则、协议等，要发挥效力，必须是一种纳什均衡。否则，这种制度安排就不能成立，因为至少有一个参与人会违背这个规则。这就是纳什均衡的哲学思想。 举例：公共物品、寡头竞争、地方政府的形象工程、高校之间的生源大战，等等。
（四）完全信息动态博弈 动态博弈的根本特征是各博弈方不是同时，而是先后，依 次进行选择或行动，这是与静态博弈的根本区别。 这样，在动态博弈中，参与人的行动有先后顺序，而且后 行动的参与人在自己行动之前可以观察到先行动者的行动，并 选择相应的战略。由于先行动者也拥有后行动者可能选择战略 的完全信息，因而先行动者在选择自己的战略时，就可以预先 考虑自己的选择对后行动选择的影响，并采取相应的对策。
我们重点介绍重复博弈。 重复博弈：是指一个结构相同的博弈被重复许多 次。如果重复的次数是有限的，叫做有限期重复博 弈；如果次数是无限的，就叫做无限期重复博弈。 无限期重复博弈的重要意义： ①可以走出“囚徒困境”； ②创造信誉机制。
0，0 不信任 委托人 信任 诚实 5，5 代理人 不诚实 -5，10
那么，能否签订一个契约呢？不行！ 完全契约和不完全契约。 “触发战略”：我首先选择信任你，如果你 不滥用我对你的信任，我将继续信任你；但一 旦你滥用我对你的信任，我将永远不在信任 你。
总的期望（贴现）收益为： 因此，只要 ，即 ，不欺 骗就是代理人的最优选择。 可以理解为继续交易下去的概率。
信誉机制发生作用的条件： ①博弈必须是重复的，即交易关系必有足够高的 概率进行下去； ②当事人必须有足够的耐心； ③当事人的不诚实行为能被及时发现； ④当事人必须有足够的积极性和可能性对交易对手 的欺骗行为进行惩罚。
第三节 事实、价值、规范与可行性分析 从评估的标准谈起 一、事实分析 1、概念内涵：事实分析就是对政策分析对象各要素之间的关系、影响作用及变化进行度量、描述与推理的过程。 回答：是什么；什么时间地点；程度，进一步产生的影响和结果。 2、原则：客观性原则
3、原则：定性分析与定量分析相结合 举例：背景烟花管理制度
二、价值分析 1、内涵：考察公共决策过程中某种目的是否值得为之争取、采取的手段是否被接受以及改进系统的结果是否良好。 具体回答：为了谁；希望怎样；因为什么；为了什么；优先考虑什么；风险大小 事实与价值的关系：事实分析离不开价值的引导；人们的观察受价值观的影响；分析者往往选择具有特定价值的事实。
2、公共部门决策的价值观 决策者共有的价值偏好、个人愿望和目标。 包括政治信条、组织目标、政策取向、个人倾向。
（二）决策中的价值观类型 1、政治价值 决策通过实施所产生的结果在政治上为决策者及其组织带来的利益。 （政权、荣誉、形象、社会稳定性） 公共政策大都包含着政治价值。直接间接 2、经济价值 政策实施在经济上给决策者及其组织带来的利益。（资源、生产、市场、效益） 核算不合算的问题
三者关系： 3、社会价值 带来的社会利益（对整个社会系统的影响：民族素质、社会进步等） 一致性统一性 局部矛盾：互相损害。战争；市场经济。 处理矛盾的原则：政治与经济之间；经济与社会之间。 政治与社会之间较为复杂。汽车、动力、方向盘
（三）价值选择的不同标准 张国庆：价值偏好；政策方案的选取在很大程度上是实证性的，科学、伦理不是绝对优先。 钱德勒等人提出了目的论、义务论 1、目的论 基于方案执行可能产生的效果而选择某种方案。（即未来的政策效用） 政治家、经济学家、社会学家追求的不同。
目的论的三种形式： 利己主义 利他主义 普遍主义：关注每个人的利益。或突出自己兼顾他人，或以集体为中心兼顾自身。 传统功利主义与新功利主义： 目的论一般表现为功利主义。 传统~：正确的决策是能够为最大多数人带来最大幸福。 新~：正确的政策是最大限度为社会增加净收益。
2、义务论 判断一种政策行为是否正确，应根据该政策行为的性质而不是结果。 利益、规则、权利 重点考虑的是正确与错误而不是损益。
二者比较 （1）前者强调结果，后者强调过程； （2）前者提出的是实在标准（大多数人的最大利益），后者提出的是形式标准（公平公正） （3）目的论是有条件的义务。 如对平等的理解：安全稳定；普遍权利 义务论影响有限。邓小平的决策观
3、价值标准与政治利益 比较方案的两个基本方面： 满意标准；价值标准 （1）价值标准内在地包含着利益、政治利益。 政策的主体主要是政府，它与国家统治权的关系非常密切，要求实现国家意志，维护国家政治利益。
（2）不同阶级的国家及其政府政治利益诉求不同，公共政策的价值标准也各不相同。 但都体现着该国家统治者的利益。 （3）离开了政治利益，就不会有评价政策的价值标准。
4、价值分析的基本原则 以正确的价值标准衡量决策的性质，努力达到分析客观、定性准确、选择合理，能够使公众满意。 具体来说：合规律性与合目的性统一； 社会选择与个人选择统一； 重点与兼顾统一 择优与代价统一
5、价值分析的意义 （1）有助于明确政策方向和目标 （2）激发潜能 （3）引导行动 个人所得税征缴
三、规范分析 1、界定 规范：人们共同遵守的规则、标准。如科学规范、道德规范、审美规范、宗教规范、法律规范。有些规范是基于一种信仰，有些是基于经验，有些是基于理论、伦理。道德规范基于价值、伦理，起源则始于经验，猴子实验。
2、规范分析 （1）对政策所体现的规范内容进行分析 （2）对政策所产生的规范作用进行分析（社会教化） 规范分析与价值分析密切相连。价值是基础、前提，价值观念的变化必然带来社会规范的变化。 四个句子：p246
四、可行性分析 上一章涉及到。巴达克的观点（条件分析三个方面）： 政治经济技术。政治是前提，经济是基础，技术是关键，社会可行性。 成本分析、效益分析
第四节 利益分析的内容及其实现途径 利益是公共政策的核心要素 一、利益分析的基本概念 1、利益：人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。 政治利益、经济利益、社会利益 个人利益、集体利益、国家利益 政府利益、集团利益
解释 （1）利益的实质是资源和条件，具有客观性。 （2）体现为人的需要，具有主观需求性。 （3）资源的表现形式既有物质也有精神，有物质利益也有精神利益 （4）享受的需要也是利益的组成部分 （5）条件是利益的一种特殊形式。 条件：获得利益的途径手段
2、利益分析 以利益为视角的政策分析。 为了谁的利益；利益满足的程度；利益关系、利益矛盾 作为公共管理研究基本方法的利益分析，是制度分析、权力分析、组织分析、文化分析和伦理分析的基础。运用利益分析方法，需要明确公共管理的利益主体及其关系，判断利益主体真实的利益需求，规范利益主体寻求利益的方式，协调利益主体间的利益冲突，最终寻求实现和增进以公共利益为核心的社会利益。
二、利益分析与制度分析 (一)公共政策的制度分析方法 1.制度的内涵比较宽泛。广义的制度指的是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一些约束规则，一般包括非正式约束和正式约束两个部分。
(1)非正式约束是人们在长期的社会交往中无意识地形成的，主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。 (2)正式约束也称正式规则，是指人们有意识创造的一系列带有强制性的规则，包括社会规则、政治规则、经济规则等。 狭义的制度指的就是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。
2、公共政策的制度分析 为什么同一问题不同国家采取了不同政策？ 为什么同一政策在不同地区产生了不同结果？ 为什么最精当的政策往往不是决策者的最优选择？ 为什么一些政策已无效却得以不断延续？ 制度分析具有最强的解释力。
1.制度（institution，有时专指机构）是公共政策过程得以实现的场所，它包括政治组织、法律和规则等。这些制度构成每个政治体系的核心部分，并且制约着决策者的行为。它们划分各级组织的权力和责任，并且授予个人和团体以权利。 制度贯穿于政策全部过程。它制约着政策又折射着政策。失去了制度约束意味着政策失败。
2.传统制度主义把公共政策看作政府机构或制度的产出。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案如果不被政府机构所采纳和执行，就不能成为政策。
3.传统制度主义往往偏重描述，并纠缠于行政的细节和正式的程序，而忽视了个人和团体会利用制度来谋求私利，也忽略了社会背景对正式制度安排的形成和调整所发挥的作用；再者它是从静态的角度来看待政策过程的，而且制度在其中并非是独立变量，制度的规则和运作实际上有赖于像官僚和政客这样的个人所作出的政治选择。
4、新制度主义是传统制度主义的否定之否定，它弥补了行为主义的不足，把制度因素重新置于政策研究的中心位置。公共政策的形成不再被简单看成是无数选民偏好的聚集，而是通过一定规则制定出来的。 它认为，政策在本质上是制度的产物。 怎样理解？
(1)历史制度主义者（保罗.皮尔逊）承认影响政策因素的多元化，尤其是经济方面的因素。他们整合了社会的和国家的视角以便更好地理解公共政策过程。他们认为制度会影响团体的权力、使观念对政策产生循环影响，并且影响到公共决策中的合作。
(2)理性选择制度主义者继承了理性选择理论的合理内核，着重加入了制度因素。通过对公用资源（common-pool resource，或译公共池塘资源）的研究，他们为集体行动的问题提供了一个可能的答案。理性选择制度主义者认为博弈中的回报是由外部的协商条件所决定的。
（3） 社会学制度主义的理论基础是建立在“社会人”假设之上的。它反对理性选择学派将个人的行为归结为出于自我利益考虑的理性计算，认为个人的政治行动不完全是理性选择的结果，而是受到制度的规定和制约。
在制度和个体行为的关系上，社会学制度主义超越了传统的“规范解释”——制度通过要求个人将行为规范内化为自己的行为准则而对个体行为产生作用，提出了新的“认知解释”——制度通过提供作为人类行为依据的认知性文字、行为类别与活动模型而影响人们的行为。
3、怎样进行制度分析 1、对政策过程进行分解； 2、结合相关法律、规则分别进行分析； 3、明确制度要求； 4、提出制度建设建议。
4、利益视角下的制度分析 （1）利益问题是制度分析的根本问题 （2）制度变迁的实质是就是谋求利益再分配的新形式 （3）制度创新的内涵就是谋求利益分配方案的优化。 （4）利益分析是制度分析的基础 还包括权力、组织、文化、伦理
三、公共政策利益分析的框架 1、原则：要与事实分析、价值分析、规范分析相结合，既要明确谁在追求什么利益，而且要分析其追求利益的方式与结果。 事实分析是手段；价值分析是导向；规范分析是手段；
2、利益主体及利益结构分析 利益主体有个人、组织两类，组织是一般主体，但不能忽略个体。 个人利益、组织利益、公共利益构成基本结构。 在进行利益结构分析的过程中，应注意组织间水平型结构和垂直型结构
3、利益需求分析 利益需求是多方面的，应着力于哪方面利益需求，是分析的要点。 这是一种行为动机分析，应将利他与利己结合起来。
4、利益实现方式分析 主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和倡导美德的伦理机制。 核心是效率与公平 什么是公平？ 罗尔斯《正义论》的公平理论：（1）一个社会的制度安排和公共政策应最大限度的让弱势者受益；（2）既要重视结果的平等，也要重视机会的平等
诺齐克《无政府、国家和乌托邦》： （1）着眼于权利问题的分析 （2）一个人依照所赋予的权利得到了自己应得到的利益。那么这种分配就是公正的。 （3）单纯强调分配的公平在理论上和实际生活中都是站不住脚的 （4）政策的过多干预并不能带来积极效果。个人和市场才是实现公正目标的唯一方式。
亚当斯的公平理论 斯塔西.亚当斯：一个人不仅关心个人的结果与支出，而且还关心别人的结果与支出，关心相对报酬量：公平关系式 个人：结果/投入=他人：结果/投入 公平源自利益平衡、源自认可、源自信息对称，公平注重过程，目的是让大多数人有公平感。绝对的公平是不存在的。
5、利益分配结果的分析 分析最终实现的是谁的利益；长远利益还是短期利益；大多数人的利益还是少数人的利益。
五、公共利益是公共政策的核心目标 1、界定：公共利益，在不同国家和地区的不同发展阶段，它的内涵是不同的。 与政治体制，政府职能相联系。 具有社会分享性的，为人们生存、享受和发展所需的资源和条件 （1）分享机会的无差异性 （2 ）分享方式的双重性（自愿分享、强制分享）。选举结果；大多数情况是自愿分享。
2、公共利益的相对性 为什么？公共利益的确认具有主观性；民众的需求具有相对性；公共利益的实现具有条件性。 （1）不同国家，对公共利益内涵与外延的界定是不相同的。政治体制，生活水平 （2）不同时期，认定不同。生态环境 （3）公共利益不一定是真善美的统一。烟花 （4）公共利益与私人利益在一定条件下可以相互转化。文物；养犬
《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》 。按照现行条例规定，政府既可以责成有关部门强制搬迁，也可以申请法院强制搬迁。新的征求意见稿中取消了行政强制搬迁，规定只能申请法院强制执行。 公共利益，在不同国家和地区的不同发展阶段，它的内涵是不同的。
第五节 系统方法与系统分析 第三章讲过公共政策系统分析 一、系统方法 1、什么是系统方法 运用系统理论研究对象的方法 2、基本内容 整体性；相关性；目的性；环境适应性；动态性
3、系统方法的基本要求（基本原则） （1）整体性。对象 （2）综合性。五个方面：要素、层次、结构、环境因素、不同功能。 两层含义：普遍联系，动态 内部条件与外部条件相结合；局部效益与整体效益相结合；定量分析与定性分析相结合。 （3）最优化：确定整体优化目标。
二、系统方法与公共政策分析 1、系统方法在政策分析中的地位 书上主要从政策的整体功能优化以及各方面协调发展进行了阐述。 从意义方面分析：1、指导意义；2、作为分析方法，贯穿整个政策过程；3、把握政策过程的主要视角。
2、系统分析的构成 系统分析是一种整体性、综合性分析，它应考虑的因素包括目的、地点、时间、人员、方法等要素。 从分析过程看，包括：目标；备选方案；效果；标准；模型 内容看，系统分析包括以下内容： 整体分析、结构分析（层次相关协调）、环境分析
3、主要应用 （1）系统模型化 既可以用在定性分析上，也可用在定量分析上。 （2）最优化分析，通过系统模型求最优解 （3）综合评价。综合分析，选择可行的优化方案。 运筹学是系统理论的实际应用。
4、可能产生的问题 （1）缺少政治分析的维度 （2）缺乏创造性 （3）缺乏价值体系考量 （4 ）忽视历史因素 （5）过分依赖纯逻辑推理
四、德尔菲法 张金马（第714页）、胡像明（第229页）、 张国庆（338页） 名字的由来； 兰德公司（1964年T.J.戈登、O.赫尔默《长期预测研究报告》） 专家判断和直觉
（一）含义 1、 依据系统的程序，采用匿名发表意见的方式，通过多轮次调查专家对问卷所提问题的看法，再经过反复征询、归纳、修改，最后汇总为一致结论，作为预测的结果。匿名调查法
2、特点 （1）专家型的参与者 （2）独立和匿名 （3）函询 （4）控制反馈 （5）统计结果 （6）一致性共识
（二）实施步骤 1.组成专家小组（11位、13位）。 2.向所有专家提出所要预测的问题及有关要求。 3.各个专家根据他们所收到的材料，提出自己的预测意见，并说明自己是怎样利用这些材料并提出预测值的。 4.将各位专家第一次判断意见汇总，列成图表，进行对比，再分发给各位专家，让专家比较自己同他人的不同意见，修改自己的意见和判断。 5.将所有专家的修改意见收集起来，汇总，再次分发给各位专家，以便做第二次修改。 6.对专家的意见进行综合处理。
（三）基本方法 1、关于时间问题的预测（结果为数字的预测） 中位数（中心趋势）: (n+1）/2 n:专家提供数字的个数 度量中心趋势的参数还有平均数、众数（出现频率最大的数值）
上四分位：3(n+1)/4 下四分位:(n+1)/4 四分位内距（用以判断离散趋势、意见分歧大小）：上四 – 下四 四分位点离差（上四-下四）/2 中心趋势
例1、某项技术突破的年代预测 2000年应答；11名专家参加，即11个数字 2016 2017 2017 2018 2019 2019 2019 2020 2021 2022 2024 中位数为第6个数字2019 上四分位为：2021 下~为2017 四分点间距为4年，分歧较大
例2 、个税起征点 11位专家参加 2000 2000 2200 2500 2600 2600 3000 3500 3800 4000 5000 中位数（主要倾向）：2600 上四分位：3800； 下四分位：2200 点间距:3800-2200=2600 分歧太大
2、关于方案的评估 让专家对一系列方案排序 CI=12S/m2（n3-n） CI为一致性系数；S为名次总和的差方和 S=∑x2 – (∑x)2/n (x为各方案名次总和) n n X=1 X=1
例一、专家评估名次 专家代 号 01 名次总和 评定名次 02 03 04 05 06 方案名称 甲 1 1 2 2 1 3 10 乙 2 1 2 3 1 3 12 2 丙 5 1 3 2 3 16 5 丁 4 3 4 4 5 25 戊 4 4 5 4 5 5 27
∑x=90 (∑x)2=8100 ∑x2=1854 S=1854-8100/5=234 CI=0.65 一致性程度不高
（三）注意事项 1.并不是所有被预测的事件都要经过四步。可能有的事件在第二步就达到统一，而不必在第三步中出现。 2.在第四步结束后，专家对各事件的预测也不一定都达到统一。
（四）应用范围 德尔菲法作为一种主观、定性的方法，不仅可以用于预测领域，而且可以广泛应用于各种评价指标体系的建立和具体指标的确定过程。
（五）优点和缺点 1.能充分发挥各位专家的作用，集思广益，准确性高。 2.能把各位专家意见的分歧点表达出来，取各家之长，避各家之短。 3.德尔菲法又能避免专家会议法的缺点： （1）权威人士的意见影响他人的意见； （2）有些专家碍于情面，不愿意发表与其他人不同的意见； （3）出于自尊心而不愿修改自己原来的意见。 4.过程比较复杂，花费时间较长。
第九章 公共政策过程中的分析方法 第一节 构建公共政策问题的方法 构建即界定 第九章 公共政策过程中的分析方法 第一节 构建公共政策问题的方法 构建即界定 邓恩归纳出政策问题界定的九大方法：边界分析；分类分析；层次分析；综摄法，头脑风暴法；多面透视分析；假设分析；论证图示；问题文件法 一、观察法 人们通过感官或借助于一定的辅助工具，有目的、有计划地考察和描述客观对象的方法。 直接观察，间接观察 自然发生的条件下进行 观察渗透着理论 对象的代表性、典型性
政策分析中的观察 1、客观真实 2、全面又有重点 3、充分准备。问题意识 二、边界与类比分析 1、边界分析 边界分析就是一种对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。 要将关键问题从问题集中分别出来 例如扶贫问题；救助问题
分析的目标：一是弄清问题实质；把握问题相关要素；必要时要做定量分析 2、类比分析（综摄法） 运用类比的方法，即通过对不同问题的相同或相似关系的研究分析政策问题的成因、性质以及类别的方法。 根据某些相似性加以推理判断。
（1）人的类比 在这种类比方式中，政策分折人员可以把 自己作为目标群体中的一员，与他们处在同一个问题情境之中。 (2)直接类比 在直接类比中，分折人员直接对两个或更 多的相关政策问题进行比较，从比较中寻找它们相似或相同的关系，作为参考。 如：两个不同地区资源丰富、交通发达，A地经济不景气，领导班子有问题；B地经济不景气，…..
(4)幻想类比。 幻想类比就是自由想象某些问题与共些事件，探讨它们之间的相互关系。在进行幻想类比肘，政策分析人员可以就该问题情境与该问题或其他事物想象的情境之间进行比较，探讨它们之间相似的联系。幻想类比一般用来解决无法直接验证的事件，如核战争。 类比分折法有助于分折人员了解问题情境，掌握问题的内涵，但无法确切地将问题予以适当的概念化或界定。
三、兰德式的问题分析法 兰德公司的专家对问题构建的看法。 （一）步骤 1、定义问题 叙述问题（偏离应然情况）；赋予问题以名称 2、从四个层面加以描述 问题确认：所试图解决的问题（什么问题） 地点；时间；程度
3、搜取资料，寻找原因 4、确定最可能的原因 5、证明真正的原因 6、潜在问题分析
（二）特点 1、全面分析问题 2、注重分析问题原因
二、多角度分析 邓恩的观点 （一）基本内容 1、技术角度 对问题的分析使用先进的理论与技术 2、组织角度 将政策问题及其解决视为一种组织状态向另一种组织状态有序发展的过程。
3、个人角度 将政策问题视为决策者个人的感知、需求与价值作用的结果。 （二）特点及意义 1、将问题分析与问题解决统一起来 2、不同角度分析的结果应是一致的，也可能不一致，应努力寻求平衡。 3、综合分析
第二节 政策备择方案的优化技术 一、选择方案的一般方法 典型的方法有： 1、经验分析 根据以往经验或教训，分析比较备选方案，进而对备择方案做出支持、补充或否定的方法。 2、抽象分析 抽取各方案中的主要要素及其之间的联系进行研究，进而达到对方案本质的认识。模型方法、价值分析、伦理分析等方法。
3、比较分析 对各备选方案进行比较，得出孰优孰劣的结论。 4、因果分析 对现有事实进行从多个方面进行分析，理清因果关系，根据得到的新认识做出理性选择。 5、试点分析 通过实验，判断优劣
二、选择方案的具体方法 1、效益分析 效益：即效果和影响，既是一个描述事物质的概念，又是一个量的概念。既包含定性分析，又包括量的分析。包括多方面效益。不只是经济效益。 在方案选择方面，一是可能产生的效益；二是与类似方案取得的效益相比较。通常与成本联系在一起。成本效益分析。
2、条件分析 政策方案实施所需要的条件（政治经济社会自然技术），属于可行性分析的一个重要内容。 3、成本分析 政策实施所需要的资源，即成本。 成本是多方面的。
3、灵敏性分析 政策方案在执行过程中，对环境变化的适应性（不改变原方案），即应对性。 总结：选择方案的标准： （1）能最大限度地实现政策目标； （2）能最少地消耗各种政策资源； （3）能对多种风险具有最大的适应性 （4）在政策实施过程中产生最小的负面效应。 评价：较为全面；具有一定的参考价值‘ 不足：理想化。
四、决策树法 1、定义：在方案比较选择过程中，将各种方案及其可能性大小、可能出现的状态及产生的结果绘制成树枝状图像模型，进而通过益损期望值的大小确定最优方案的方法。 2、基本要素（1 ）决策点（代表决策的问题，引出方案枝。□） （2）状态点（即方案节点，引出概率枝。○）
308 决策树举例 决策定量分析方法 郑涛 2017/2/25
309 决策定量分析方法 郑涛 2017/2/25
（3）结果节点，显示相应状态下的益损值（结果△） 2、基本步骤 第一，绘制决策树（教材p283） 第二，计算损益期望值。期望值是指概率论中随机变量的数学期望值。 E(x) ∑PiXi x:离散随机变量；P:概率
第三步，比较益损值，标在状态点的上方。划去非优方案。 复杂的还有多级决策树。 优点：直观
决策树的构成（三点两枝） 决策点： 代表最后的方案选择 状态点： 代表每种方案将会遇到的不同状态 结果点： 代表每一种状态所得到的结果 312 决策树的构成（三点两枝） 决策定量分析方法 郑涛 2017/2/25 决策点： 代表最后的方案选择 状态点： 代表每种方案将会遇到的不同状态 结果点： 代表每一种状态所得到的结果 方案枝：由决策点引出的线段，连接决策点和状态点，每一线段代表一个方案。 概率枝：由状态点引出的线段，连接状态点和结果点。每一线段代表一种状态。
练习题 陈振明：p440
314 （1）单级决策 决策定量分析方法 郑涛 2017/2/25 例1 某经济开发区计划生产一种新产品，根据目前的筹资条件和市场需求状况，需对建厂规模进行决策。建大厂需投资500万元，建小厂投资250万元，经营期限均为10年。根据调查资料，估计销路好的概率为0.7，销路差的概率为0.3，两种方案的年度益损值见表。试确定建厂规模。
方案 畅销 滞销 0.7 0.3 建大厂（a1） 200 －50 建小厂（a2） 80 10
316 决策定量分析方法 郑涛 2017/2/25
317 决策定量分析方法 郑涛 2017/2/25
318 决策定量分析方法 郑涛 2017/2/25 建议： 1、画图要清晰、规范。 2、要及时剪枝，便于从图上快速决策。
第三节 预测及预测方法 一、预测的基本理论 1、对未来的理解 （1）所有可能的未来（是现实可能，不是逻辑可能） （2）最有希望发生的未来 （3）最希望发生的未来
2、预测的分类 （1）时间划分：长中短期预测 （2）功能划分：直觉式预测； 探索性预测（通过模拟方案结果的外推预测原方案）；规范性预测（在确定了目标，获得了相关信息的条件下，研究达到目标的可行性与约束条件）； 综合预测：即综合各种类型预测的优势加以预测。
（3）按照计算方法 定性预测：根据非量化的社会科学理论预测。 定量预测：运用定量分析的方法，对未来作出量的说明。 定量预测包括两种： 趋势外推法：运用已有数据推测未来趋势； 因果分析法：利用已有数据，以及相关理论，把过程模型作为考虑因果相互作用的数学模型，进而预测未来结果。
3、预测的依据 （1）理论假说 （2）价值体系（价值观念、信仰） （3）分析方法（经过实践证明的有效方法） （4）推论。某一个预测可作为另一预测的根据。 （5）权威。专家的意见及一些案例经验教训。
4、预测的原理与方法 （1）连贯性原理 预测对象演变的过去现在未来是连贯的，其变化规律具有连贯性 （2）类推性原理。可以借助模型，从过去与现在的分析中预测未来。 （3）相关性原理 预测对象与其他研究对象之间存在相关性，特殊情况下，可以通过对相关对象的研究及其关系进行预测。 如河北省经济发展问题，可以通过研究北京天津进行预测。
二、德尔菲法 也叫特尔菲法 张金马（第714页）、胡象明（第229页）、 张国庆（338页） 名字的由来； 兰德公司（1964年T.J.戈登、O.赫尔默《长期预测研究报告》） 专家判断和直觉
（一）含义 1、 依据系统的程序，采用匿名发表意见的方式，通过多轮次调查专家对问卷所提问题的看法，再经过反复征询、归纳、修改，最后汇总为一致结论，作为预测的结果。匿名调查法
2、特点 （1）专家型的参与者 （2）独立和匿名 （3）函询 （4）控制反馈 （5）统计结果 （6）一致性共识
（二）实施步骤 1.组成专家小组（11位、13位）。 2.向所有专家提出所要预测的问题及有关要求。 3.各个专家根据他们所收到的材料，提出自己的预测意见，并说明自己是怎样利用这些材料并提出预测值的。 4.将各位专家第一次判断意见汇总，列成图表，进行对比，再分发给各位专家，让专家比较自己同他人的不同意见，修改自己的意见和判断。 5.将所有专家的修改意见收集起来，汇总，再次分发给各位专家，以便做第二次修改。 6.对专家的意见进行综合处理。
（三）基本方法 1、关于时间问题的预测（结果为数字的预测） 中位数（中心趋势）: (n+1）/2 n:专家提供数字的个数 度量中心趋势的参数还有平均数、众数（出现频率最大的数值）
上四分位：3(n+1)/4 下四分位:(n+1)/4 四分位内距（用以判断离散趋势、意见分歧大小）：上四 – 下四 四分位点离差（上四-下四）/2 中心趋势
例1、某项技术突破的年代预测 2000年应答；11名专家参加，即11个数字 2016 2017 2017 2018 2019 2019 2019 2020 2021 2022 2024 中位数为第6个数字2019 上四分位为：2021 下~为2017 四分点间距为4年，分歧较大
例2 、个税起征点 11位专家参加 2000 2000 2200 2500 2600 2600 3000 3500 3800 4000 5000 中位数（主要倾向）：2600 上四分位：3800； 下四分位：2200 点间距:3800-2200=2600 分歧太大
2、关于方案的评估 让专家对一系列方案排序 CI=12S/m2（n3-n） CI为一致性系数；S为名次总和的差方和 S=∑x2 – (∑x)2/n (x为各方案名次总和) n n X=1 X=1
例一、专家评估名次 专家代 号 01 名次总和 评定名次 02 03 04 05 06 方案名称 甲 1 1 2 2 1 3 10 乙 2 1 2 3 1 3 12 2 丙 5 1 3 2 3 16 5 丁 4 3 4 4 5 25 戊 4 4 5 4 5 5 27
∑x=90 (∑x)2=8100 ∑x2=1854 S=1854-8100/5=234 CI=0.65 一致性程度不高
（三）注意事项 1.并不是所有被预测的事件都要经过四步。可能有的事件在第二步就达到统一，而不必在第三步中出现。 2.在第四步结束后，专家对各事件的预测也不一定都达到统一。
（四）应用范围 德尔菲法作为一种主观、定性的方法，不仅可以用于预测领域，而且可以广泛应用于各种评价指标体系的建立和具体指标的确定过程。
（五）优点和缺点 1.能充分发挥各位专家的作用，集思广益，准确性高。 2.能把各位专家意见的分歧点表达出来，取各家之长，避各家之短。 3.德尔菲法又能避免专家会议法的缺点： （1）权威人士的意见影响他人的意见； （2）有些专家碍于情面，不愿意发表与其他人不同的意见； （3）出于自尊心而不愿修改自己原来的意见。 4.过程比较复杂，花费时间较长。
第十章 公共政策分析模型与框架 对政策制定过程的定性分析模型。观点各异。可概括为两大类型：政治分析模型和理性分析模型 第一节 公共政策的政治分析模型 从政策过程的实质看，公共政策是政治系统的产出，是一个政治过程。 包括制度模型、集团模型和精英模型
一、制度分析模型 为什么同一问题不同国家采取了不同政策？ 为什么同一政策在不同地区产生了不同结果？ 为什么最精当的政策往往不是决策者的最优选择？ 为什么一些政策已无效却得以不断延续？ 案例：分粥制度
制度分析具有最强的解释力。这里的制度指的是政府内部的组织状况，它直接受制于政治制度。 1、制度： 康芒斯、科斯、诺斯对制度概念有着不同理解。 广义的制度指的是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一些约束规则，一般包括非正式约束和正式约束两个部分。
(1)非正式约束是人们在长期的社会交往中无意识地形成的，主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。 (2)正式约束也称正式规则，是指人们有意识创造的一系列带有强制性的规则，包括社会规则、政治规则、经济规则等。 狭义的制度指的就是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。
2.制度规定了政治体系是如何运转的，因此它占据了政治学研究的中心位置。从古至今，政治学者一贯重视对制度的研究和分析。 (1)古希腊时期，亚里士多德就曾运用制度分析方法对当时的各种城邦政体进行了比较研究。 (2)在近代，制度分析一直是西方政治学的主要研究方法。
(3)到20世纪20年代，一些欧美政治学家出于对政治学研究现状的不满而开始寻求创新。行为主义在20世纪中叶开始成为政治学研究的主流方法论。 (4)到了20世纪80年代，由于行为主义自身的缺陷以及新制度经济学的冲击，政治学家开始重新关注制度问题，把制度纳入了当代主流政治学理论的视野。新制度主义的“新”体现在既关注制度在政治生活中的作用，又吸收行为主义的动态、过程、定量化的研究方法。这是新制度主义政治学的基本特点。
2、旧制度主义 西方政治学在经济学、社会学等学科的影响之下,于20世纪80年代历经了一次从行为主义到制度主义的方法论转型,而揭开这次方法论转型序幕的就是马奇与奥尔森的文章《新制度主义:政治生活中的组织因素》。在这篇文章中,他们指出:“在 早期政治学经典理论中,确实存在旧制度主义。但新、旧制度主义并非是相同的,也许将最近的思考描述成为旧制度主义要素与最近政治学中的非制度主义特征的融合会更准确些。”
新制度主义把传统政治学的研究方法称为旧制度主义,以显示它们之间的区别。传统政治学方法是指20世纪中叶行为主义兴起以前流行了两千多年的政治学研究方法。这种以制度研究为主旨的研究方法自柏拉图、亚里士多德以来一直延续到二战时期。 他们强调制度的规范性导向，并体现在政策分析之中，从正式制度及成文规则的角度来探讨制度对公共政策的影响。 忽略了政策的操作性研究，抹杀了个人行为和人类活动的能动性。是一种静态分析。
二、新制度主义的三大流派 新制度主义是在传统制度分析的基础上，批判吸收了行为主义的研究方法，同时借鉴了社会学、制度经济学以及其他社会科学的研究成果，因此在其内部形成了多种分支 。 我们着重介绍“历史制度主义”（historical institutionalism）、“理性选择制度主义”（rational choice institutionalism）和 “社会学制度主义”（sociological institutionalism）这三大流派。
（一）历史制度主义 彼得.霍尔、保罗.皮尔逊 1.历史制度主义是在对政治学中团体理论和结构功能主义的批判和整合基础上形成的。 冠之以“历史”，是因为这一学派认为历史是克服人类理性（工具理性）局限性的一个主要途径；之所以又是“制度主义”，因为他们注重以制度为核心来考察历史，以国家、政治制度为中心来分析历史。
2.历史制度主义者认为制度是扎根于政治组织结构或政治经济关系中的正式或非正式的程序、惯例、规范等，它们包括宪法规则、官僚体制运作的程序等。他们接受团体理论的观点，认为由于社会资源分布的不平衡，权力在社会群体之间的分配是不均衡、不平等的，这种不平等的权力关系一旦固定下来，通过政治过程被纳入规范体系，就形成制度，又成为调停群体日常交往的准则 。
3.历史制度主义者通过社会历史发展过程中形成的制度来解释政治现象。他们是社会因果论的积极倡导者，但他们反对传统认为相同的作用力必然会在任何地方产生完全相同结果的观点，认为社会力量作用的结果还受到源自过去的特定情势的某些因素的影响，而制度正是该特定情势中最重要的因素。
4.保罗·皮尔逊（Paul Pierson）在《回报递增、路径依赖和政治学研究》一文中，在开放系统的运动中，在系统的分叉点或临界点上的微小的涨落都可能对系统造成巨大变化的理论，并吸收了新制度主义经济学所揭示的在制度变迁过程中易于形成一种自我强化的路径依赖的观点，提出了自己的路径依赖观。
5.广义的路径依赖指的是前一阶段上的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；狭义的路径依赖则诉诸“回报递增”，认为某种制度模式一旦上了轨道之后，沿着同一道路继续发展的可能性会增大，这是因为该制度模式提供了比其它制度更大的收益。
6.路径依赖在政治生活中表现为： （1）时间序列的重要性 （2）政治制度的惯性 （3）政治过程的偶然性 （4）政治制度的继承性 7.制度变迁在正常时期遵循路径依赖的规律，而制度的创始和变革则有赖于制度断裂的“临界点”。新制度是临界点上各种政治力量冲突的结果。
8.但历史制度主义认为正常时期的制度变迁也还存在着意外后果，环境和条件的变化可能促使制度的功能发生扭曲或改变。
这些影响因素主要有： 一是社会经济系统和政治背景的变化有可能会使原来不那么重要的制度变得重要起来，原来不怎么发生作用的制度会突然对政治生活产生重大影响；二是社会经济和政治背景的变化也有可能会在既定的制度背景下产生出一些新的行动者，他们有可能会利用原本服务于旧有行动者的制度来为自己服务；三是环境的变化还有可能使旧制度下的旧行动者利用既存的制度来追求新的目标；四是新观念的输入有可能会使既定制度下的行动者重新审视原有的制度，从而促成主动的制度变革；五是制度自身的意义和功能随着时间的改变而出现内在冲突，而这些斗争和冲突又可能溢出制度之外，并引发新的变革。
（二）理性选择的新制度主义 埃莉诺.奥斯特罗姆 1.理性选择制度主义起源于对美国国会制度的研究。它主要吸收新古典经济学中有关“经济人”的假设和新制度主义经济学中有关制度在经济生活中作用的理论(委托－代理理论) ，其主要分析工具有产权、寻租和交易成本等理论。
2.理性选择制度主义者把制度界定为“工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动;同时，他们把政治视为“集体行动的困境”，即当每个个体采取行动以实现个人偏好的最大化时，却可能产生对集体而言为次优的结果。
3.理性选择制度主义从“经济人”假设出发，认为个人行为是基于个人利益或效用的最大化，因此，制度被看成是个人行为的结果。 4.理性选择制度主义最重要的贡献就是发现了在决定政治结果时，制度影响政治行为者之间战略互动的方式。
(1)首先，政治行为者的行为不是由非个人的历史力量驱动的，而是经过个人的战略计算后采取的。 (2)其次，这种战略计算深受行为者对他人可能实施某些行为的预期的影响。由于制度是一个社会中指导人们行为和活动的基本准则，特别是政府的各项法规政策更是以一定的强制力和惩戒机制来保证制度得以遵守，使制度具有可预测性和稳定性的特征。
5.制度对政治生活中行为者之间战略互动的构造表现为：通过影响政治行为者选择活动的范围和序列，通过提供有关减少他人相应行为不确定性的信息和实施机制，制度可以引导政治行为者进入特定的计算过程，并作出相应的行为选择，从而有可能改善社会政治结果。
（三）社会学制度主义 杜宾、梅耶等 1.社会学制度主义源于对传统组织理论的反思。 (1)传统的韦伯式官僚组织理论认为，组织是为了实现特定目的而设立的，效率是组织建立的一个主要原则。 (2)社会学制度主义认为这种理论是一种典型的工具主义和功利主义的说法，它仅仅从资源分配和效率的角度来看待组织的存在，没有看到符号、仪式象征等文化活动对于组织存续的重大意义。
(3)有鉴于此，社会学制度主义对制度的界定要更为宽泛，它不仅指正式和非正式的规则、程序，同时也包括了象征体系、认知形式和为人类行为提供“意义框架”的道德模型等具有特殊文化内涵的成分。
2.社会学制度主义的理论基础是建立在“社会人”假设之上的。它反对理性选择学派将个人的行为归结为出于自我利益考虑的理性计算，认为个人的政治行动不完全是理性选择的结果，而是受到制度的规定和制约。 3.在制度和个体行为的关系上，社会学制度主义超越了传统的“规范解释”——制度通过要求个人将行为规范内化为自己的行为准则而对个体行为产生作用，提出了新的“认知解释”——制度通过提供作为人类行为依据的认知性文字、行为类别与活动模型而影响人们的行为。
三、公共政策的制度分析 为什么同一问题不同国家采取了不同政策？ 为什么同一政策在不同地区产生了不同结果？ 为什么最精当的政策往往不是决策者的最优选择？ 为什么一些政策已无效却得以不断延续？ 制度分析具有最强的解释力。
1.制度（institution，有时专指机构）是公共政策过程得以实现的场所，它包括政治组织、法律和规则等。这些制度构成每个政治体系的核心部分，并且制约着决策者的行为。它们划分各级组织的权力和责任，并且授予个人和团体以权利。 制度贯穿于政策全部过程。它制约着政策又折射着政策。失去了制度约束意味着政策失败。
2.传统制度主义把公共政策看作政府机构或制度的产出。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案如果不被政府机构所采纳和执行，就不能成为政策。
3.传统制度主义往往偏重描述，并纠缠于行政的细节和正式的程序，而忽视了个人和团体会利用制度来谋求私利，也忽略了社会背景对正式制度安排的形成和调整所发挥的作用；再者它是从静态的角度来看待政策过程的，而且制度在其中并非是独立变量，制度的规则和运作实际上有赖于像官僚和政客这样的个人所作出的政治选择。
4、新制度主义是传统制度主义的否定之否定，它弥补了行为主义的不足，把制度因素重新置于政策研究的中心位置。公共政策的形成不再被简单看成是无数选民偏好的聚集，而是通过一定规则制定出来的。 它认为，政策在本质上是制度的产物。 怎样理解？
(1)历史制度主义者（保罗.皮尔逊）承认影响政策因素的多元化，尤其是经济方面的因素。他们整合了社会的和国家的视角以便更好地理解公共政策过程。他们认为制度会影响团体的权力、使观念对政策产生循环影响，并且影响到公共决策中的合作。
(2)理性选择制度主义者继承了理性选择理论的合理内核，着重加入了制度因素。通过对公用资源（common-pool resource，或译公共池塘资源）的研究，他们为集体行动的问题提供了一个可能的答案。理性选择制度主义者认为博弈中的回报是由外部的协商条件所决定的。
（3） 社会学制度主义的理论基础是建立在“社会人”假设之上的。它反对理性选择学派将个人的行为归结为出于自我利益考虑的理性计算，认为个人的政治行动不完全是理性选择的结果，而是受到制度的规定和制约。
在制度和个体行为的关系上，社会学制度主义超越了传统的“规范解释”——制度通过要求个人将行为规范内化为自己的行为准则而对个体行为产生作用，提出了新的“认知解释”——制度通过提供作为人类行为依据的认知性文字、行为类别与活动模型而影响人们的行为。
4、制度分析 政府制度是公共政策的母体，不同的制度导致不同的政策输出。侧重于分析政府机构中那些涉及政策过程的组织和政治行为人的行为方式。
怎样进行制度分析 1、对政策过程进行分解； 2、结合相关法律、规则分别进行分析； 3、明确制度要求； 4、提出制度建设建议。
二、精英模型 1.主要代表人物及主张 现代精英政治理论肇始于意大利学者莫斯卡和帕累托，以及德国学者米歇尔斯，经由美籍奥地利人、著名经济学家熊彼特和美国政治学家拉斯韦尔进行民主的改造，逐步地成为西方国家特别是美国政治学研究中的一个重要的分析途径。 主要代表人物有：帕累托、莫斯卡、米歇尔斯和米尔斯
2.由以下一组命题形成的一个理论框架，在用于公共政策分析时，就被称作决策精英模型 。这些命题由戴伊和齐格勒梳理，包括： （1）社会分为有权的少数和无权的多数。 （2）统治人的少数不代表被统治者的多数。 （3）为了保持稳定避免发生革命，非精英上升 到精英地位的过程必须缓慢而又不间断。
（4）精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意见一致，只是在很少一些问题上有分歧。 （5）国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。 （6）相对说来，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少，精英对民众的影响多于民众对精英的影响。
2、基本主张 （1）公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施，她反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。 （2）政治精英的分析方法为比较政治研究及比较政策分析开辟了新的研究途径
3.精英决策模型的作用和评价 （1）认为它揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”（人民当家作主），与实际的政治过程和政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论。 （2） 精英决策模型受到的批评，归结为一点就是：认为它忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对政策形成的影响。
三、集团模型 1、理论代表人物及其主张 阿瑟.本特利和戴维.杜鲁门 美国政治学家本特利认为，（1）利益集团是政治生活的原料，在经济政治生活中起主导作用。（2）集团压力不仅是公共政策的决定因素，而且还是公平合理的最初源泉（大集团=多数人）
杜鲁门《政府过程》：（1）政治过程中存在两种利益，隐藏利益和外显利益，形成了潜在群体和组织化群体。（2）利益集团的产生源自社会的专业化和复杂化。 （3）政府机构本身也是利益集团的集合体
2、集团模型的一般解释 A政治学研究中的集团理论，是美国政治学家戴维·杜鲁门系统化的;莱瑟姆从集团理论这一视角去分析政府在政策形成中的作用，形成了政策分析的集团模型。 B.集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。 政府的作用只在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各种利益集团之间相互冲突的利益 。
C.这里的“集团”指的是：个人基于共同的态度或利益而形成某种集合，集合在一起的人们向其他群体或组织提出要求，并为这种要求得以实现而采取一致性行动，这是就形成了利益集团。
D.集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。这个假定可以分解成如下一组命题： （1）制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程则是各集团争取影响公共政策的行为过程。 （2）公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程，每一政策都是集团间妥协的产物。 （3）在现代政治生活中，要由公共权力机构制定合理的、法制化的竞争规则。 （4）“在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益，随着各集团的力量和影响的消长。
E.评价 （1）是一种中观分析法 （2）林德布罗姆认为：a利益集团的活动可以表达公民的需求；b且可以形成可行的议程，它为每一阶层的社会成员确立了共同的利益;c公民可以通过利益集团对政府官员的权利进行监督；d利益集团的相互影响能够有效地进行决策。
F.集团模型给我们的启示： （1）它提供了一个特殊的视角，使我们能够窥视在多元政治体制里，如何在集团竞争中使相互对立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益，并据以制定公共政策。公共政策是利益集团力量均衡的结果。 （2）集团模型所受到的批评有这样几点： 第一，它把注意力集中于政策形成过程中那些重要的能动因素的同时，看来是过分夸大了集团的重要性而低估了公共权力机构自身作用。低估了政府在决策中的独立经济创造作用。
第二，利益集团活动是造成政治不平等的根源。 第三，利益集团往往忽视共同的福利。 第四，它对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程，缺乏解释力。 我国的利益集团不同于西方利益集团。
第二节 公共政策的理性分析模型 前面所讲是政治分析模型。另外，在西方政治学领域，受行为主义和理性主义影响，决策被视为决策者个人基于偏好习惯的选择过程。
一、完全理性决策模型 “理性”概念是西方哲学体系中的核心概念，从古希腊哲学到法国启蒙运动，再到古典哲学，再到20世纪实证主义，均将理性作为重要研究对象。 将理性概念引入决策主要是管理与决策领域的早期代表人物，如泰勒等人。是西蒙等人的归纳的结果。
1.理性主义模型假定决策者是“理性人”，而理性人被赋予以下特征： （1）当面对多种选择时，他会做出一个决定。 （2）他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。 （3）他的价值偏好会随着时空变化而转移。 （4）他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。 （5）面对同样的选择他会做出同样的决定。
.理性化是近代资产阶级革命以来对人的观念现代化提出的一种基本要求。 所谓理性化，从方法论上看，是指为着要达到一定的目的、为着要解决一定的问题或为着要应对一定的事物，人们使用冷静的、头脑清醒的、客观的和准确的计算，利用可能收集到的信息和统计数字，对目的与手段加以分析，以求得到最佳、最适当的手段或解决办法，有效率地或者有效地达成设定的目标。 .理性主义分析方法在公共政策学领域中的应用，就形成了理性决策模型或者决策的理性主义模型。假定了决策者如何将其理性主义的决策活动贯穿于整个政策过程中。
2.理性决策模型：决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即它遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策模型或者决策的理性主义模型。 （1）基本特征：以“目的-方法分析”为途径 （2）基本要求：明确的目标；穷尽目标的解决方案；准确预测各种方案的结果；选择成本最低的方案。
3.理性主义模型受到了激烈的批评。批评者认为： 第一，这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验支持的。 第二，这个模型假定决策者是公正的、客观的、理智的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极为有限的。 第三，这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。 第四，这个模型假定决策者全智全能，但是在实践中决策者拥有的知识、获得的信息都是有限的。 这一模型是误导性的，甚至是有害的。 我们怎样看待？
二、有限理性决策模型 1、西蒙对完全理性决策模型的批评 西蒙1947年《行政行为》（《管理行为》），对新古典经济学的批评。 “经济人”与“行政人”：稻草堆中寻针。经济人企求找到最锋利的针，即寻求最优，从可为他所用的一切备选方案当中，择其最优者。经济人的堂弟——管理人找到足可以缝衣服的针就满足了，即寻求满意，寻求一个令人满意的或足够好的行动程序。西蒙的有限理性和满意准则这两个命题纠正了传统的理性选择理论的偏激，拉近了理性选择的预设条件与现实生活的距离。
（1）决策者不可能考虑到所有可能的方案 （2）决策者对决策结果的了解总是不完整的，目前状况与未来变化并非具有必然的一致性； （3）决策者对价值的预见不可能是完整的，对事实与价值，手段与目的的比较区分只是近似的。组织目标只是反映了一部分人的目标和价值，组织不是一个同质实体。
2、基本主张 （1）所有决策都应当是在有限的理性状态下进行的。认识能力有限；资源条件有限；受价值观等因素影响。 （2）决策者要寻求的不是最佳方案，而是寻求最低限度规定的标准，寻求的是满意方案而不是最佳方案。 （3）决策者追求的不是最大化原则，而是满意标准，满意原则。 （4）“行政人”假设，追求满意而非最优
3、评价 1、克服了完全理性决策模型的缺陷 2、增强了决策的可操作性，有效性 3、不足：没有跳出完全理性主义模式所陷入的割裂目的-手段的窠臼，延续了先目的后手段的传统路线，忽视了目的手段的互动关系。对决策的动机，方向重视不够。
三、渐进决策模型 林德布洛姆，《决策战略》、《决策过程》；公共政策分析概念的发明者；公共政策不是一个纯粹的理性分析过程，是一个政治过程。 开始称为渐进主义，后为“边际调试科学”，再后为“继续的渐进主义”。
1、主张 陈振明的概括（原教材不明确） （1）在政策问题的界定上，决策者不可能对问题的所有方面及相关的所有环境因素作全面系统的分析，而只能是人们熟悉的，有经验的哪些方面。 （2）在政策目标的确立上，决策者只能先确定一个大致方向，在沿着这个目标前进的过程中，目标逐渐明确。
（3）在政策方案的设计上，不需要对原政策进行全部更新，而是进行部分修改，使用的不是根部法，二是分枝法。 （4）在政策方案的选择上，决策并非是理性分析的结果，而是各种政治力量相互作用、协商或妥协的结果。
2、评价 （1）是理性的，注意到了经验积累的过程 （2）在政治上比较可行 （3）不足：缺乏变革意识；否认决策的民主性；不利于社会长期发展（限制创新）；适用范围有限，忽略了质变。
知识拓展：公共决策的“垃圾桶”模型 科恩(Michael D.Cohen)、马奇(James .March)和奥尔森(Johan P.Olsen)1972年提出的“组织选择的垃圾桶模式”。 产生于20世纪70年代的“垃圾桶决策模式”， 主要从反阶段论的角度来探索政策过程，并着重关注组织行为中的非理性成分。 决策的过程就是在混乱不堪的垃圾桶内淘金的过程。
传统组织理论认为，组织是一个科层结构、层级节制、秩序井然有理的决策环境，许多事件与活动都可以透过手段与目标的连锁关系加以排列澄清，而后透过问题的分析规划厘清因果、藉由果断的行动获致预期的结果。 与此相反，科恩等人认为，组织的决策程序是无序的，问题、偏好与解决方案之间并没有一致的逻辑推演关系。因此，组织的决策过程表现为一种“组织化的无序”(o嗯anizedanarehies)。这种状态具有以下三个特征: 第一，模糊偏好(Problema6epreferenees)。即 组织的决策者对于解决问题的偏好缺乏一致和 明确的界定。目标模糊。
第二，不明技术(Unelearteehnolo)。组织 参与者并不了解整体的决策过程，对如何达成目标的手段或方法并不清楚。 第三，流动参与(FluidpartieiPation)。组织决 策像一个舞台，参与者自由地进出于这个舞台。 更加关注结构性要素和可观察性概念
评价 是针对理性决策和渐进主义决策的缺陷而进一步做出的有益探索。强调了决策的不确定因素，将结构性因素（结构学派）与行动因素（行动学派）融合起来。 不足：理论的解释力受到质疑，其运作结果需要借助于计算机，而电子模型的计算结果与现实差别很大。
第三节 公共政策的分析框架 本节所探讨的是从宏观结构上把握政策过程。采用的视角不同，所作出的描述也不同。而对政策分析框架的认识直接决定着分析的内容。 一、早期的阶段模型 阶段模型就是从功能时间上将政策过程分为不同的次过程。 1、拉斯维尔的政策阶段模型
1、拉斯维尔的政策阶段模型 政策过程包括：知识（信息）、推荐（方案）、规范、创新、应用、评估及终结阶段。 为政策过程研究提供了一种可行的方法。既考虑到时间又考虑到功能。 只是概括不够准确，知识贯穿于每一次过程中。
2、伊斯顿的政策阶段模型 将政策过程看作是政治系统的运行过程。 输入功能、生产功能、输出功能、反馈功能。 3、琼斯安德森的观点 沿袭了前面二位学者的思路 《公共政策研究导论》、《公共政策制定》 将政策过程分为：问题构建、议程设置采纳、执行、政策评估 从一般层面上对政策过程进行了概括，对把握政策周期，政策精细研究具有一定意义。
3、缺陷（萨巴蒂尔等） 第一，未体现因果关系 第二，缺乏验证经验假设的条件、基础。为什么会有一个阶段转向另一阶段？ 第三，描述不充分不准确 第四，条文主义、自上而下 第五，这种简单化的周期与现实是不相符合的； 第六，阶段模型无法对政策分析和政策导向的学习进行有效整合。属于事后评价。
二、支持联盟框架 萨巴蒂尔在《政策改变和政策学习：支持联盟的途径》中提出此模型。 1、政策支持者来自各种不同职位。他们有着共同的价值和信仰。 选任的官员、政府机构官员、利益集团、研究者 2、共同的信仰使得该联盟比较稳定。
三、中国的政策理论与实践 1、国外学者看中国（1）派别斗争理论（分裂的官僚体系理论） 中国的权利体系是分裂的 （2）委托代理理论 人民——中共——政府 中共是人民的代理人，政府则是党的代理人
2、正确认识当代中国的决策制度 （1）集体决策 （2）政府主导 （3）党的决策 （4）政治中心 3、存在问题 （1）群众参与不充分 （2）缺乏监督 （3）专业化程度不高 （4）执行力不够
4、怎样实现政策科学研究的本土化 （1）本土化的必要性 各国政治信仰、制度不同，政策实践不同。各国的政策研究应为本国服务，所以必须选择适合本国的政策理论基础，以及本国政策实践基础。不排除一般性、普遍性 （2）措施 要以本国主导性政治理论为基础 借鉴国外先进理论 面向本国实际 寻求独特的研究方法 凸显现实性应用性
四、关于政府执行力的思考 2006年，温家宝总理在十届人大四次会议上提出，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。07年再次强调这一问题。 政府通过贯彻实施党的路线方针政策以及法律法规，对各种资源进行调度和控制，进而实现政策目标的能力和效力。
政府执行力 行动中的执行力 行动后的 执行力 行动前的 执行力
行动前的执行力 学习力 预测力 领会力
行动中的执行力 组织力 创新力 服从力
行动后的执行力 评估力 问责力 调整力
二、创造性思维及其在设计方案过程中的作用 (一)创造性思维及其基本形式 1、创造性思维：产生新思想新办法的活动 决策创新：视角创新，目标创新，方法创新，观念创新。
2、灵感：一定刺激下的茅塞顿开现象 基本特征：突发性；前期准备（巴斯德） 获得灵感的条件（讨论怎样搜寻灵感） 作用：获得意想不到的全新方案，提高决策质量，使问题得到有效解决。
3、联想 根据某一现象推想出多个新设想。（形式） 联想的定向性（思维的目的） 实现联想的条件： （1）注意经验积累 （2 ）抓住问题的关键 （3）充分发挥想象力 其他：想象；直觉。 创造性思维需要克服的心理障碍因素。
4、集体创新方法 （1）头脑风暴法 （2）对演法
（二）创造性思维在方案设计中的作用 获得新方案 1、制定方案的观念创新 2、方案要素的结构创新 3、制度创新 4、方法手段的创新