行政院人事行政總處地方行政研習中心 績效管理研習班 績效管理概念與實務 講授：黃榮源 中國文化大學行政管理學系副教授 行政院人事行政總處地方行政研習中心 績效管理研習班

課程綱要 一、施政績效管理基本概念與模式 二、機關單位施政績效評核實務報告與分享： (一) 機關之使命與願景? (二) 年度重點施政項目與業務? (三) 重點施政項目、關鍵策略目標、相對應之 關鍵績效指標(KPI)與衡量標準? 三、關鍵績效指標(KPI)制定之挑戰與問題 四、實務與理論的對照與檢討

我們為什麼要做 績效管理與績效衡量？

政府績效管理概述 ● 「績效」乃是效率、效能、公平、強健、開放與透明等公 共價值之實踐；具體地說，是機關（或組織）以有效率的方 式達成預期的施政目標或成果。 ● 「績效衡量」(performance measurement)則是獲致績效資 訊的完整過程； ● 「績效管理」便是將績效資訊運用於決策之完整作法(Van Dooren, Bouckaert & Halligan, 2010)。 ● 績效管理與評核，乃是一套系列活動，而其主要目的在於 促使政府機關得以達成原先設定之施政目標，並對民眾呈現 其施政成效。

● 美國會計總署(General Accounting Office, GAO)將績效衡 量定義為：「針對施政計畫的成果或成就，所進行的一種持 續不斷的監測和報告，特別是朝向計畫的預設目標進展的情 形」(GAO, 1998)。 ● 國家績效評鑑委員會(National Performance Review, NPR) 將績效衡量界定為：「利用績效資訊協助設定同意的績效目 標、進行資源配置與優先順序的排列，以告知管理者維持或 改變既定計畫目標，並報告成功符合目標的管理過程」。 ● 當代政府績效管理之核心概念，業已從過去講求投入效 率和過程監督之「生產力」(productivity)時期，轉變為強調 成果導向(result-oriented)概念之績效管理時期(Hatry, 1999)。

● 有效績效評核與管理之核心觀念：行政機關若欲採取 有效的績效評核與管理作為，則必須將績效評核及管理 與組織的策略規劃作業相結合，使之成為一套「策略績 效管理」（Strategic Performance Management）機制，亦 即將策略（規劃）、績效（評核）及管理（作為）三者 之概念予以結合。（三合一） ● 策略績效管理概念於行政組織的應用上，是從行政機 關的定位和中程計畫之策略規劃作業出發，將機關之使 命和願景與績效管理流程予以結合，俾使機關績效之管 理以瞄準機關使命和策略目標之達成為目標（張四明、 張育哲、胡龍騰，2012）。

目標 Management 執行 策略方案 Feedback 願景

行政機關之策略性績效管理與評核步驟 ● 就機關的操作實務程序觀之，並整合學者之觀點（張 四明、張育哲、胡龍騰，2012；李允傑和丘昌泰，2009； 施能傑，2010），建議行政機關之策略性績效管理與評核 應至少包含下列七大步驟： （1）確認機關使命；（2）形塑機關願景； （3）規劃策略目標；（4）建立績效指標； （5）進行績效評核；（6）分析績效結果與撰寫報告； （7）運用和公開績效資訊。 （如圖一）

公共生產力的三個面向 ..經濟 ..效率 ..效能(效果/成效) 3E

施政績效衡量機制與參考指標建構之依據 一、策略管理工具之應用：組織將使命與願景轉 化為中、長期範圍內所要努力的策略目標後， 下 一個步驟便是以策略議題為核心，拆解成可透過 學習與成長、內部流程財務或成本，及顧客等面 向相互配合達成之元素。此即為平衡計分卡 （BSC）之內涵，及所衍生的策略核心組織 （strategy-focused organization）、策略地圖 （strategy maps），或策略校準（strategy alignment）等。

二、關鍵績效指標（KPI）之設定與選擇：「企 業經理人了解企業成功或失敗的關鍵領航工具 」（Marr, 2012: xxv）。可由財務、消費者、行 銷、生產供給、勞工及公司社會責任等五大面 向進行分析。就公部門而言，關鍵績效指標的 設定與選擇，則有(一)從關鍵績效領域尋找關鍵 績效指標；(二)設定量少但最重要的指標；(三) 須與策略目標具有關聯性；(四)須為成果導向； (五)須有明確定義等五項基本原則。簡單地說， 一項好的 KPI，應能同時滿足前述五項之要求。

我國施政績效管理制度沿革 ● 行政院為提升行政效率及服務效能，強化各機關之策略規劃能力及執 行力，自 2001 年起全面實施中程施政計畫制度，並於 2002 年納入施政績 效評估，建立施政績效管理制度。 ● 中央政府施政計畫管理體系，可概略分為「機關施政績效管理」及 「個案計畫績效管理」二大主軸。機關施政績效管理：運用平衡計分卡精 神，分別從「業務成果」、「行政效率」、「財務資源」及「人力資源」 等四個面向，以證據為分析基礎（evidence-based），策訂未來 4 年期中程 施政計畫，並選訂關鍵策略目標及關鍵績效指標（key performance indicator）。關鍵策略目標及關鍵績效指標，透過政府施政計畫管理資訊 系統（簡稱GPMnet），將資料介接至年度施政計畫，再於年度結束後辦 理機關施政績效評估。個案計畫績效管理：由各機關參照中程施政計畫內 涵，依施政需要研訂中長程個案計畫陳報行政院核定，並依資源需求提報 年度預算，計畫執行後即定期管制進度，並於年度結束後辦理計畫評核。

在地方政府治理部分，行政院研考會於 2006 年推動「中央協助地 方建置計畫 e化管理機制方案」，建置地方政府 e 化管理系統（簡 稱 LGPMnet），以「協助促成」策略提供地方政府施政績效 e 化管 理資源；另審計部為提升地方政府施政績效管理，近些年來亦積極 促請各縣(市)政府推動相關施政績效管理制度。

行政院所屬各機關績效管理現行作法

行政院所屬各機關施政計畫評核現行作法

臺北市政府年度施政績效管考制度現行作法 資料來源：胡龍騰，2013: 25。

資料來源：胡龍騰，2013: 27。

高雄市政府102-105年度中程施政計畫目標體系 最愛生活在高雄 主目標 分目標 一、一起大高雄─創新和諧‧富麗高都 二、綠色大高雄─珍惜大地‧永續家園 三、安全大高雄─減災防救‧水土治理 四、運轉大高雄─區域鏈結‧活絡運通 五、創新大高雄─轉型升級‧產業加值 六、FUN大高雄─魅力觀光‧玩樂高雄 七、打拼大高雄─安心就業‧人盡其才 八、多元大高雄─族群共榮‧並存學習 九、人本大高雄─均衡教育‧友善學習 十、文創大高雄─豐富文化‧深廣並續 十一、健康大高雄─行動醫療‧即時救護 十二、溫暖大高雄─弱勢關懷‧ 福利保障

績效管理的層級性與單位貢獻度

機關績效評核推展之實務挑戰 （一）制度 / 組織面 1、多元課責機制的影響：面對的課責內涵與重點往往不 同，如主計處關心預算執行率、議員關心各項建設與服務 的成本效益，而試辦中的機關施政績效評核則是著重關鍵 施政項目的績效指標達成率。若干局處（如政風處、消防 局、警察局等）的施政績效指標，主要是跟隨中央主管機 關（如法務部廉政署或內政部）的腳步。 2、社會—政治的效應：心績效公開後可能面臨的潛在風 險，進而連帶影響到其事前的績效指標或目標值的設定。 壓力的來源則可能來自輿論、媒體、議會，以及監督機關 等。易出現「柿子挑軟的吃」後遺症。

3、績效好壞莫衷一是：外界對於績效指標解讀不一， 也構成機關績效管理的困擾。以政風處肅貪工作為例， 一旦肅貪績效卓著，外界是怎麼看待這項績效？ 4、人力與預算的限制：績效管理只看產出或結果，卻 忽略投入，各機關往往面臨公務人力有限、新增業務無 限的窘境，人力縮減或預算縮編對於其績效達成有潛在 影響。 5、指標訂定遷就既有組織建制：如果施政項目涵蓋面 甚廣，屬於跨科室性質的業務，若仍維持由下而上的作 業模式，就會面臨各科室所提報的績效指標，不足以充 分代表機關特定施政項目的整體績效問題。

6、繁文縟節：由於機關面臨的列管機制太多，機關研考 人員不僅疲於應付，更重要的是，格式不同但卻得重複 填報，往往沒有太多時間真正關注績效管理的內涵。 （二）測量 / 技術面 1、外在不可控制性：主要是指政治需求、市民需求、主 政者的變動。甚至有人質疑是否真正有機關願景與使命 的存在？ 2、內在不可控制性：來自於公共服務的本質，某類案件 （如市民陳情）通常與「服務程序」較為無關，卻與 「服務本質」較為相關，但其結果卻可能受於法不合或 窒礙難行，導致滿意度始終不高之困窘。

3、機關內績效衝突性：在於內部科室之間對於工作成效 的定義，彼此之間剛好是對立與矛盾的。政風處的肅貪 與防貪工作、衛生局的傳染病通報與防疫工作是典型的 例子。 4、機關間績效衝突性：例如：秘書處公文考核工作執行 愈澈底，受考核機關的缺失將愈多，這將影響受考核機 關的績效。新工處路面整修面積愈大，交通打結的可能 性愈高，等於連帶影響交通局的施政績效。 5、績效範圍不確定性：有些目標值的達成度會受外部因 素影響，不好估算；有時候效益型指標（如：產業發展 局商業輔導）不好估算，因為影響層面太過廣泛。

6、績效時間遞移性：若干專案（如設計獎之類的競賽、企業 輔導）的效益具有時間遞移性，機關不易設定具有說服力的 績效指標，更重要的是，其目標值的估算也往往有困難，因 為這類專案效益需要歷經相當時日才會逐漸浮現。 7、量化指標的爭議：有些機關（如文化局）的某些業務（如 電影節），其推動宗旨本身就不強調有形績效，強制這類機 關用量化指標衡量有可能最後是徒具形式。 8、預防性指標的爭議：預防性業務，機關也不容易訂定績效 指標，如事後沒有發生事情，可以充分歸因於事前的預防工 作？或，事前預防工作確實，但事後問題發生了，這可充分 歸因於事前預防工作不確實？

9、知覺型指標的爭議：如：將滿意度當作衡量指標，除 了信、效度會影響衡量結果，更重要的是，並非所有施政 項目都適合以滿意度調查作為績效指標。滿意度最多只能 反映服務對象的主觀知覺（如道路品質好不好），卻不能 反映機關施政的客觀事實，這將導致機關績效的衡量不夠 完整。

機關訂定績效指標常呈現的態樣 1、策略目標與績效指標之訂定 （1）關鍵策略目標及指標之設定未能瞄準優先施政項目 之達成； （1）關鍵策略目標及指標之設定未能瞄準優先施政項目 之達成； （2）策略目標、績效指標、衡量標準間欠缺因果關係； （3）績效指標之選擇多為過程型指標、而非成果導向指 標； （4）誤將業務內容作為績效指標； （5）以狹隘的指標衡量範疇較廣的關鍵策略目標； （6）指標之達成與機關投注之努力間因果關係不明；

（7）將行動方案視為策略目標。 2、衡量標準與績效目標值之設定 （1）績效指標之衡量標準欠缺相對比較概念； （2）績效目標值過低以致不具挑戰度； （3）缺乏目標值設定的估算基礎，未針對該項指標於過 去實際所達成的程度進行計算。 3、各機關於自評作業精進之準備 （1）關鍵策略目標與績效指標應更具市民需求導向；（2） 施政績效佐證或未達預期目標之說明應周延完善；（3）思 考跨局處業務的績效評核。

施政計畫績效評核作業中的常見問題（FAQ） 問題1：「績效管理與評核」和一般行政機關的「管考」作業有何 不同？ 問題2：各機關業務屬性不同，是否適合放在同一個天秤上比較？ 問題3：施政計畫績效評核看起來就是研考人員的執掌業務，是否 由研考人員全權負責就可以了？為什麼業務科室的人員也要懂得這 些概念，甚至要參與教育訓練？ 問題4：市府裡面的輔助（或幕僚）機關，或是機關內的輔助單位， 不像業務機關（或單位）一樣容易表現績效與成果，是否仍適用於 施政績效評核制度？ 問題5：各個機關裡面業務科室這麼多，KPI原則又限制績效指標 數目不可太多，如何能夠平衡照顧到各科室的「績效需求」？

問題6：工程類業務主要重視工程進度及能否順利完工，應如何設 計成果型指標？ 問題7：許多大型工程可能一、兩年預計完成一件（如攔水壩、蓄 洪池）工程完成就是完成，也不適合以達成率的概念來評價，針 對這類業務該如何設計更好的指標？ 問題8：施政計畫績效評核不就只是填報表而已，有什麼好教育訓 練的？ 問題9：站在地方政府的角度，比較好的績效指標設計原則是什麼？ 問題10：績效報告完成後，是否可以僅在市府內部進行檢討、改 善就好，不必再多此一舉公布在網站上了？

附 錄 I. 英國「公共服務協議」(PSAs)實施狀況 II.英國地方政府績效指標訂定與管理個案 III.地方政府施政績效評估機制之研究

當代英國政府管理 中央政府 保守黨 新工黨 地方政府 舊工黨 積極的公民社會 新公共管理 CSR/PSAs (強制競標) (民營化) 部會協商 保守黨 新公共管理 (強制競標) (民營化) (企業型政府) 積極的公民社會 新工黨 新公共服務 (最佳價值) 地方政府 BVPP 市民協商 舊工黨 集體主義 (公有化) (行政指導)

公共服務協議(PSAs):原則 ●中心觀點： 1. 部會計畫對政府整體目標有何貢獻？ 2. 強調每項政策的具體效果 3. 結合預算制度，將支出用在最能達到 「公共利益」的政策選項和執行上。 ●目 標：建立「整合型政府」(joined-up government)。 ●基本要求：Best for your money!

公共服務協議(PSAs):執行 ●各部會針對CSR設定明確的績效目標〈PSAs Targets〉。 ●每個CSR的第三年度，為下一CSR的第一年度。

PSAs之內容 序言：部會責任、適用範圍。 目標與目的：根據CSR中的記載而提出。 資源：根據CSR所分配的投入資源。 績效目標(Performance Targets)：目標應符合 ‘SMART’原則 。 效率提昇：部會應評定關鍵部份的產出(output)，如何提供更 高的品質。

公共服務協議(PSAs)之追蹤流程 PSAs 各部會之報告書 財政部彙整公布年度報告書 毎季做追蹤 (Monitoring)： STs向各部會蒐集數據  STs向GET提出  GET整理後，向PSX提出報告書 每年2次的討論 (Discussion)： PSX與各部會首長間 or 財政部主計長與部會首長間 or 事務層級的討論 各部會之報告書 財政部彙整公布年度報告書

問題之呈現與評估(ㄧ) 政策優先順序的設定上 ─ ● 資訊提供與審核系統不一致，整合困難； ● PSX角色有限，PSAs目標龐雜，缺乏遠景； ● 政治力量等外部因素介入，財政部的管控能 力相對薄弱； 地方政府實施情況優於中央

問題之呈現與評估(二) 監督追蹤的成效上 ─ ● 很多個案不能反映出績效好壞； ● 許多目標「插隊」，成為重要施政內容； ● 資料來源多元，無系統化整合，追蹤不易； ● 各單位資訊壟斷，多報喜不報憂； ● 目標定義、方向多更迭，加上部會延遲報告，使績效 無法評估。 績效好壞，變成各說各話！

最佳利益or極小化服務保證？ Estelle Morris (前教育大臣)： 「現在或未來擔任部長的人，不要事先承諾萬一績效目 標未達成，就要下台！」 Clare Short (前國際發展大臣)： 「績效目標設定，要把標準放低，不要衝動做出承諾， 以免日後騎虎難下。」 PSAs是： 究責、參與、績效 最佳利益 ？ 或： 避責、避險 極小化服務承諾？

英國地方政府績效管理制度演進 1999年「地方政府法」：每一地方政府制定「最佳價值績 效計畫」(Best Value Performance Plan, BVPP)，作為「公共 服務協議」(PSAs)制度之一環。 主要作為：由中央政府訂定最佳價值績效指標(Best Value Performance Indicators, BVPI)，並配合「全面績效評鑑」體 系(Comprehensive Performance Assessment, CPA) 為程序， 對地方公共服務績效加以評鑑。 2006年，公佈一套新的「國民指標」(National Indicators, NI)取代原有的BVPI體系，並以「全範圍式評鑑」體系 (Comprehensive Area Assessment, CAA)取代CPA機制。 制度特色：事權明確，化簡馭繁。

「國民指標」(National Indicators, NI) * 2007年，社區及地方政府部公佈198項指標，聲 明這些指標將成為中央政府考核地方政府績效的「 唯一」指標，要求各地方在2008年4月起提交該指 標體系的評估報告。 * 這些「國民指標」有一半左右是現有指標或根據 現有資料為基礎的。如表一所示，這198項指標包 括「更強大的社區」類之14項指標，「更安全的社 區」類35項指標，「兒童及青年」類指標69項，「 成人健康與福利」類指標21項，「促進公平」類指 標11項，「地方經濟」類指標34項，以及「環境永 續」類指標14項。

Examples 成果 國民指標 (相應之公共服務協議或部門策略目標) 更強化的社區 NI 1相信來自不同背景的人可在社區內相處良好之人數百分比 (PSA 21) NI 2認為對該社區有歸屬感的人數百分比 (PSA 21) NI 3當地公民參與 (PSA 15) NI 4相信自己可以影響當地決策的人數百分比 (PSA 21) NI 5整體/一般而言滿意本社區 (CLG DSO) NI 6定期參與志願服務 (CO DSO) NI 7有讓第三部門蓬勃發展的環境 (CO DSO) NI 8 成人參與體育活動 (DCMS DSO) NI 9 使用公共圖書館 (DCMS DSO) NI 10參觀博物館或畫廊 (DCMS DSO) NI 11參與藝術活動 (DCMS DSO) NI 12 禁止「房屋分租共用」(HMO)執照，使移民得以適當管制 (HO DSO) NI 13 新移民之英語技能和知識 (HO DSO) NI 14 可迴避的聯繫：每次收到顧客提出聯繫要求後之接觸平均數

地方政府施政績效評估機制之研究 行政院研考會100年度委託研究報告 計畫主持人：黃榮源副教授 協同主持人：王俊元助理教授 研 究 員：張筵儀博士、程意雯博士生 研 究 助 理：謝麗秋

現行中央機制運用於地方政府之建議

立即可行建議與中長程建議 面向 立即可行建議 中長程建議 制度面 1. 分階段挑選地方政府以試辦施政績效評估 （主辦機關：各縣市政府；協辦機關：行 政院研考會） 2. 成立地方政府績效管理制度宣導團，由學 者專家對地方中高階公務員加強說明績效 管理之主要意涵（主辦機關：行政院人事 行政局；協辦機關：各縣市政府） 1. 於地方政府設立公民績效委員會，除公民外亦邀 請媒體參與（主辦機關：各縣市政府；協辦機關： 行政院新聞局） 2. 修改中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法，鼓 勵縣市政府申請競爭型計畫時提出施政績效報告 （主辦機關：行政院主計處；協辦機關：行政院 提出競爭型計畫之各部會） 3. 於地方政府設立「策略發展委員會」（主辦機關： 各縣市政府；協辦機關：行政院研考會） 4. 研修地方制度法，加入對地方政府年度績效考核 要求及獎懲之相關辦法（主辦機關：內政部；協 辦機關：行政院主計處、行政院研考會） 5.研修「地方制度法」第62條，以法律規範並結合各 直轄市、縣市政府、中央政府，以及「非政府組 織」或學術單位等外部學者專家，以利對地方政 府施政績效進行審議與監督。

面向 立即可行建議 中長程建議 指標面 加強對地方政府相關同仁績效指標設 置之教育訓練（主辦單位：各縣市政 府研考相關機關/單位；協辦單位： 行政院研考會） 1. 設立地方政府公共治理績效評估之指標 資料庫（主辦單位：各縣市政府研考相關 機關/單位；協辦單位：行政院研考會） 2. 設置各縣市政府施政績效指標審查之委 員會（主辦單位：各縣市政府研考相關機 關/單位；協辦單位：行政院研考會） 系統面 1. 加強對地方政府關於使用LGPM- net之教育訓練（主辦單位：各縣 市政府研考相關機關/單位；協辦 單位：行政院研考會） 2. 挑選正使用或預計使用LGPM-net 之縣市政府作為施政績效評估制度 試辦之縣市（主辦單位：各縣市政 府研考相關機關/單位；協辦單位： 行政院研考會） 1. 按各地方政府之需求，彈性化處理 LGPM-net之系統（主辦單位：各縣市政 府研考相關機關/單位；協辦單位：行政 院研考會） 2. 整合政府相關部門各種之資訊管理系統 （主辦單位：行政院研考會；協辦單位： 行政院各部會）