绩　效　管　理

几个值得思考的问题 你的员工是否曾经抱怨上级没有给他一个公正的评价而影响了他的发展？ 你的单位是否存在干好干坏、干多干少、干与不干一个样？ 你的员工是否曾经抱怨上级没有给他一个公正的评价而影响了他的发展？ 你的领导有没有真正意识到员工激励的重要性？措施是否得力？是否行之有效？ 你的员工还有哪些潜力没有被挖掘出来？你有什么措施？ 你的员工还有哪些欠缺，急需培训和指导？

绩效考评 绩效考评就是对员工的工作状况和结果进行考察、测定和评价的过程。 员工角度：绩效就是经过考评并被组织认可的工作行为、表现及结果。 组织角度：绩效就是工作任务在数量、质量和效率等方面完成的情况。 多因性 P=f(A,O,M,E)、多维性和动态性特点

绩效考核的功能 控制和保障功能 评价功能 奖惩功能 激励功能 沟通功能 开发功能

绩效考核在组织管理中的地位 职位描述 组织愿景 规划 员工职业发展 组 织 发 展 绩效考核 组织核心 能力 薪酬与激励 培训与开发

组织规模与绩效考核程度 1—20人：可以不做正式的绩效考核 20—80人：需要进行简单的绩效考核 80人以上：必需进行系统、规范的绩效管理

实施绩效管理的前提 获得高层和全体员工的支持和投入 选择适当的评估工具 评估系统的说明和培训 保证系统的公平和有效：系统的审核、申诉系统

绩效考核的原则 1．明确、公开、客观公正原则 2．逐级考核原则 3．贡献为主、效率优先原则 4．奖优罚劣，奖惩分明原则 5．结果反馈原则

绩效考核中的分工 1．人力资源部 负责考核系统的设计 培训参与评估的人员 监督和保证考核系统的实施 员工的发展计划

2．部门主管 在人力资源部的指导下设计部门绩效目标 向员工提供绩效反馈 评估与面谈（每人是上级，也是下级） 参与规划员工生涯发展 对系统提出意见

考核成功的关键： 考核指标和考核主体的选择 1．大多数单位绩效考评失败的原因 最高管理层不重视 评价结果不加运用，不兑现或绩效报酬力度不够，导致员工漠不关心，评价者态度不端正 评价指标与评价主体选择错误 评价周期的界定不合理 评价方法与工具不科学，缺乏可操作性 管理者缺乏评价技能，或不公正对待员工 缺乏公开的反馈机制，员工得不到持续的的反馈

2．考核指标和考核主体选择的原则 “干什么评价什么，谁看得最清楚就让谁进行评价”

3．确定考核指标的要求 ·制定切合岗位实际的考核指标 ·考核指标要与组织目标一致 ·选择关键业绩指标（KPI）

关键业绩指标 组织目标 岗位职责

绩效考核的模式 工作分析 绩效考核 薪酬奖励 考核的首要目的是对管理过程的一种控制，其核心的管理目标是通过了解和检核员工的绩效以及组织的绩效，并通过结果的反馈实现员工绩效的提升和组织管理的改善；其次考核的结果还可以用于确定员工的晋升、奖惩和各种利益的分配。

从远景到目标的转换：KPI指标 组织关键 业绩指标 部门关键 岗位关键 岗位关键职责 组织战略 部门关键职能

5．360度考评与考核主体的选择

360度绩效评价 由来 360度绩效评价反馈系统产生于西方，是与其特定的文化（包括组织文化）相适应的。由于中国文化与西方文化的差异性，这种新方法的普适性自然会引起我们的广泛关注。

由来 传统的绩效评价系统往往是基于MBO思想。 在很多情况下，除了一些具体指标的完成情况之外，上级往往不能给下属提供足够的反馈。 上下级之间的私人情感往往对下级的绩效评价有重大的影响。 重结果而轻行为，易导致员工不惜代价去追求短期硬指标的实现，而忽视了许多有利于长远目标实现的行为。

360度绩效评价反馈系统 由被考评人的上级、同事、下级和（或）内部客户、外部客户以及本人担任考评者，从四面八方对被评者进行全方位的评价，再通过反馈程序，达到改变行为、提高绩效等目的，也称为多评估者评价系统或多源反馈系统。

360度绩效评估反馈过程模型

优点 360度方法从多个角度来反映员工的工作，使结果更加客观、全面和可靠，特别是对反馈过程的重视，使考评起到“镜子”的作用，并提供了相互交流和学习的机会。

对人力资源工作者的要求 360度绩效评价反馈系统对人力资源管理工作者的能力提出了更高的要求。 一是收集和整理的信息数量将大大增加。 二是人力资源管理人员的反馈能力要求较高。 三是绩效评价的内容和形式设计要复杂得多。

6．考核指标与考核主体选择举例

职位编号   职位名称 人事处长 员工姓名 评价期间 指标类型 具体评价指标 权重 评价主体 平均得分 折合分数 业绩 100/70 1．关键业绩指标（KPI） 70 上级 2．主要监控指标 30 小计 100 能力 100/20 1．业务知识 20 上级、下级 2．人力资源规划能力 15 3．组织领导能力 4．沟通协调能力 同级 5．管理创新能力 6．公共关系能力 10 7．培育部下能力 下级

  态度 100/10 1．全局意识 20 上级、同级 2．成本意识 上级 3．责任感 上级、下级 4．积极性 5．培育下属的意识 下级 小计 100 最终得分

职位编号   职位名称 局长办公室秘书 员工姓名 评价期间 指标类型 具体评价指标 权重 评价主体 平均得分 折合分数 业绩 100/60 1．关键业绩指标（KPI） 40 上级 2．主要监控指标 60 小计 100 能力 100/20 1．业务知识 20 2．理解能力 3．执行能力 4．文字表达能力 25 5．微机操作能力 15 上级、同级

  态度 100/20 1．协作性 20 同级 2．服务意识 上级、同级 3．自律性 4．责任感 上级 5．积极性 10 6．自我开发意识 小计 100 最终得分

考核方法 1．排序法 2．量表法 3．关键事件法 4．行为对照表法 5．行为锚定评价法 6．平衡记分卡与目标管理法 7．评语法 8．评价中心

平衡记分卡（BSC） 传统的财务会计模式只能衡量过去发生的事情（落后的结果因素），但无法评估企业前瞻性的投资（领先的驱动因素）。 90年代初，Rober Kaplan和David Norton发展 传统的财务会计模式只能衡量过去发生的事情（落后的结果因素），但无法评估企业前瞻性的投资（领先的驱动因素）。 在信息社会里，公司必须通过在客户、供应商、员工、企业流程、技术和革新等方面的投资，获得持续发展的动力。 公司应从四个角度审视自身业绩：学习与成长、业务流程、顾客、财务。

平衡记分卡 学习与成长：我们未来能够维持优势吗？ 业务流程角度：我们必须擅长什么? 顾客角度：客户是如何看待我们公司？ 财务角度：我们的财务营运表现如何？

平衡记分卡各部分的衡量指标 财务方面：常见的指标包括：资产负债率、流动比率、应收账款周转率、存货周转率、资本金利润率、销售利税率等。 顾客方面：包括客户的满意程度、对客户的挽留、获取新的客户、获利能力和在目标市场上所占的份额。 业务流程方面：新产品开发、风险控制、市场份额、售后服务系统、信息系统等 学习和成长方面：内部满意率、绩效考核系统、员工技能发展、合理化建议等

目标类型 目标内容 财务目标 流动性 盈利能力 资产质量 发展能力 顾客目标 客户留住率 外部客户满意率 新增客户 客户投诉 过程目标 新产品开发 风险控制 市场份额 系统贡献率 售后服务系统 信息系统 学习与发展 目标 内部满意率 绩效考核系统 员工技能发展 合理化建议

平衡记分卡中的因果关系 财 务 提高投资回报率 提高顾客满意度 客 户 按时交付程度 内部经营过程 提高过程质量 缩短过程周期 提高员工技能 学习与成长

实施平衡计分卡的一般步聚 1. 明确组织的使命； 2. 明确组织战略： 3. 明确在财务、业务流程、学习成长、顾客等四个方面。哪些方面应该做得更好，每一方面的成功驱动因素是什么？ 4. 制定衡量每一方面的指标； 5. 制定评估平衡计分卡的方案； 6. 制定行动计划： 7. 跟踪与管理。

平衡计分卡的优点 1)是一种全方位的管理理念； 2)即注重公司过去的业绩，更关注公司的未来的发展； 3)能有效地将公司的战略转化为公司各层的绩效指标和行动； 4)有助于各级员工对公司目标和战略的沟通和理解； 5)利于公司和员工的学习与成长。

目标管理 制定目标的原则：SMART法则 （聪明目标原则） S specific 具体，明确的 M measurable 量化，可用数字衡量的 A agreement 意见一致，员工可以接受的 R realities 是可以实现的 T timed 有时间期限的

绩效考核的实施 1．明确组织的战略和目标 2．制定各部门的具体目标，甚至落实到每一个岗位 3．制定行动措施，并定期检查和调整 4．绩效辅导：不能“批发”经营目标。没有 不合格的下属，只有不合格的上司。 5．绩效评估，也就是以往所说的考核。 6．员工培训和发展计划

绩效管理循环：过程+目标 组织发展目标 个人绩效发展目标 调整、持续不断的 长周期考评 反馈与辅导 短周期考评 关键点：公平是相对的，过程的公平重于结果的公平

绩效考核流程图

绩效辅导 （一）主管与员工是绩效伙伴关系 （二）纠正员工行为 第一步：描述员工的工作行为。 第二步：描述行为的影响 　第一步：描述员工的工作行为。 　第二步：描述行为的影响 　第三步：征求员工的意见，听取其对行为的解释 　第四步：将来如何改进。 （二）表扬、巩固员工行为 　其程序与纠正行为相似 　第一步：指出效果良好的具体表现 　第二步：通过什么方式使工作效率提高（让员工有表达成绩、感受成就的机会） 　第三步：征求意见，为什么能成功（看是否可以复制） 　第四步：将来怎么办。

绩效面谈 （一）面谈前需准备的工作 1．员工做得如何； 2．当初标准、目标是否完成； 3．回顾工作，如参加的培训等； 　1．员工做得如何； 　2．当初标准、目标是否完成； 　3．回顾工作，如参加的培训等； 　4．初步给员工工作评估； 　5．员工可能在哪些方面与主管有分歧； 　6．考虑员工的职业发展。 （二）员工面谈前需准备的工作 　　对自己的工作要有总结，对照目标，取得　的成绩、不足之处、今后的打算。

（三）面谈时要注意的事项 1．关注工作本身，工作与目标的差距； 2．承认员工的贡献； 3．解决员工绩效中存在的问题，如新问题出现后他未能解决，或问题一直存在都没有解决； 4．不仅关注已完成的工作，还要关注下一阶段的工作 5．与日常的工作反馈一样，用描述的客观的语言、保持平等和支持的态度而不是权威的态度（牢记与员工是绩效伙伴关系）、接受下属的意见

考核中应避免的误差 1．定势误差 2．首因错误 3．新近效果 4．从众心理 5．光环效应 6．中心化倾向 7．过高过低

不容易量化的工作如何考核？ （1）员工满意度； （2）工作应实现的目标； （3）通过某种检验或评估，如质量认证； （4）主管的认可、接受程度； （5）顾客或下一道工序的反映； （6）是否符合组织的工作程序、标准。

企业目标管理与绩效考核常模 年度工作规划 考核目标分解 绩效考核总流程 对董事长的考核 对总经理的考核指标 对考核结果的处理

考核指标 98年度指标 99年度指标值 备 注 公司总人数 5000人 6000人   本科以上 部门数 工人∶管理∶销售 30% 12 8∶1∶1 35% 10 8∶0．5∶0．5 总产值（亿元） 20 人均产值（万元） 生产销售比 毛利率 纯利率 生产成本总费用比 24 10∶8 10% 40% 33 10∶9 15% 深圳98年优秀企业标准70万元 工资的总费用比 固定资产折旧 管理费用比 广告费用比 科研总费用比 5% 25% 4% 员工满意度 80% 85% 以专业顾问公司的调研为准 人员流失率 8% 其中计划内流失占 同类产品信誉排名 全国第5名 全国第3名 以行业协会的排名 为准 中层干部管理模式 硬汉型 综合型 企业文化的主要衡量标准

考核目标分解 人力资源部考核目标 生产部门考核目标 研发部门考核目标 营销部门考核目标

人力资源部考核目标 员工招聘：1000人 学历结构调整：本科学历者由30%上升为35% 绩效考核和各层次的测评 （1） 企业决策层测评：年底 （1） 企业决策层测评：年底 （2）部门经理的绩效考核（季度）和测评（年底） （3）员工绩效考核：月份 工资福利制度的完善和执行 调整部门结构，精简两个部门 各部门职能描述和岗位职责描述

生产部门考核目标      增加产值：8亿      增加员工：900人      材料耗损：降5%      改善管理素质      调整学历结构      岗位职责及职能需求描述

研发部门考核目标      增加新产品：3个      引进新设备：2套      增加研发人员：50人      帮助生产部压耗增产      新产品投产      岗位职责及职能需求描述 返回

营销部门考核目标      增加销售指标：8亿      增加分公司：5个      增加营销人员：50名      营销培训：50小时/年

绩效考核总流程 工作规范 实施考核 反馈与改进 工作目标 考核指标和程序 签订目标责任书 监督与检查

对董事长的考核 考核要素： 1． 企业发展方向 2． 业务结构 3． 资产的增值保值 具体考核指标： 1． 总资产 2． 净资产 1． 总资产 2． 净资产 3． 实现利润总额 4． 上交利税额 5． 销售总额 6． 创汇总额 7． 净资产增长率 8． 实现利润的增长率 9． 净资产利润率 其中，第1—6款为依据，决定董事长的基本年薪，并决定升降级；第7—9款为依据，决定其效益年薪，其中净资产利润率占考核比重的60%，实现利润增长率占考核比重的40%。

对总经理的考核指标 考核要素： 企业获利、成本控制、规范化管理、企业文化建设。 具体指标： 与董事长相同，其中，以第1—6为依据，决定总经理的基本年薪，并决定升降级；以第7—9为依据，决定其效益年薪，其中净资产利润率占考核比重的40%，实现利润增长率占考核比重的60%。

对考核结果的处理 不能型：教育培训 不愿型：使用强制型目标管理

公职人员考核的作用 是公共部门人力资源发展的竞争和激励机制 为人力资源管理的其他活动提供了客观的依据 是选拔优秀人才和合理使用人才的重要途径 为行政首长依法管理公职人员提供了保证 是组织生产力发展的重要手段之一

公职人员考核的分类 按照考核对象的层次划分 选任公务员考核 委任公务员考核 一般公务员考核 按照考核的时间界限划分 不定期考核 定期考核 按照考核标准设计的方法划分 绝对标准考核 相对标准考核 按照考核的目的划分 例行考核 晋升考核 调任转任考核 按照考核的形式划分 口头考核与书面考核 直接考核与间接考核 个别考核与集体考核

公务员考核内容应尽量具体 英美对考勤很重视。英国对公务员的日常工作随时进行监督与考核以明其勤惰，见其优劣。美国政府机关则以“到公片”或签到簿记录公务员出勤情况，并明文规定：办公时间禁止看报纸、聊天、会客、写信，公务员每日要写工作报告，详细记述所处理事务的内容，以便考察各人的勤惰。 英国注重通才人才培养，绩效评估内容较广泛：（1）观察和分析问题的能力；（2）沟通与交流的能力；（3）崇尚客户的意识能力；（4）宏观决策力；（5）处理人际关系的能力；（6）领导和管理的能力；（7）组织意识的能力；（8）高效率工作的能力；（9）计划与组织能力；（10）全局意识能力

法国的公务员考核 鉴定：以公务员的工作表现及工作能力为主要依据，尤其重视学识、工作效率和组织效率，同时参考公务员在执行职务中表现出来的各种品质，这属于考核中定性的部分。 评分：以公务员的身体适应性、专门知识、出勤状况、整洁与服饰状况、工作能力、合作精神、服务精神、工作效率等14项因素为评分对象，每项10分，按此评定分数。评分分为5等：60分为很低劣，80分为较低劣，100分为符合标准，125分为优良，140分为优秀。这属于考核中的定量部分。 评分和鉴定的综合就是每个公务员的考核结果。定性和定量结合，比较全面、客观地反映了公务员的工作绩效。

美国的公务员考核 美国1920年开始实行统一制度，将公务员考核的内容按工作性质确定为若干项，然后由主管人员对公职人员逐项打分，各项相加的总分即为考核成绩。工作数量包括：可以接受的工作数量、尽职的程度、所达到的期限、努力程度、其他涉及时效的因素。 1978年美国的文官改革，法定联邦政府各机关自行研究制定本机关的制度。考核内容与实际工作相联系，避免千篇一律，力求切合实际。这样，一方面可使公务员明确自己的职责，便于对公务员进行监督，提高行政效率；另一方面可以使公务员明确自己的努力方向，充分发挥考核的导向作用。

考核标准要数量化 英 国 内阁办公室式的分档法。评估标准分为五个级别档次，即：一级最出色；二级比较出色；三级能够达到标准要求；四级需要改进；五级业绩不佳，不能接受。公务员的直接上级打分，确定其中的一个级别档次。 公务员学院式的分档法。评估标准分为四个级别档次，即：一级为杰出，能出色完成工作目标，高于要求标准；二级为高效，某些工作超出目标要求的标准；三级为有效，能在本岗位达到所有的目标要求；四级为不佳，有许多方面达不到目标要求，需要别人协助。

贸工部式的分档法。评估标准分为七个级别档次，即：一档为一级，工作杰出；二档为二级加，工作比较杰出；三档为二级，超出工作标准；四档为三级加，刚刚达标，没有失误；五档为三级，刚刚达标，偶有失误；六档为四级，达不到标准；七档为五级，工作不符合要求。贸工部虽然把评估标准定为七个档次，但仍是由前述的五级标准演变而来的。 无论被评估者所在部门采取哪种评估标准，管理者作出的评估结论，都要先同被评估者本人见面，然后再报管理者的上级。要充分体现评估是一个全公开的过程，也是一个相互沟通的过程。

日 本 日本公务员工作考核的结果有评语式和打分式两种，也有两种并用的综合式。评定结果分为A、B、C、D、E五等，每一项目都要给出等次，并进行综合评定等级。A级别的为工作成绩卓越的，一般不超过被评人数10％，B等为优秀，C为良好，D为较差，E为工作成绩低劣，不能提级。严重的还要受处分。考评结果要做成“考核记录书”，作为奖惩的主要依据。

北京海淀区的“目标管理责任制考核体系” 1989年北京海淀区建立起“目标管理责任制考核体系”，首次引入定量考核方法。该体系由“考核测评标准”、“考核测评表”、“考核测评加权系数表”、“考核测评结果曲线表”等组成，将考核的4项内容划分为18个要素，每项划分为5个等级并为每个等级设计了不同的分数。该体系运用了加权系数的定量测评方法，突出了各要素之间不同的重要程度。例如，“绩”的权重高于“德、能、勤”各要素的权重。如，工作成绩权重为0．1，工作效率为0．15，政治理论水平为0．05，口头表达能力为0．03。同时对纵向测评和了解程度进行了加权处理，纵向测评中，本人测评为0．25，领导测评为0．35，民主测评为0．4。了解程度中，了解为l，比较了解为0．8，一般了解为0．6。该体系的缺陷是没有按职务等级来分级，在不同类别中采用统一标准，影响了效果。

1990年，海淀区对考核进行了改进，将职务划分为处、科、相当科、科员、工勤5个系列，对不同级别的考核要素根据实际情况做了不同设计，根据不同职务的责任权重，在要素内容的设计上突出重点。例如“科级”比“相当科级”、“科员”多了一项“组织领导”。进一步改善了加权系数，如“科员”级德才表现占30％，工作实绩占70％。在德才表现的30分里面，工作态度占10分，业务能力占8分，政策水平和遵纪守法各占6分，按A、B、C、D四级以不同系数递减。

1996年11月海淀区颁布《海淀区国家公务员考核试行办法》，将考核结果划分为优秀、称职、基本称职、不称职4个等级，增加了“基本称职”一个等级，较难完成年度工作目标，工作达标困难，工作中造成轻微失误或造成一定范围的不良影响”，被评为这个等级的，不能享受当年行政奖励和年终奖金。基本称职等级的增加，是针对那些德能勤绩没有大的差错但又做得不太好的公务员。他们是“称职”与“不称职”之间的一些人。如果将他们归人称职，极容易引起表现较好人员的不满；如果归入不称职，一是不太符合标准，二是容易挫伤他们的自尊心。但在大家心目中，“基本称职”与“不称职”似乎可以划为同一类，都是很不好的，所以领导在使用时也非常慎重。1996年该区参加考核4878人，确定为基本称职的为18人，确定为不称职的为8人，加在一起占总数比例为0．5％，称职的比例仍在85％左右。

考核方式要民主化 法 国 负责公务员考核工作的人事管理协议委员会由公务员代表、机关长官指派各占半数的人员组成，他们共同决定考绩，并就考绩分数等提出意见和建议，供机关长官参考。 英 国 在政府各部门设立了晋升委员会，主持考绩工作，该委员会为非常设机构，人员经常变动，减少了个人因素对评定的影响。 美国 设立“考绩司”、“考绩委员会”专门负责考核工作。

西方考核方法的多样化 长官臆断法(日本)。它适用于领导对下属工作比较了解，容易评定的考核。 因素级评法(法国）。先规定考核项目，每项一至五等，然后按此制成因素级评法。每一等代表一定的分数，考核人员在表中填写每人每项的等级，然后计算总分。 工作标准法(美国)。规定每一个职位必须完成的工作数量与质量，按此标准衡量每个公务员工作的优劣。 人员比较法。在同一职位的人员中选出优、良、中、次、劣五个等级的代表，其他工作人员都以这五个代表为标准进行比较，评定每个人的等级。 成果实证法。提出实实在在的工作成果来证明其达到的工作水平和工作成就。既可以个别实证，也可以集体展览，由考核官从中比较，评定等级。

公务员绩效评估的程序 英国公务员绩效评估程序 (1)部门制定年度目标。公务员所在部门根据担负的政府职能，制定全年的工作目标，提出质和量的要求，分析实现目标的可行性，实现目标的具体做法。部门拟定年度目标，管理者要与工作者共同商量，经过反复研究论证，取得一致共识后才能最终确定下来。在讨论酝酿过程中，对年度目标中的内容，无论是管理者还是工作者，都有权充分发表自己的见解。年度目标一旦定下来后，任何人都要无条件地执行，成为这个团体共同努力实现的目标。

(2)个人制定年度目标。公务员依照部门的年度目标，根据个人所担负的职务，进行目标任务分解，制定出个人的年度目标。要写明自己实现个人年度目标的有利条件和不利因素，以及准备采取的必要措施。 (3)年中对照检查本人年度目标落实情况。在当年的6月 份，部门的管理者要与工作者一道，对本人年度目标的落实情况进行检查，哪些目标实现了，哪些目标没有达到，主客观原因有哪些。管理者要针对那些没有按期达到的目标，与工作者商定下半年的改进措施，起到对本人年度目标的监督作用。 (4)个人写出评价材料。到了年底，工作者本人按照绩效评估的统一安排，对照本人年度目标写出年度评估材料，完成目标总体情况，包括自己认为成功的地方在哪里，需要进行改进的地方在哪里，本人关心的难点在哪里等，参照总体行为准则，客观地对自己进行评价。

(5)管理者写对被评估者的评价报告。直接管理者经常接触被评估者，容易进入评估者的角色。本部门每个工作人员全年的工作业绩，对部门整体目标的影响，服务是什么水平，灵活、判断和执行能力，管理者要客观地作出综合评价。管理者要与工作人员本人，对评估结论反复进行协商，多次交换意见，正式写出评估报告，报上级人事部门审查备案。

(6)被评估人向上级提请评估复议。当被评估人对管理者作出的评估报告有争议时，可以向管理者的上级提请评估复议，但要阐明理由和事实。管理者的上级接到评估复议申请后，要组织专门人员进行调查核实。如果发现管理者的评估报告确有不当，可与管理者商议重新修改评估报告。如果管理者的评估报告符合实际，上级复议人员要向被评估人讲明调查核实的情况。 被评估人向上级提请评估复议，并不是每个被评估人的必经程序，这种情况各部门都是比较少的，但为了确保评估报告的公正和真实，设立这一程序是必要和应该的。

美 国 美国实施考核的机关由直接主管长官任考核员，负责长官任复核员。主管长官初核后要送负责长官复核，复核后再送考绩委员会最后评定。美国的主管长官在评定考绩结果时，事先与被考核人商谈，听取意见后，再评定结果，尊重被考核者的民主权利。最后，在考核结果上留有余地，给公务员申诉的机会，充分保护公务员的权利。美国考核制度规定，公务员对评定的结果不服，可以向考绩委员会申诉，还可以向复审委员会申请复审。

日 本 日本的勤务评定是逐级授权，分层负责，一般由股长、课长、局长三个阶层逐级考评，最后由局长核定。日本公务员工作考核程序分为评定、调整和确认三个阶段，并在此基础上进行再评定和再确认。 评定：由考核工作的负责人从该职员的上级中指定评定者进行，采取上级给下级评定的方法，逐级评定，并写出评语，评语不告诉被评定者。 调整：由考核工作的负责人从评定者的上级中指定调整者，对评定结果进行认定，如果认为评定不公平，则进行调整。 确认：由考核工作的负责人对上述评定和调整的结论进行审查，如果认为合适，则予以确认。 再评定、再确认：如果考核工作的负责人对上述评定和调整的结论进行审查以后认为不合适，则命令上述评定者和调整者进行再评定、再确认。

考核结果与奖惩、培训挂钩 在英国的公务员绩效评估制度下，中央政府部门与地方政府在挂钩内容、挂钩形式和挂钩幅度等方面并不完全相同。中央政府部门普遍与加薪挂钩，但不直接与晋职挂钩，只是可以作为职位升迁的依据，在职位有空缺时，优先加以考虑。地方政府则直接与晋职加薪挂钩。 中央政府： 内阁办公室规定：在公务员绩效评估中，当年被评为一级的，在第二年加薪1000英镑；二级的加薪500英镑；三级的加薪100英镑；四级、五级的不能加薪。 贸工部规定：当年被评为一档的，第二年加薪6%；二档的加薪4％；三至五档的加薪2%；六至七档的不但不加薪，有的还要被辞退或解雇。

地方政府（以桑德兰市为例）： 被评为A档的，要在当年内提升，工资增长6%；被评为B档的，要在第二年内提升，工资增长4％；被评为C、D两档的，职位不升，工资增长2％；被评为E档的，职位不升，工薪不增。 公务员绩效评估与培训： 有的选送最佳档次公务员进学院培训，使其获得一定的学位，为今后升迁打下基础。有的送最低档次公务员进行培训，使其在限定时间内掌握一定的知识和技能，为他继续留在原岗位就职创造条件。

山东省兖州市新兖镇 的考核制度创新 原因：随着经济的发展，农村中有头脑的村民纷纷自办项目。而村干部因待遇低，无国家干部身份，成了出力不得利的苦差事，部分村的干部出现了青黄不接的现象。 考核内容：每年年底镇委、政府都要考核镇、村两级当年的工作：镇里普及高中教育情况如何；村里小康楼建设的进程；村民们一年一度的免费体检是否已落实等。

考核结果的运用：镇党委、政府建立村干部工资新制度，把“村官”的工资纳入镇财政。通过每年两次对村官们的政绩考核，按“三等四项”指标排出名次，与每人的收入挂钩。收入高的每月可达近千元，低的仅三四百元。镇里出钱给连续任职三年、连续两次评议名次前十位的村支部书记、村主任办理养老保险，工作能力和成绩特别突出的还可以提拔到镇里当干部。 目前，已为十个村的书记和主任办理了养老保险。一名村支书当了副镇长。村干部有了奔头，也有了动力，千方百计寻求发展。镇政府对管理企业的方式进行了大胆改革，实行“四管四不管”，即：管正职，不管副职；管外部，不管内部；管服务，不管事务；管规划，不管计划，使干部充分发挥出自身的创造力。 资料来源：闫向军：《解读“新兖现象”——山东兖州新兖镇发展纪实》，《人民日报·华东新闻》，2000年10月11日

建设严格的绩效考核体系 　　 2003年10月起， 《中共成都市委成都市人民政府〈关于全面推进规范化服务型政府建设的意见〉》正式出台,在市级机关全面推行规范化服务型政府建设工作，到2004年12月31日前完成并达到《意见》的要求。 包括建设高效的服务流程，建设民主科学的公共决策机制，建设“顾客导向型”便民服务机制，建立高效政务服务体系等几大主题内容全面“亮相”！ 　　《意见》指出，要引入公共部门质量管理认证理念。将现行对部门和公务员的目标考核、投资软环境测评、党风廉政建设责任考核等整合为一个统一科学的绩效考核体系，制定我市绩效评估考核办法。成立由专家、学者和领导、相关部门组成的绩效评估考核委员会，对各部门分类评估考核。与此同时，建立和完善激励约束机制。 资料来源：康庆,陈文勇 , 《政府转型办事不难》 ，《成都日报》，2003年10月21日

政府绩效管理创新

政府组织具有一些共同的特点： 政府组织绩效考核中存在的问题 （1）有多重(有时是互相冲突)的使命； （2）很少直接面对竞争； （3）很少直接经受政府绩效所导致的直接后果； （4）根本不清楚绩效的底线(甚至不进行绩效评估)； （5）极少对顾客负责 。

政府组织绩效考核中存在的问题 中国政府管理的领域过于宽泛： （1）学术的是非要指示；（2）文艺的优劣要评判；（3）建筑设计要审定；（4）科研成果要评定。 据粗略统计，需要官员审批定夺的事项，仅中央各部委就有2800多项。“上海审批项目数是2027项，开发商如要在沪投资一个建设项目，仅通过各项审批环节所花费的时间就要300天。”政府官员应管的事情——创造各行业顺利发展的经济环境、法制环境和政务服务等却多半撂了荒。

政府考核指标的泛化： 用干部要看政绩，但谁来衡量政绩、衡量政绩的标准如何确定，这是一个效率型组织绩效考核的设计问题。如果处理不好，就容易演变为凭领导人的个人好恶用干部。“人民选票千万张，不如领导嘴一张”。 目前我国的政绩指标主要包括： （1）经济实绩，包括产量、税利、招商引资数量等一系列指标； （2）计划生育和社会治安综合治理(发案率、上访率等)指标； （3）就业工作； （4）环保指标；

我国政府自上而下的压力型绩效管理过程 (1)指标任务的确定。指标任务是根据中央的宏观计划，省的计划，与自己竞争的其他地方政府的经济增长与建设情况以及自己的情况制定的。中国人民银行总行研究局局长谢平在2002年2月4日的《21世纪经济报道》中写道：“1998年我参加某省召开的地市厅局长大会，省长要求：保证全国GDP增长8％是政治任务，保证我省GDP增长9％也是政治任务，必须完成，并把经济增长分解为各项硬指标下达给各地市厅局。坐在我旁边的一位老同志说，这个会与1958年‘大跃进’时的大会一模一样，那年这个省GDP增长9％。”

(2)指标、任务的派发。上级组织的产值、利润、成本、工资奖金等各项指标作为下一级组织必须完成的目标责任，奖励措施包括提级、提资、发奖金等，惩罚措施包括限期调离等。 (3)指标任务的完成，依靠争资金、上项目、铺摊子。 (4)指标任务完成的评价。评价是通过组织部门对干部的年度考核，干部述职报告以及工作报告双向进行。评价的标准则是项目、资金数量以及各种经济指标的增长

“在河南内黄县东庄镇，仅县委、县政府下达的重点工作考核指标就达14项，如果加上年度中心工作、县直部门下达的各种考评，总数不下40项。这些工作中，能对乡镇全盘工作‘一票否决’的就有6项，还有很多单项一票否决。比如报刊征订完不成任务，乡镇宣传工作就要被一票否决；高产示范园建不成，乡镇的种植业工作就被一票否决。一旦被一票否决，第一年通报批评，第二年就要调整领导班子。为了不被一票否决，乡镇干部办法用尽，甚至不惜弄虚作假。” (林嵬：《“一票否决”何其多，基层干部盼“减负”，新华社郑州2001年4月9日电）而对于科研、教育等重要因素却往往在考核指标之外。

传统政府绩效考核的弊端 (1)重视工作过程与投入，却忽视结果和产出，从政府的行政效率来看，导致行政管理效率低下，办事拖拉，投资环境较差。 (2)好大喜功，追求表面政绩，“数字出官”、“官出数字”、“数字出成绩”，在统计上弄虚作假，有关国民经济指标数字不实。财政部公布了一项抽查结果，数据表明，资产不实比例在1％以上和利润不实比例在10%以上的分别占全部被抽查单位的50%和51％。（鲁军：《“数字作假”为何屡禁不止》，载《文汇报》，2001年12月27日）

(3)盲目追求快速度，既达不到预期发展速度，又会大量浪费资源，加剧经济运行的波动。在制定经济发展速度目标时，左顾右盼，从主观愿望出发，不管本地区的客观条件是否允许，人为地将本地区的发展速度定得比临省或其他地区更高一些，力争超过，相互哄抬，越抬越高，必然会脱离实际。“现在，判断一个地方的政绩如何，基本上还是按经济指标的高低排座次，有些地方更要每年张榜竞赛。爱面子的地方领导上报数字时，便先要打探清楚左邻右舍的底细再进行调整。我们总以为，此类争先评优的做法可以激励落后地区，哪知道许多人反做了它的俘虏。这也许正是各级政府领导不肯放弃数字游戏的原因之一。”（承伟毅：《“数字游戏”与机制缺陷》，载《中国青年报》2001年12月18日）

2000年湖北各地统计的国内生产总值相继出现大幅度“挤水”，荆州、宜昌、十堰、孝感、恩施等地市州GDP共锐减800亿元左右。“挤水”的具体操作办法是：以1998年为调整基数，根据财政收入、投资消费额、地方税收、城镇居民和农民收入等占GDP的比重来调减各地GDP的核算数，挤掉以前的那些数字水分。以前湖北对国内生产总值GDP实行省、市、县三级核算，而不是逐级汇总层层上报。这就导致GDP核算数在省与市州之间、市州与所辖县市之间，形成了一个巨大的“肿块”。到1998年，全省地市州GDP总数比省政府核算的数字高出800亿元左右 。

在数字指标的压力下，连法律机关也开始造假。“2000年7月，东北某市公安局下发通知，决定在全市开展为期三个月的追逃专项斗争。通知明确要求各级公安局逃犯的抓捕率要达到50％，通知还规定了一系列奖惩措施。结果，该市辖下的某市公安局降低上网通缉标准，竟将11名属治安案件且已处理完毕的人员列为追逃对象，送上追逃网页。2000年9月，南方某省一县人民法院审判员熊某因司法造假被县人大常委会撤销了审判员职务。经调查核实，1998年熊某向县法院上报办案数208件，其中假案24件。1999年向县法院上报办案数208件，其中假案133件，两年合计虚报案件157件。近年来，一些法律机关以上报的办案数作为评先、评优、评奖的首要条件，将办案任务指标的完成情况与争先创优活动挂起钩来。（梁晖：《司法政绩须防“泡沫”》，载《人民日报》2001年9月12日。）

应杜绝以结案数的多少为衡量工作成绩好坏的做法。上级领导部门要转变工作作风，不能闭门造车，凭空制定考核工作的内容和方式，不切实际地下压硬性指标，分配办案任务。效率不仅仅是数据，更应是效益和速度。司法效率决不能等同于一年的结案数、破案率，它必须有一套科学的衡量标准。不同地区因经济、政治、文化发展状况不同，案件发生率是不一样的。若简单以数据论效率，忽视程序法，司法界难免出现类似法官造假的荒唐现象，失却司法公正。

有的地方数字造假已经达到数字里水分占了一多半，则应该说是“水里有数字”了。2002年1月18日中央电视台《焦点访谈》有一档节目，题目叫“挤掉统计中的水分”。把湖南省常德市武陵区的“数字造假”说成“挤掉水分”，不确切，因为当地上报数字所含的水分太多，在一半以上。比如，2000年该市乡镇企业总产值上报47．1亿元，经核实为13．8亿元，相当于3斤酒里加了7斤水，这只能说是“水里有点酒”。更邪门的比如该市东郊乡蛋白饲料厂于2000年3月改制后已经倒闭，但还上报产值560万元，这就干脆卖水了。另据2001年12月10日《中国青年报》报道，山东某乡镇骨干企业缸盖厂，2000年销售额为1457万元，上报为9022万元；1999年该镇实际工业产值不足亿元，却上报7．3亿元；2000年实际产值为1亿元左右，却上报为6．5亿元。总之，都是1斤酒加6斤水，却当酒来卖。

在虚报成绩成为普遍情况的时候，实事求是的地方政府反而要吃亏。河南社旗县200O年国民生产总值、地方财政收入、工业总产值、农业总产值、固定资产投资总额以及农民人均年纯收入，分别比上年度统计数据下降15．2%、34．8％、34%、15％、20％、18％。真实数据上报之后，社旗县的年终考核在南阳市13个县区市排在倒数第一名，市里按照年初定的目标管理责任状，给予社旗县黄牌警告。（陈杰人：《河南社旗县反虚假浮夸 实事求是换来黄牌警告》，载《中国青年》2001年10月31日）

在一些地方在“兑水”，也有一些地方“挤水”、“缩水”的。江汉平原某市一位县级经济开发区党委书记离任前，开发区国内生产总值高达45亿元，他调走后的当年，新来的党委书记上任伊始，开发区国内生产总值通过“挤水”成了40亿元，当地群众讥讽道“某某书记带走了5亿元”。有的领导则扮演着“兑水能手”和“挤水英雄”的双重角色。鄂西北某县级市曾是国家重点扶持的贫困县，20世纪90年代末出人意料地呈现出跳跃式发展：1996年全市工农业总产值和农民人均纯收入比上年猛增40％左右，一举宣布整体脱贫；第二年便跻身全省经济综合实力十强县市之列；第三年这个市再次夺得全省十强县市桂冠；第四年该市市委书记迁任某市党委“一把手”，便由“兑水能手”摇身一变成了“挤水英雄”，暗示有关部门重新“盘点”全市各种经济数据，导致前任的政绩数字大“缩水”。当然，新任领导也有不“挤水”的时候：前任升迁后成了自己的顶头上司，自己不便否认前任的政绩，只有哑巴吃黄连，有苦也不言；有的则是静悄悄地挤水，不张扬其结果，只做“两本账”，分别记下前任的政绩数字和自己上任“挤水”后的数字，以备来日不时之需。

（4）盲目扩大投资规模。部分地方政府不是根据可能的积累、合理的投资来定速度，而是先定速度再想办法，为了实现过高的发展速度指标，就往往“求助”于扩大投资规模，多搞基本建设。市县跑省，省跑中央，争投资，争项目。结果导致地区主义、部门主义，重复投资、重复建设。珠江三角洲机场已十分密集，地处三角洲的某市仍然要建，理由是该市有钱；四川乐山距离成都仅百余公里，乐山要建机场；长春与吉林两市已分别建有机场，两城市间还要另建机场。甚至连位于海拔5000米高原、民航飞机无法起降的某地区也在申请建机场。但不少已建成的机场效益又如何呢?据报道，九江、蚌埠机场年旅客吞吐量仅为100多人，芜湖机场为3800人，阜阳机场为6000人……这些投资上亿元的机场，状况好的每天也就始发旅客十几人，盲目投资造成的浪费惊人。（胡伟：《决策性浪费是最大的浪费》，载《文汇报》2001年12月20日）

（5）基层干部为了完成指标保住乌纱帽或追求升迁，往往不择手段甚至牺牲其他群众的利益来达到目的。乡镇干部为了显示自己的政绩往往高报农民的人均纯收入，各种提留摊派也顺理成章地水涨船高，从而加重了农民的负担。各职能部门为了完成财政创收指标，分摊城市建设任务，往往利用本部门的职权加大收费、罚款力度，结果搞得企业和百姓苦不堪言。“三乱”的一个重要原因即在于此。据《中国工商报》报道，“安徽省阜南县朱寨镇实行殡葬改革罚款制度，每具尸体如果不火化，就要罚款2000元，即使村里没有人去世，也要按照分配的火化指标罚款。而款罚完了，再有人去世是实行火葬还是土葬，镇政府就不闻不问了。结果，自实行殡葬制度改革后，这个镇不但没有真正落实火化政策，反而使土葬之风盛行一时，农民责任田中的坟包越来越多。”“既是计划生育，当然也要有指标，不能想生就生，一些人便在这指标上做起了文章。不是想多生吗?那就拿钱来，只要交上几千块钱，指标有的是。更为可笑的是，有的人不想再生，计划生育干部就跟在人家屁股后央求人家再生一个。这样做的结果，不仅计划生育搞不成，反而越生越多。某乡规定养猪要交费，不养?那就按人头交，有几口人，就算养了几头猪。这里，人头与猪头已辨不清。

（6）大家把注意力放在政府行为短期内产生的效益和效果上，忽视为此付出的巨大成本和昂贵代价。在各地的招商引资活动中，有的地方就不顾本地经济的客观条件，层层下达不切实际的招商引资“硬指标”，落实到单位和个人，作为考核政绩的重要标准，实行“一票否决”。重压之下，一些部门、个人就弄虚作假，搞起“数字招商”，不顾实际，急躁冒进。这样大跃进式的招商引资不利于对外开放和搞活经济，并引发很多弊病：有的地区为争引项目，搞“优惠大战”，拿国家和地方的利益做筹码，招商门槛越降越低；有的地方官员为显政绩，虚报招商引资数额；有的地方为了吸引外商投资，不问投资者的信誉好坏，不问投资产业是否合理，招商成了损害当地经济健康发展的“招伤”；还有的地方草率从事，盲目招商，大搞形式主义，组织庞大的招商团远赴各地参加各种招商会，合作项目意向书签了不少，履约率却很低，甚至一无所获。引资不成，开支不菲。

在政府官员的任期内，一些官员为了取得突出的政绩，会不顾客观条件限制而大上项目，只重数量，不重质量，只重外表，不重本质。当财政资金不足以支撑项目时，一些官员会大搞集资活动，搞劳民伤财的浮夸建设，加重企业和百姓的负担。这些项目往往缺乏科学论证，倒闭亏损，造成资金浪费，或者属于“钓鱼工程”，后备资金不够，一旦官员离任，就成了“半拉子”工程。湖北某地要建个厂，要老百姓集资，许诺30%的回报率，农民节衣缩食投资，工厂草率上马办成了，结果却因产品没销路垮了。政府只好从财政拿钱，按银行利率给老百姓还钱。但决策者连检讨也没写一份。即使追究责任，往往也是从轻发落。更糟糕的是，有时决策了，连责任人都没有。而真正受害的，是广大的普通老百姓。阜阳机场投资3．8%亿元，连小学生都被要求集资，而建成的机场却基本闲置着。如果用这笔钱去建希望小学，不知能解决多少失学儿童的上学问题。

谁来评估政府的绩效 著名管理学大师彼得·德鲁克说：“成绩存在于组织外部。企业的成绩是顾客满意；医院的成绩是患者满意；学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践。在组织内部，只有费用。” （[美〕乔·皮尔斯、约翰·纽斯特朗编：《管理宝典—开创管理新纪元的36部经典著作集粹》，290页，东北财经大学出版社，1998。） 可见，一个组织的绩效是由组织外部决定的，即由组织的服务对象——用户来评价。政府绩效也必须由政府的服务对象来评价。

美国弗吉尼亚的汉普顿市 在每年的10月都要向市民进行随机电话调查以了解其对市政府绩效的满意程度。政府雇员向市行政官发问要求知道调查结果，因为这些结果关系到他们的利益。如果市民的满意程度足够高，每位城市雇员就可以在12月上旬得到一张奖金支票。

英国在中央政府和地方政府实行两种不同的绩效评估模式： （1）中央政府实行“内设管理机构”的模式，就是在内阁办公厅内部设置管理机构，主要由录用评估署负责，公共服务与科学办公室、公务员专员办公室和财政部配合。每年评估工作的部署和安排，由录用评估署下属的人事部负责。开展评估的具体事项，由各单位的人事部门和公务员的直接管理者负责，如涉及工薪问题，还要同财政部和工会协商。 （2）地方政府实行组阁式模式，评估的组织领导工作由评审团负责。地方政府工作人员绩效评估评审团的成员由四部分人员组成：一是本部门的最高负责人；二是实际执行人员；三是工会的负责人；四是被服务的第三方人员。评审团负责地方政府工作人员绩效评估的部署、检查、监督、复议等工作，评估报告由被评估者的直接管理者撰写。

建立立体多维评价体系 政府机关(或部门)自我评价 上级评价 党的组织部门 人民代表大会主持的评价 管理服务对象的评价 社会以及舆论的评价 专家评价

企业考评政府部门 最近广东南雄市采取措施扶持发展民营经济。其中一条是，为检验执法部门的执法是否合规，服务是否到位，南雄市将采取召开民营企业代表座谈会，组织民营企业为执法部门评分的办法考核，将各单位的分数和排位向全市公布，对排位在倒数3名的部门，第一次对其单位主要领导给予黄牌警告，连续两次在倒数3名的单位，则以市委、市政府名义致函其上级，宣布该单位主要领导为“不受欢迎的人”而建议撤换。（《羊城晚报》2003年3月2日，A6版）

武汉市东西湖区内的吴家山开发区已连续3年实现外商“零投诉”。区人大常委会、纪检监察部门每年两次派人到企业采取“背靠背”的办法收集对政府和服务部门的意见。每年两次召集外商，采取阅卷打分的办法，对区直部门和单位评分，把评分结果通知各单位作为年终总结和目标考核的重要依据。区外经委每年进行一次自我集中整改。1998年共收集了74条意见，下发到各部门整改。1999年又两次组织41家企业的负责人座谈，不听表扬，专听对投资环境方面的意见，结果收集了有关办事效率、工作作风、服务质量、环境卫生等8个方面的意见52条，涉及18个部门和单位，区外经委要求这18个部门和单位主动上门服务，并将整改措施报区政府。 （罗盘：《武汉市东西湖区在招商引资中改善软环境实现“零投诉”》，载《人民日报》2002年1月24日）

江苏泗阳县公选“最不满意官员” 最近，中国八大名酒之一洋河大曲的产地——江苏泗阳县公选“最不满意官员”的措施引起舆论关注：县政府在全县执法部门及其所有官员举行大规模公开投票，选出“人民不满意的执法单位”和“人民不满意的执法官员”，结果两个单位和9名官员以“高票当选”，随后县政府专门召开有全县两千余名官员参加的会议，当众公布评选结果和处罚决定。此次会议不仅在各乡镇设有分会场，还通过泗阳电视台同步直播——此事“掀起的风浪不亚于12级台风，引起的震动不低于8级地震”。 　　一旦谁“有幸”当选，立即被停职，薪水被减至每月160元的“基本生活费”。

行风评议活动是在县委、县政府领导下，在纪委和监察局指导下，由县“软环境建设与管理办公室”牵头操作进行的。      评议内容包括：评议对象思想解放程度，理解开放搞活发展经济政策是否到位；对投资人服务态度，办事效率如何，对客商的投诉处理如何；被评议单位和人员是否有“吃、拿、卡、要”等行为。      8000多人的评议范围是这样划分的，县人大代表和政协委员占5%，外籍客商和投资者占30%，企业和个体工商户代表占15%，执法经济管理部门的服务对象占30%，普通群众占20%。      评议程序大致是，评议前，先将被评议单位的职能、执法范围，个人的姓名、职务连同照片登在一个小册子上，免费发到参评人手中。同时在县电视台、《宿迁日报》上分批公布。      评议过程中成立了16个评议小组，又有被评议部门的19位人员，作为监督人员分到各小组。评议按区域进行，即由某一个地区参评人员评议当地的执法部门和人员。每天测评完的票封口后，工作组和监督人员都要在封口处签字。      去年（2002年）12月中旬花了大约一个星期对测评票拆封统计。纪委牵头，统计局人员操作，司法公证人员现场监督，对被评为最差部门和个人的票，再次进行了人机核对。

北京将加大监督考核力度 人大代表可暗访政府机关 今后，人大代表、政协委员及新闻单位将被特邀对政府部门进行暗访，来监督考核政府。北京市今后将加大对各个政府机关的监督考核力度，以进一步改进政府工作作风，提高行政效率，确保市政府各项工作的全面落实。 据介绍，北京将建立企业对政府各部门服务满意度调查制度。由市督考办委托专业调查公司或社会中介机构，在全年和年底时分别对部分国有企业、私营企业、股份制企业和外商投资企业进行政府各部门服务满意度调查。调查结果将以书面报告形式报市委、市政府，作为年终确定督查考核结果的重要依据之一。 同时，建立人大代表、政协委员、新闻单位参与督查考核的机制。组织在成员单位负责人和特邀市人大代表、市政协委员及新闻单位参加的联合督查，进行暗访或实施检查。建立网上评价制度，利用“首都之窗”网络平台，方便全社会通过网络普遍参与对政府各部门的评价。 《南方日报》2003年4月20日第4版。

政府绩效评价的指标体系 政府业绩 政府行政效率 政府效能 政府行为的成本

政府业绩指标 (1)政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量，包括政府直接投资兴建的基础设施数量、政府颁布实施维护经济秩序的法令法规、政府对主导产业的支持程度等。在数量上要尽可能满足社会对政府管理服务规模的需要，在质量上要尽量提供优质水平服务，具有高效率的办事能力。 (2)政府管理目标的实现情况，包括是否充分就业、物价是否稳定、经济是否持续增长、收支是否平衡、资源配置是否合理、国民财富是否增加等。

(3)政策制定水平与实施效果，包括财政政策、货币政策、产业政策等。从财政政策方面来说，包括税收总收入，直接税、间接税、社会保险缴款占GDP的比重，员工的社会保障缴款占GDP的比重等指标。 (5)政府管理社会效果，包括：公民对社会公平和公正是否充满信心；每10万居民中严重犯罪人数；人们对人身、财产安全受到保护的程度是否满意等。

政府的行政效率是指行政机关和行政人员从事行政管理活动所取得的劳动成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。 行政效率指标 政府的行政效率是指行政机关和行政人员从事行政管理活动所取得的劳动成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。 行政效率的高低主要涉及质量和速度两个因素。所谓质量是指行政管理的每一项工作所必须达到的规定和要求。所谓速度，指完成每一项工作所耗费的时间。所以，行政效率就是指在行政管理工作中所取得的有质量的成果与耗费的时间、人力、财力、物力的比率。

评价行政效率通常采用以下几种标准和方法（张今声主编：《政府行为与效能》，中国计划出版社，2001年 ）： (1)功能标准与功能测定法。功能标准是指各级行政机关是否有效地履行其职责，完成其目标。功能标准主要考察行政工作的质量，所以又称质的标准。功能测定法是对行政工作的各项实际成果进行评价，将其与预定目标和人们的期望值进行比较，从而对该行政工作的效率进行衡量和评价。 (2)行为标准和标准比较法。行为标准是指依据一定的法规、制度、程度、指标等行为规范在行政工作中的实现程度来衡量行政效率的高低。标准比较法就是以具有规范作用的各种法规、制度、程度、标准为尺度，将行政工作的实际成果与这些尺度进行比较，来确定行政效率的高低。

(3)数量标准和行政费用测定法。数量标准就是人力、物力、财力、时间节约程度的数量界限。最基本的评价方法是以实际耗费的人力、财力、物力、时间同这项活动实际达到的成果作比较，也可以把实际达到的成果和实际劳动耗费量同本行政组织的计划指标比较，同本行政组织历史水平比较，甚至可与国际先进水平作比较。行政费用可以作为行政效率的测量尺度，因为行政活动不能没有行政经费。而行政费用的使用是否合理恰当，是否发挥了最大的效益，对实现行政目标的作用如何，都体现了行政效率。行政费用的测量方法主要有单位费用测量法、人均费用测量法、计件费用测量法等。 (4)能力标准和能力比率测定法。将一个行政单位固有能力和潜在能力得到发挥的程度，作为衡量行政效率高低的一个重要标准，即能力标准。能力比率测定法，就是通过计算一个单位完成一件工作实际耗费的时间与预期耗费时间之比，来测定该单位能力比率。

(5)系统标准与因素分析法。系统标准是指依据系统方法的要求考察行政系统各部分是否协调，是否组成一个有机整体，从而确定行政效率的高低。因素分析法即对影响行政工作结果的人力、经费、物资、机构、制度、方法等因素，按其作用不同确定不同的分数。测定某一行政工作效率时，把包含的各种因素分别评分，最后相加总分即为效率的分数。

政府效能指标 政府效能，指为政府履行职能能力的强弱以及由此产生的种种影响，它反映着政府工作目标及其实施的成效。 政府工作效能可以分两个方面进行考核： (1)政府行为合理化水平。包括：政府决策是否科学(有高层次的决策智囊团)、民主监督是否公开化(司法监督与新闻监督)；是否廉洁、勤政、高效；政府的权威性；政府社会经济管理目标选择的合理性；政府能否将其政策有效运用于现实经济中；支持还是损害国家竞争力的发展；立法机关的立法活动能否满足经济的竞争性要求；政府对公民公开其意图的透明度如何；政治体制能否适应当前的经济发展；政府决策是否能有效实施；不适当行为(例如受贿或腐败)在公共领域是否盛行。

(2)政府机关效能。是否有完善的制度，包括岗位责任制、首问责任制、服务承诺制、限时办结制、同岗替代制、联合办公制、效能考评制和失职追究制等；能否依法行政；是否推行政务公开，是否公示机关各部门的职责、权限、审批程序、时限、承办人姓名和审批结果等；能否提高办事效率，用科技手段提高办公自动化程度；是否开展优质服务。

政府行为的成本是政府管理行为所占用和耗费的资源及其程度。 政府行为成本指标 政府行为的成本是政府管理行为所占用和耗费的资源及其程度。 (1)政府人力、物力与财力占用，包括：政府部门职员人数、官民比例、支出总额、固定资产总额；政府支配资源程度、政府支出占GDP的比重、政府支出结构等。 (2)国债，包括：中央政府国内负债及占GDP的比重、中央政府国外负债及占GDP的比重、中央政府预算盈余(赤字)及占GDP的比重。 (3)政府支出，包括：政府工作人员占总就业比重、政府一般支出占GDP的比重、政府消费占GDP的比重等。

我国政府的行为成本是很高的。表现在机构膨胀，人员膨胀，人浮于事，效率低下，人员增长速度很快。中国古代的官民之比在汉代是接近1∶8000，唐代是接近1∶4000，清代是接近1∶1000，而今天竟是1∶30。中国有12亿人口，4000万政府工作人员，官民比例1∶30左右，而新中国建立之初是1∶294，现在的比率是建国初的近10倍。日本1983年官民比例为1∶236；美国1987年官民比例为1∶83。中国的官民比例为日本的近8倍，美国的近3倍。我国供养比例(即总人口与财政负担人员之比)，20世纪50年代为600∶1，70年代为155∶1，而今天为40∶1。政府官员猛增，直接造成我国行政管理费用直线上升，1995年达到9965亿元，占国家预算的14．6％，比1978年的53亿元平均年递增18．9％。根据有关部门统计，全国近一半的县财政为“吃饭财政”，政府根本拿不出资金用于提供公共服务。臃肿的政府机构必然导致官僚主义和工作效率低下。

政府装备成本高，超标准配汽车、建豪华办公楼。《人民日报》报道了公车消费的惊人现状：1993年国产和进口轿车总数为40万辆，其中98％被公款买走。仅新增轿车一项，全国一年要支出购、养车费用700亿元，相当于1993年当年财政赤字的l．25倍。新、旧购、养费用全国需要近2000亿元，而每年新购买小轿车的数量和金额分别以16％和27％的速度递增。

政府绩效指标的创新 我国中央政府已经意识到只考核经济指标是不够了，“在国民经济和社会发展主要目标中，共有23项数字指标，其中经济发展指标占了3项，社会发展指标有20项，占87％。因此，‘十五’计划不是‘投资计划’或‘增长计划’，而是一个真正的社会发展计划。这个真正的社会发展计划还体现在它是一个有创新的‘社会发展计划’，报告明确了经济增长和社会发展并举的指导思想，指出经济增长是基础和前提，而社会发展是目标和保障；报告通过加强人力资源开发、提高人民生活质量和保障人类安全等论述，确立了‘以人为本’的发展观。” （陈万志：《九届全国人大四次会议代表发言摘编》，载《人民日报》2001年3月9日）

地方政府在中央的带动下，也已经开始改革创新考核指标了。例如，安徽省2001年调整对市地县的目标管理考核办法，在注重经济运行质量考核的同时，增设了财政供给人员工资发放率、企业离退休人员养老金社会化发放率、下岗职工基本生活保障覆盖面、城市居民最低生活保障覆盖面等考核指标。（吴小俊：《从百姓生活看政绩》，载《新民晚报》2001年2月27日） 据报道，北京市最近制定的新的现代化指标体系中，一些突出反映市民生活满意程度和舒适程度的指标被纳入衡量的范畴，如人均居住面积、水和空气质量、人均占有绿地面积等。此举的积极意义还表现在，它从干部政绩考核指标上铲除了“官出数据，数据出官”赖以滋生的土壤。（沈小平：《让百姓满意度数据化》，载《科技日报》2001年2月14日）

1998年，广州搞了一次“增创新优势”大调研，“城市脏乱差、交通堵塞、环境污染重、社会治安差”成为群众反映最强烈的四大热点问题。在建设“环境优美、秩序优良、文明富庶、经济繁荣，适宜人创业发展和生活居住的现代化中心城市”的过程中，市委书记、市长带队，一个区一个区调研，层层签订责任书。任务、指标落实到人，量化考核。良好的城市环境吸引着每年30亿美元的外商投资。目前世界500强的跨国公司中，有99家落户广州。60多个国家和地区的客商，在此设立了8000多家外资企业和2000多个办事机构。2001年，广州GDP总值在全国十大城市中位列第三，人均第二。2001年，广东省本级财政增加60亿元，其中43亿元为广州提供。广州社情民意中心对万户居民的调查表明，广州市民对城市建设的满意率，创建前的1997年为27％，2001年则达97．4％。

新公共管理下的公务员制度创新的启示 西方新公共管理引导下的公务员制度改革 1．引进新公共管理的理念，转变公务员文化，形成新的运作机制：强调明确的绩效标准和绩效评估，以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；对消费者的需求保持一定的敏感度，强调公共服务的针对性而不是普遍性；强调通过合同出租及“半市场”或“代理市场”在公共领域引入竞争，把公共服务的提供方和购买方分隔开来等。 2 ．抛弃传统的公务员管理方式，实行以结果为本的管理模式：实现以规则为本到结果为本的转变；实现从过程控制到结果控制的转变。 3 ．实行公务员管理分权化改革。

中国公务员制度的创新启示 1．理念创新：从“权力导向型”向“市场导向型”转变 2 ．方式的创新：从“指令性管理”转向“绩效管理”：引入市场机制，明确公务员责任的“底线”；以明确的绩效标准为前提，以结果而不是程序的正确性来评估管理绩效，在本质上是以成本控制为核心，以资源利用和管理者个人责任为特点的内部控制机制；理念上注重资金的价值，强调公共服务的针对性而不是普遍性。 3 ．机制的创新：健全竞争激励机制，完善录用、任用和薪酬制度；建立前瞻性能力开发机制；完善更新机制；建立和完善廉政约束机制。 （参见李和中：《中国加入 WTO 与公务员制度的创新》，《政治学研究》2002年第4期）

目前我国公务员考核的主要问题 1．没有把考核当作一个管理系统来建设 2．考核标准可操作性差 3．考核实施主观色彩严重 4．考核方法欠缺，存在着很多误差 5．人情问题严重 6．考核意识淡漠 7 ． “内部循环”导致了服务意识低

深圳市地税局的绩效考核创新 深圳市地税局 深圳市地税局A分局 分局机关 征税部门 办 公 室 综 合 征 管 科 税 政 科 会 计 科 涉   公 室 综 合 征 管 科 税   政 科 会   计 科 涉   外 科 执   行 科 政   工 科 报 税 大 厅 城 区 税 务 所 深圳市地税局A分局组织结构图

明确单位绩效目标 深圳市地税局在今年年初为A分局下达了年度工作目标，主要内容有：A分局全年税收征缴计划完成35亿元，并要求A分局狠抓税收管理、纳税服务和队伍建设，提高地税局服务水平。 除了税收征缴有具体的量化指标以外，其他绩效目标都没有量化，这些绩效目标的具体包括以下几方面的内容：

1．加强税收日常管理，继续抓好清欠税工作，加强发票管理，搞好税政管理，加大涉外税收管理和反避税工作，加强个人所得税征管，抓好税控收款机和税控计价器试点和推广，做好税源调查，加强对重点行业检查，重点检查饮食、娱乐行业，进一步完善多种申报方式，重点完善和推广电子报税系统。

2．大力推进税收管理理念的创新，促进和深化税收征管体制改革。通过建立和完善以纳税服务为导向的征收征管机制，推动地税部门从管理型向服务型转变，为各类企业特别是大型企业和民营企业，创造良好的营商环境，促进经济的健康发展：一是用好用足各项税收优惠政策，积极扶持大型企业和民营企业发展；二是选派部分科、处级干部对纳税大户和那些包括民营企业在内的重点扶持企业挂点，提供纳税辅导和相关服务；三是继续完善对重点企业的约谈制度；四是要完善纳税人重大事项报告和跟踪服务制度。

3．加强税务人力资源管理、培训工作，进一步加强党风廉政建设和机关作风建设，牢固树立服务意识，继续完善办税大厅各项软硬件服务设施，落实好各项服务制度，抓好税收宣传、税务咨询、纳税辅导等各项工作，为纳税人提供优质高效服务。

确定部门量化考核指标和标准 在明确单位绩效目标之后，需要将单位绩效根据每个部门的职责分解为部门绩效目标，并将这些目标量化形成部门量化考核标准。在目标的分解过程中，政工科要与各部门负责人充分沟通，充分听取他们的意见，尽量使分解的量化考核标准能够反映部门工作的真实情况，并且要切实可行。确定后的部门量化考核标准除相关部门负责人掌握以外，还要在政工科备案。

分局绩效目标 部门职责 单位绩效目标 部门负责人 部门量化考核指标 政工科 部门量化考核指标的制定流程

A分局机关有7个科室，以涉外科为例，对该部门的考核指标进行量化设计如下： （1）负责管辖涉外企业及外籍人员的税收征管工作； （2）负责受理纳税申报； （3）负责税款催报催缴； （4）负责涉外税收法律文书的送达； （5）负责辅导性纳税检查； （6）负责税收征收计划的完成。

表4.1 A分局涉外科量化考核标准 考核指标 量化标准 1、涉外企业税源造册率 100% 2、外籍人员税源造册率 90% 3、纳税申报在规定时间内处理率 95% 4、税款催报催缴率 5、有关税收法律文书送达率 90％ 6、辅导性纳税检查率 40％ 7、全年税收征收计划金额 8.3亿  

从“人管人”到“制度管人” ——扬州市邗江地税局探索公务员考核新机制 “横向到边，纵向到人” “横向到边”，健全了涵盖征管改革、行政管理、人事管理、税收执法、教育培训和廉政监督六个方面内容，50多项单项制度的制度体系，以制度规范办事程序，约束个人行为。 “纵向到人”，以“一书一状二表”为载体，即年初将全局总目标分解到各部门、分局，由局长与其主要负责人签订《年度目标责任书》和《党风廉政建设责任状》。同时下发《年度工作要点表》和《年度工作计划表》限定完成时间，明确目标责任到部门、到人头。再通过“四个考核办法”进行量化细化，即：规范化管理考核办法、建筑营业税征管考核办法、个人所得税征管考核办法和个体税收征管考核办法，设定考核总分值为200分，实行“两级考核”：局考核部门、分局负责人，部门、分局考核个人，以季考为基础，年终考核定结论。

自定规矩自执行： 考核办法中的“18率”征管质量量化考核指标，均高于上级局和周边局的要求，但通过全员努力，全局征管质量和执法水平出现了“四升三降”的喜人走势，即：税务登记率、准期申报率、准期入库率、申报准确率均明显上升；欠税率、查补税款率、违章处罚率则明显下降。 动真碰硬不松懈： 季考中，他们坚持做到“三个一”，即：实行一个考核标准、一套考核班子、一把尺子衡量，避免考核畸轻畸重和人为因素的干扰，保证考核的公开公正。考核以“五查”为重点，即：税政部门查税种、税目管理和纳税人、扣缴义务人执行政策情况；计财部门查票证使用情况；征管部门查用票和执法情况；监察会同相关部门查财务、执法、行政和票证；局考核小组依据考核办法对上述“四查”结果进行全面检查考核。五项检查五条线，形成多方位立体式综合考核。

“言必行，行必果”。 五年来，先后有两个分局5名分局长被诫勉，先后有35人（次）因行政执法过错造成税款流失，受到严肃追究，除被责令足额追缴税款外，还被追究个赔偿。 与时俱进不拘泥： 1998年以来，该局在考核制度建设方面，不断创新，对综合考核办法每年修订一次，将考核重点转向暴露的薄弱环节，确保考核的针对性和实效性。每修订一次，工作绩效就跃上一个台阶，涌现出一批先进典型，如蒋王分局，先后荣获全国税务系统文明单位、江苏省文明单位、江苏省文明单位标兵、江苏省青年文明号、江苏省创建文明行业示范点和江苏省地税系统最佳办税服务等殊荣。 （资料来源：《中国公务员》，2003年第2期）

案例讨论 年薪制：江苏张郭镇干部的“数字化生存” 年薪合同 “去年倒挂10900元这件事我至今没敢告诉老婆，否则说什么她都不会让我和镇里签这份《2003年度张郭镇机关干部年薪责任书》(后简称《年薪责任书》)的。”2月15日，江苏省兴化市张郭镇政府土地管理助理张伟华笑着说。 2003年1月26日，张郭镇党委出台了《关于镇机关干部推行年薪制的实施意见》(以下简称《意见》)，采用了“落实分工分线，明确责任目标，确定计酬标准，依据实绩计酬”的办法，将原先组成公务员收入的国标工资、省标工资、特殊岗位津贴和奖金四大块重组为基础工资、岗位津贴和实绩工资三部分。目的为实现“机关干部工资的动态运作，鼓励冒尖，激励干部施展才华，奋力争先”。

据镇调研员孙志俊介绍，张郭镇政府现有49名具有国家公务员编制人员，除了12位调研员(主要是退居二线的老领导)，剩下的37名公务员中有32人签订了《年薪责任书》。其中副镇级以上干部21人中有包括镇党委书记和镇长的19人签了协议，中层干部16人中有13人签约。   引资下的“蛋”? 张郭镇位于江苏中部，隶属于兴化市，面积84．5平方公里，有人口6．6万，公有资本早在上世纪九十年代就完成了退出，个体私营经济是当地经济的中坚力量，2002年全镇GDP达8．16亿元、实现财政收入3562万元，与“不锈钢之乡”戴南镇并称为兴化的“双子星座”。 “张郭这些年发展很快，直接受益于最早外出经商的那一批张郭人。他们出于亲情和乡情而回乡投资的企业一个个发展壮大，成了今天张郭经济的顶梁柱，并直接促成了张郭的第一次腾飞。”镇长章华说。“张郭正在孕育二次腾飞和规划跨越式发展，而把握东南沿海、苏南发达地区产业和资本梯度转移大势进行招商引资成为实现这些目标的第一要着。”

正是这种把招商引资当作“一把手工程”来抓的背景，催生了张郭镇的公务员年薪制改革，从而将干部推向招商引资的第一线。 根据《意见》，每个机关干部的基本任务之一为投入60万元用于新建一幢工业园区厂房，按投入资金的千分之五计酬，完不成任务取消基础工资。其中专职招商的中层干部的达标引资额为400万元，而专职招商的副镇级以上干部年引资额500万元，其他副镇级以上干部也有200万元的年指标额度。 知情人士介绍，由于竞争非常激烈，类似张郭这样把招商引资当运动来搞的做法在江苏很普遍。记者在各地采访中发现，有的县市几乎每个镇都建有工业园区，有些乡镇的两个园区之间相距不过两三公里。

政府角色“错位”质疑   人事部人事科学研究院一学者指出：“张郭年薪制的制度设计中，招商指标和日常工作指标是一个并列关系。在这种情况下，签约人在反复权衡之后完全可能选择这样一个策略，即‘花大力气抓招商引资，费小气力做日常工作’，引来稍大一些规模的资金就可以抵消掉由于他没有达到其它指标的收入扣除，甚至很可能还有大量向上差额。若此，无论出台怎样的配套措施都不可能根除年薪制试行后可能出现的‘政府缺位’状态。” 超过80％的镇机关中级干部经常出差进行招商，镇政府日常工作怎么会不因此受到影响呢? 面对这个问题，孙志俊回答：“签约的13个中层干部有些是有下属的，外出招商时工作可由下属担当起来；有些职位如农经助理和计生助理等，则已经安排由‘七站八所’中的对应负责同志接手工作；再有就是招聘临时人员填补空缺。事实上，为了《意见》的实施不至于影响机关正常的运转，镇政府正在草拟一个相关文件。”

相关学者就此发表了完全不同的看法：“现今我国县乡(镇)一级机构普遍处于膨胀状态，从宏观上讲其实无须担心中层干部大量外出招商，相反副镇级以上干部出现‘缺位’的概率倒不低。原因是无论中层和基本办事人员人数怎样超标，乡镇一级决策层还是有控制的，一般不会出现十个八个副镇长，也正是因为数目比较合理、条线分工明确，在年薪制的制度刺激之下反而容易出现问题。” 有人士指出，根据历年工作指标的完成情况，对《意见》中所有的非招商工作增设一个最低达标额并将其定为领取招商工作报酬的“霸王条款”才是最终的解决之道。他最后说：“政府缺位是可以通过制度调整规避的，但连搞计生的也要去招商引资，政府越位的标签就不是那么容易摘去的了。” 兴化市招商局张鹏建副局长认为：“大量机关干部直接上招商前线的确有些不妥，但考虑到信息的分散状态，这种制度设计相对可能是最优的。基层机构的干部职务职责不尽相同，在搜集相关信息上也各有优势。” （资料来源：《21世纪经济报道》2003年3月27日第6版。）

讨论参考题： 谈谈数字化干部考核的可行性和其中的利弊。