劉曜華 副教授 逢甲大學都市計畫與空間資訊系 2011.7.12 台中縣市合併升格直轄市後 重大議題分析 劉曜華 副教授 逢甲大學都市計畫與空間資訊系 2011.7.12

五都改制面面觀

2010底民主洗牌 全台灣原有25縣市、319個鄉鎮市，49個區，7,834個村 里。 五都包括8個縣市的變動，17個縣市沒變動。六縣市行政 區合併為三，面積擴大；一縣一市行政區沒有變動 改制五都後，108鄉鎮市公所轉成區公所，16個縣轄市、 19個鎮、73個鄉不見了，剩下211鄉鎮市原108個鄉鎮市 長與代表會選舉將消失 原49個區公所將增加到157個 五都八縣市原有409名縣市議員，改制後縮小為315名市 議員，減少94名民意代表

台中縣市合併面面觀 台中直轄市人口265萬人，全國排名第三 台中縣市政府合併升格直轄市政府，職能擴大 21個鄉鎮市公所及代表會廢除，職能限縮 區公所數目變多，8個變成29個，職能限縮 縣市議會合併，議員名額減少39名，代表性限縮 市政府預算變大，約1000億元，職能擴大 市政府組織編制擴大，32個一級單位，最高員額 15,000人左右

都會台灣正在形成 五都總人口近1,400萬人，台灣總人口60%，土 地面積27% 加上桃園縣近1,600萬人，台灣總人口68%，土 地面積30% 6個直轄市政府將台灣帶入七成都市人口/三成 都市土地的新境界

2009年審查會發想 縣市合併是男女結婚，合組新家庭嗎？ 縣市合併升格直轄市是兩個單身男女決定住在一 起組成小家庭，脫離單身生活？ 男女結婚後住在那裏？婚後財務怎麼處理？小孩 誰照顧？ 2009年11縣市長出席內政部審查會：台北縣、桃 園縣、台中縣市、彰化縣、雲嘉、台南縣市、高 雄縣市等提案爭取單獨或合併升格直轄市。 沒出席：苗栗、南投、屏東、花蓮、台東、宜蘭、 澎湖。

縣市合併升格 審什麼？ 2009.6.23 劉曜華 （自由時報） 經歷幾個月的縣市合併升格紛擾，內政部終於決定於二○○九年六月二十三日開始一連串的審查作業，並且預計在 七月通過合併升格縣市的名單。 問題來了。內政部成立的委員會到底要審查什麼？目前經各縣市議會通過的合併計劃書總計有七大本，包括台北縣、 桃園縣、台中縣市、彰化縣、雲林、嘉義縣、台南縣市及高雄縣市等十一個縣市，總計人口將近一千六百萬人（接 近台灣總人口數的七成），影響層面相當廣泛（包括年底是否改選縣市首長等）。 答案一：審查各縣市的ｐｐｔ簡報檔案的精緻程度，看得愈舒服，應答如流者，評審委員給的分數愈高，升格直轄 市才有機會。 答案二：審查各縣市最後送上來的合併計劃書（精緻修改版），畢竟報告書的內容才是真料，ｐｐｔ只是包裝而已。 答案三：審查各縣市議會兩個月前通過的合併計劃書（法定版本），畢竟這才是地方民意代表的意志力延伸，其他 後續修改的版本與ｐｐｔ檔案，沒有經過縣市議會的授權，不能算數。 答案四：以馬總統的政見及意志力為主，合併計劃書只是參考資料之一，畢竟民選總統的權力最大，縣市政府只能 配合演出。 如果你是審查委員，你的答案是哪一個？內政部是不是應該在這些委員走入會場之前，先來個小測驗，答案不合主 流者，馬上換人？否則審查委員各唱各調，申請改制的縣市政府如何應對之？ 第二個問題。假設部分縣市提出的申請書最後通過審查，那該縣市的合併計劃書有沒有任何法定效力？繼任者是否 要根據這本改制計劃書內容執行合併升格作業？ 答案一：當然要，因為這是議會通過的法定計劃。問題是，哪一個版本才是法定計劃？ 答案二：應該不用，審查作業等同考試，既然考完了，改制計劃只是參考文件之一，沒有任何約束力。 答案三：當然不用，下一個民選直轄市長應該要提出自己的改制藍圖與競選政見，當選後據此落實自己的政見。 如果你是公共政策研究人員，面對這種政策環境與遊戲規則，你怎麼走下去？如果你是正在申請改制升格的縣市政 府代表，你要怎麼簡報自己的改制計劃書？

天下雜誌民調發現 2009年9月調查顯示，有高達七成的民眾，認為 政府沒有事先與民眾充分溝通。 不只是中央政府沒有善盡宣導縣市合併升格對 於民眾生活的影響，就連縣市之間的合縱連橫， 也缺乏溝通，多了一份政治算計。 在這樣的基礎上，台灣於2009年展開升格直轄 市的戰役

法源依據 內政部依據馬英九總統2008年10月29日政策宣 示，於2008年10月31日邀集地方政府與法規委 員召開「地方制度法」部分條文修正草案聯席 審查會議，隨後提經2008年11月20日行政院第 3119次會議通過， 立法院院會於2009年4月3日三讀通過。

地方制度法修改條文 第7 條第2 項：「縣(市)改制或與其他直轄市、 縣(市)行政區域合併改制為直轄市者，依本法之 規定。」 第7條之1第3項：「縣(市)擬與其他直轄市、縣 (市)合併改制為直轄市者，相關直轄市政府、縣 (市)政府得共同擬訂改制計畫，經各該直轄市議 會、縣(市)議會同意後，由內政部報請行政院核 定之。

合併的好處:官方說法 資源互補共享，帶動中部地區整體發展 提升城市競爭力，活絡經濟脈動，促進國家整 體經濟發展 發揮區域特色，提升居民所得及生活水平

合併問題面面觀:國民黨智庫 升格後直轄市政府組織員額問題 升格後直轄市的「區」改制問題 升格後原縣、市農會、水利會合併問題 原台中縣財政債務解決問題 升格後直轄市市政中心位址選定問題

世界大都會人口比較 台灣西部就是一個超大型都會區 排名 都市名稱 國家別 人口數 (萬人) 1 東京 日本 3380 2 漢城 南韓 2390 3 墨西哥市 墨西哥 2290 4 德里 印度 2240 5 孟買 2230 6 西台灣 台灣 2210 紐約 美國 2190 7 聖保羅 巴西 2100 8 馬尼拉 菲律賓 1920 9 洛杉磯 1800 10 上海 中國 1790

資料來源: http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_urban_areas_by_population 2010年新五都 (外加桃園) 都市名稱 2009年底人口總數 土地面積 km2 世界都會區排名 新北市 388萬人 2,052 77 高雄市 277萬人 2,946 122 台中市 263萬人 2,214 131 台北市 260萬人 271 133 台南市 187萬人 2,191 200 桃園縣 197萬人 1,220 新北市+台北市+桃園縣+基隆市的人口規模約880萬人，世界排名29，大於倫敦市 台中市+彰化縣+南投縣的人口規模約450萬人，世界排名64，大於亞特蘭大及新加坡 高雄市+台南市人口規模約465萬人，世界排名61，大於沙烏地阿拉伯的利雅德 資料來源: http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_urban_areas_by_population

五都政治情勢變化 都市名 原地方行政首長數 新地方行政首長數 原縣市議員數 新市議員數 原區公所數 新區公所數 里長數 新北市 30 1 65 66 29 1,025 高雄市 98 11 38 895 台中市 23 103 63 8 625 台北市 52 12 449 台南市 33 91 57 6 37 754 小計 116 5 409 315 145 3,748 最大的變化

行政院 2009.6.28 新聞稿 三都是以台北都會區、台中都會區、高雄都會 區為核心所形成的三大生活圈，十五縣強調各 具特色的地方治理。 三都十五縣的意義在於提升國家競爭力與區域 均衡發展 三都概念不等同傳統直轄市，而是整合人口聚 落、地理區位、經濟產業、交通網絡、歷史文 化、生態環境等諸多面向的生活圈。

行政院長2010.12.2行政院會指示 縣市升格改制後，中央政府的預算，第一要適 當的開源，創造更好的經濟成長，把餅做大， 這是中央政府有能力也有責任要做的事。 有些工作要嚴謹面對，對其他各縣市要增加建 設經費，中央政府必須創造更大經濟能永續發 展的情勢，增加相關稅收

行政院2010.12.16院會 除台北市不涉合併改制，新北市、台中市、台 南市及高雄市四個新直轄市政府，要在12月25 日發布其所屬機關組織規程。 改制前，四新直轄市的編制員額總數為32,793 人，改制後三年內，四直轄市共可增加編制員 額1,993人，新北市增307人、台中市增786人、 台南市增487人、高雄市增413人。

行政院2010.12.30院會 行政院長吳敦義對五位直轄市長表達歡迎之意， 強調中央與地方是夥伴關係，希望未來能積極 合作。 對於攸關地方財源的公債法、 財劃法今年無法 完成修法，吳敦義要求行政院「法規委員會」 研議暫行辦法，提出修法前的過渡措施。

行政院2011.1.6院會 高雄市副市長劉世芳今天在行政院會提案，要求縣市合併 前的債務應該由中央概括承受。 行政院長吳敦義回應說，中央目前舉債四兆九千多億，已 逼近法定舉債上限，中央財政一樣困難，難以支應地方債 務。 吳敦義指出，財劃法及公債法雖尚未審議通過，但100年 度地方整體所獲中央的統籌分配稅款等補助，已經較99年 度增加615億元，其中高雄市比99年度增加91億元，財政 問題是各級政府都必須共同加以面對，他請財政部及主計 處與地方政府坐下來，好好商量。

令人不解的資源分配 264億元

2011年地方制度變革 原本2直轄市、23縣市、319鄉鎮市 變成5個直轄市、1個準直轄市、16個縣市、 211鄉鎮市 (七成直轄市人口) 原台灣省政府機能並沒有在這次變革中進一步 轉化處理。(被中科管理局接管) 2011年增加桃園準直轄市，成為六都格局，北 部三都、南部兩都、中部一都。

地方政府變革歷程:了無新意 1950年 台灣、福建省 25縣市 319鄉鎮市 1967年 台北直轄市 24縣市 1979年 台灣福建省 台北、高雄直轄市 23縣市 1982年7月新增新竹與嘉義市 1999年 台灣、福建精省 2011年 台灣福建精省 台北、新北、台中台南、高雄直轄市 桃園準直轄市 16縣市 211鄉鎮市

台灣行政區調整面面觀 光緒末期1885年台灣行政區劃 日治1926年台灣行政區劃

現行地方行政區劃 新改制地方行政區劃

行政區域劃分法草案 地方制度法第七條第一項規定，省、直轄市、縣 （市）、鄉（鎮、市）及區之設置、廢止與該行政 區域之劃分、調整，依法律規定行之。 行政院自1993年起，以單獨立法之方式，提出行政 區劃法草案，並視之為程序法，其內容主要是對於 行政區劃之權責機關、應考量之相關因素、作業程 序等均予以明確之規範。 歷經十多年的行政與立法部門較勁，行政區域劃分 法至今沒有進展。 主要乃因涉及改革的時程與選戰佈局乃至政治實力 的消長

台灣兩百年來人口移動模式 南北兩大區域互有消長， 中部呈現穩定現象 區域/ 年代 1811年 1893年 1940年 1980年 2000年 2010年 北部 13％ 26 33 39 43 45 中部 18％ 30 22 25 南部 67％ 41 31 29 28 東部 2％ 2 4 3 南北兩大區域互有消長， 中部呈現穩定現象

1926年台灣行政區改制 日治時期 行政區 面積 （平方公里） 今行政區域 備註 台北州 4,528.7 台北市、台北縣、宜蘭縣、基隆市 含台北市 新竹州 4,570.0 桃園縣、新竹縣、新竹市、苗栗縣 - 臺中州 7,382.9 臺中縣、臺中市、彰化縣、南投縣 台南州 4,292.4 台南市、台南縣、雲林縣、嘉義市、嘉義縣 高雄州 5,421.5 高雄市、高雄縣、屏東縣 台東廳 5,721.9 台東縣 花蓮港廳 3,515.3 花蓮縣 澎湖廳 126.9 澎湖縣 1926年自高雄州分出

台中直轄市關鍵議題分析

台中縣市合併過程 台中縣、市政府共同擬訂改制計畫，提經臺中縣、市 議會分別於2009年4月17日、4月20日審議同意，並 於2009年4月23日由雙方共同會銜函報內政部報請行 政院核定。內政部6月23日審核通過，7月2日行政院 會核定。 行政院2009年8月27日准予依內政部核定本發布。並 公告改制日期。 內政部2009年9月1日發布「臺中縣市合併改制直轄 市改制計畫」，並自2010年12月25日，臺中縣市合 併改制為「台中市」，新設台中直轄市政府。 台中人在2010年11月27日選出第一任直轄市長與63 位直轄市議會議員。

台中直轄市世界排名:國家規模 國家 人口排名 名稱 2009年人口數 萬人 土地面積 公頃 106 薩爾瓦多 616 214萬公頃 107 中台灣 580 105萬公頃 尼加拉瓜 574 1,300萬公頃 118 哥斯大黎加 458 510萬公頃 中彰投 450 75萬公頃 119 愛爾蘭 445 700萬公頃 140 蒙古共和國 267 15,641萬公頃 141 台中直轄市 265 22萬公頃 拉脫維亞 225 645萬公頃

1. 欠缺計畫指導 四都改制直轄市(新北、台中、台南、高雄)有何 指導計畫? 沒有計畫指導，新的直轄市怎麼走下去? 改制計畫書 2009議會通過 年度預算書 2011議會通過 多年期綜合發展計畫 x 缺 區域計畫 x 缺 整合型都市計畫 x 缺 沒有計畫指導，新的直轄市怎麼走下去?

年度預算書 2010整備 2011上場 多年期資本門投資 地方財政能力有限 舉債權限太小 空間發展策略 都市計畫整合 非都市土地重整

歲入: 906億元 歲出: 1,029億元 差距: 123億元

2. 中部四縣市人口變化集中在台中 年代 台中縣 台中市 彰化縣 南投縣 合計 1951 479,260 199,518 706,211 298,165 1,683,154 1960 605,437 298,119 900,000 412,942 2,216,498 1970 785,903 448,140 1,050,246 511,040 2,795,329 1980 1,013,176 593,427 1,166,352 524,245 3,297,200 1990 1,258,157 761,802 1,245,288 536,479 3,801,726 2000 1,494,308 965,790 1,310,531 541,537 4,312,166 2005 1,533,442 1,032,778 1,315,826 537,168 4,419,214 2010 2,648,419 1,307,286 526,491 4,482,196

3. 既有30處都市計畫屬性不一問題 台中市將同時擁有11個市鎮計畫、9個特定區計 畫、10個鄉街計畫，面積超過五萬公頃，合計 可容納之計畫人口達304萬人，目前都市計畫區 內人口約233萬，還有70萬人成長空間。 這些都市計畫區涉及的權利義務有別，貿然將 其整併為一主要計畫勢必影響地主權益，然而 面臨計畫位階差異的問題，直轄市政府勢必很 難運作。

31處都市計畫區：台中市2個都市計畫及臺中縣9個市鎮計畫、10個鄉街計畫、10個特定區計畫，都市土地總面積約51,007.19公頃。

土地與人口分布不均問題日益嚴重 住宅存量10年成長6成，空閒住宅 成長1.23倍 臺中市的住宅存量與空閒住宅，有過度 發展疑慮 北區、西區與西屯區在1990、2000 年兩個年度有較高比例的空閒住宅 合併後之臺中市土地 都市土地（31處） 50,417.62ha 23% 非都市土地 171,374.05ha 77% 項目 住宅存量 空閒住宅 人口 企業單位數 就業人口 十年成長率 64% 123% 21% 34% 10% 尚可容納人口數 708,091 都市計劃可容納人數 3,040,600 目前都市區人口數 2,332,509 1990年 2000年

4. 新直轄市政府辦公廳舍配置問題 原本縣市兩個主要行政中心將擇一為核心，就 台中縣市而言，新直轄市政府面對幾個難題: 新直轄市政府搬到新市政中心大樓，該大樓並非量 身訂作的新大樓，容量明顯不足 新直轄市議會搬到新市政中心，原縣議會將被閒置 台中市舊市區市政府與豐原縣政府辦公室精簡化， 直轄市政府各機關缺乏地區服務機制 區公所定位不明，無法有效反應民意

5. 倉促上路的升格 因為史無前例，只能靠新當選的台中直轄市長以漸進摸索 方式，降低倉促縣市合併的缺失。 國民黨政策研究中心曾在2009年初建議，為順利推動台 中縣、市合併升格，行政院方面允宜考量如何處理以上各 項問題，儘速進行中央與地方之溝通，並可邀集台中縣、 市政府雙方代表及當地社會賢達、公正人士，成立「台中 升格協調委員會」，加速規劃解決各項問題之適切方案， 以免阻礙台中縣市合併升格之進程。 截至目前為止，民間參與升格籌備的力量一直沒有出現， 單賴縣市政府組成的籌備小組透過開會與決議方式辦理之。

直轄市長權力擴大，誰來監督？ 中央政府? 直轄市議會? 媒體? 市民社會?

6. 台中直轄市議會功能受到質疑 63位議員中幾乎沒有編制政策助理，議會運作 受新聞事件影響，無法有效監督市政運作 預算研究中心？ 議員專屬辦公室 質詢協助辦公室，直播、網路 公共議題研究中心 數位圖書館 區級立法助理？

台中市民社會於2010年選舉期間發起 台中市議員簽署十大契約 要求強化監督力量 目前尚未得到具體迴響

一些觀察

都市治理還是都會治理？ 非台北市直轄市得其他四個直轄市政府應該注意一個共同 存在的現象，那就是四者的土地面積遠大於台北市， 四者雖然在定位上為都市型政府，但是行政區境內存在相 當大的差異性，包括城鄉差異與地形差異等， 當台北市政府專注於都市政府的建構之際，四個新直轄市 政府將面對更懬大與多元的選民，幾乎等於過去的省政府， 或者國外的都會區，境內各聚落差異性很大。 直轄市長是一人之下，眾人之上，如此大的權力如果有效 行使於差異如此大的行政轄區，將是一大考驗。

行政中心設置何處？ 中南部三都同時面臨原有行政中心不足的問題 這個議題在台北市與新北市已經提早解決， 台中、台南與高雄能否在此議題上取得共識，包括是否維 持雙行政核心、單一行政園區，或者行政與立法分離得作 法，將影響三個直轄市未來空間布局，值得中央與地方的 共同重視。 台中直轄市政府對此議題採取冷處理，令人擔心

小結

2011年六都十六縣面面觀 現有北中南東四大區域計畫無法匡列北都與南都的土地發 展模式 都的意義在北部、中部與南部意義不同，應該考慮國家首 都機能分置模式 缺四都特別條例規範，地方制度法受到嚴重挑戰 直轄市與縣（市）發展差異將持續擴大，基隆新竹嘉義三 個省轄市地位尷尬 區公所數量過多、定位不明、缺乏民意基礎，里長直接找 市長的亂象將層出不窮 直轄市行政中心單一化或分散化的困擾將會變成政治問題， 造就更多的浪費

簡報結束，請指教! 海洋資源地區 面積：約17公里海岸線 農業發展地區 面積：15,244.74(公頃) 現況人口：96,175(人) 原計畫人口： 99,954(人) 都市土地面積：1,516.73(公頃) 城鄉發展地區 面積：71,365.86 (公頃) 現況人口：2,156,627(人) 原計畫人口：2,852,341 (人) 都市土地面積：45871.28 (公頃) 簡報結束，請指教! 國土保育地區 面積：92,498.28(公頃) 現況人口：8,750(人) 原計畫人口： 5,250 (人) 都市土地面積：341 .74(公頃) 土地面積 22.15萬公頃 都市土地 5.04萬公頃 計畫人口 約3百萬人 現況人口 約233萬人 坡地開發許可地區 面積：42,380.80(公頃) 現況人口：70,957 (人) 原計畫人口： 83,055(人) 都市土地面積： 2,687.88(公頃)