第三節 民生主義在臺灣的實施經驗 一、憲法的規範 第三節 民生主義在臺灣的實施經驗 一、憲法的規範 現行憲法有關民生經濟方面的規範，主要在第十三章基本國策的第三節國民經濟與社會安全中，憲法142條「國民經濟，應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計民生之均足。」 因此，我國國民經濟的基本原則為民生主義，實施方法，在土地方面為「平均地權」，在資本方面為「節制資本」，及社會安全政策等方面，在現行憲法及增修條文第十條之中，均有原則性的規範。

（一）土地方面之原則性規範 憲法第143條（土地政策） 中華民國領土內土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。 附著於土地之礦及經濟上可供公眾利用之天然力，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。 土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由家徵收土地增值稅，歸人民共享之。

國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積。 憲法第146條（發展農業） 國家應運用科學技術，以興修水利，增進地力，改善農業環境，規劃土地利用，開發農業資源，促成農業之工業化。 增修條第十條（農漁業現代化） 國家應奬勵科學技術發展及投資，促進產業升級，推動農漁業現代化，重視水資源之開發利用，加強推動國際經濟合作。

（二）資本方面之原則性規範 憲法第144條（獨占性企業公營原則） 公用事業及其他有獨占性之企業。以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。 憲法第145條（私人資本之節制與扶助） 國家對於私人財富及私營事業，認為有妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之。 合作事業應受國家之奬勵與扶助。 國民生產事業及對外貿易，應受國家之奬勵、指導及保護

（三）其他國民經濟政策方面 憲法第147條（地方經濟之平衡發展） 中央為謀省與省間之經濟之平衡發展，對於貧瘠之省，應酌予補助。 省為謀縣與縣間之經濟之平衡發展，對於貧瘠之縣，應酌予補助。 憲法第148條（貨暢其流）：中華民國領域，一切貨物應許自由流通。 憲法第149條（金融機構之管理）：金融機構，應依法受國家之管理。 憲法第150條（普設平民金融機構）：國家應普設平民金融機構，以救濟失業。

憲法第151條（發展僑民經濟事業）：國家對於僑居國外之國民，應扶助並保護其經濟事業之發展。 增修條文第十條 經濟科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。重視社會救助、福利服務、社會保險等。 國家對於人民興辦之中小型經濟事業，應扶助並保護其生存與發展。 國家對於公營金融機構之管理，應本企業化之原則：其管理、人事、預算、決算、及審計，得以法律為特別之規定。

（四）社會安全方面 憲法第152條（人盡其才）：人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會。 憲法第153條（勞工及農民之保護） 國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。 婦女兒童從事勞動者，應按其年齡及身體狀態，予以特別之保護。

憲法第154條（勞資關係） 勞資雙方應本栛調合作原則，發展生產事業，勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之。 憲法第155條（社會保險與救助之實施） 國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。 憲法第156條（婦幼福利政策之實施） 國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。

增修條文第十條 國家應推行全民健康保險，並促進現代與傳統醫藥之研究發展。 國家應維護婦女之人格尊嚴，保護婦女之人身安全，消除性別歧視，促進兩性地位之實質平等。 國家對於身心障礙者之保險與就醫，無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。

國家應重視社會救助、福利服務、國民救業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民救業等救濟性支出應優先編列。 國家應尊重軍人對社會之貢獻，並對其退役後就學、就業、就醫、就養予以保障。 教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一百六十四條規定之限制。

二、臺灣實施經驗 （一）戰後臺灣經濟的危機與轉機 １、內戰對臺灣經濟的影響 民國34年8月15日，日本投降，10月中央政府隨即派員來臺處理接收事宜，25日臺灣重歸我國。民國36年國共內戰激烈，隨著政治、軍事衝突，亦迅速波及到經濟層面，民國37年財政赤字高達二百二十四億元。

政府為彌補此一巨額的財政赤字，便大量發行通貨，法幣的發行額，從民國34年到民國37年增加了630倍，通貨的惡性膨漲，使物價飛漲和幣值猛跌。政府為挽救瀕於崩潰的財政經濟，民國37年8月19日，政府乃依「動員勘亂時期臨時條款」發布緊急處分之「財政經濟緊急處分令」，同時公布「金圓券發行辦法」，規定三百萬法幣兌換一金圓券。 此一法令亦適用台灣，台灣在民國35年5月20日剛由台灣銀行發行的「台幣」（習稱舊台幣），亦須以當時台幣與法幣的兌換比率，即1835元兌換1金圓券，相較之下，台灣物價在全國算是比較平穩的地區，雖是平穩，但以民國34年為標準，此時物價己上漲10倍。

發行金圓券之同時，政府亦實施「限價政策」，起初有效，但隨著商人因此不願出售物品，而導致市場缺料，工場被迫減工、停工，糧食因限價不運入市場，人心愈為惶惶，各地搶米、搶購之風愈熾，政府被迫在11月1日取消限價政策。自此，物價更是如洪水決堤，騰飛猛漲，由於金圓券迅速貶值，使得「幣制改革」的措施徹底失敗。 此時的台灣，物價雖不似大陸地區混亂，但因支援大陸地區的戰爭軍費，來台接收的政府亦不斷地發行通貨數額，民國37年的物價已是光復初期的11倍左右，也是不勝負荷。

民國38年蔣介石在引退之前，一方面任命陳誠為台灣省主席，一方面將中央銀行內約二百萬兩黃金，運到台灣來，台灣省政府有此基礎，同時鑑於金圓券和舊台幣無限制發行的弊端，為強化物價的穩定，台灣銀行乃於民國38年6月15日公告改革幣制，發行「新台幣」，宣布由中央銀行提撥八十萬兩黄金作為新台幣發行準備金，另撥美金一千萬作為台灣省進出口貿易的平準金，組成監理委員會監督新台幣發行絕不超過兩億元，新舊台幣的兌換比率為一比四萬，逐步控制通貨，穩定物價。

但隨著內戰的激烈，國民政府的軍隊在節節敗退之下，大陸地區的人口，亦隨政府及軍隊遷移至台灣，使台灣地區的人口從原先六百餘萬人，突增近七百五十萬人，對原有的經濟環境，帶來相當沉重的負擔。

2、從危機到轉機 台灣在二次世界大戰期間，遭受到美軍對日戰火的波及，在戰後只剩下四分之一的工業設備，三分之一的發電設備及二分之一的交通運輸可供運用下，致使生產萎縮，造成無法出口，外匯不足，進口能力低，加上大陸地區動盪不安，正處於相當不利發展的國內外環境。在面臨財政收支不平衡，對外貿易入超，人口因外來遷移而快速增加，地區資源缺乏，政局乃極度不穩定。

民國38年後，正當大陸地區中共軍隊，向大陸東南地區福建一帶做軍事佈署，而台灣隨時都可能再爆發戰爭的危機下 民國39年（1950年）韓戰爆發，為台灣的危機帶來了轉機。韓戰爆發使得美國再度捲入東北亞洲地區性戰爭，隨著以美軍為首的聯合國部隊，逐漸將北韓部隊迫其向北撤退之際，6月中共軍隊支援北韓，乃形成中共軍隊與美軍為首的聯合國部隊，爆發直接性的接觸。

美國為圍堵共產主義的擴張，而臺灣在亞洲地區又深具戰略地位下，除派遣第七艦隊協防臺灣外，並自民國40年（1951年）起，重新對臺灣提供經濟援助（美援），以使臺灣得以成為其防禦共產勢力擴張的重要防線之一。 而臺灣也因而能在此基礎下，解決經濟困局。

（二）政府遷台後的經濟發展歷程 政府遷台後急需解決的經濟問題是平抑物價，如此才能安定民心，增拁生產，提高所得，增加消費，再促進生產，增加國家生產量，從而穩定政局。特別是平抑糧食價格更是首要之任務，而糧價的平抑，亦須對台灣的農業環境做一改革，才能達成此一目的。 因此，農業環境「土地改革」政策的成功與否，是改善臺灣經濟環境的重要關鍵與首要步驟。

而隨著農業改革的具體成效，政府進而透過所謂「以農業培養工業」，以及「以工業發展農業」的互動方式，使臺灣在工業上首先求得自主的目的； 並進而以所謂「進口替代」及「出口導向」的政策，將臺灣的經濟一步一步發展成所謂的「臺灣奇蹟」（Taiwan Miracle），並成為發展中國家的經濟楷模。

A 、農業發展的歷程 臺灣光復初期的租佃制度，延用清代的租佃制度，佃租普遍偏高，常高達百分之五十以上，租期以一年居多，租約又大都是口頭約定，因此，佃農經常惟恐地主隨時撤佃而惶恐不安。地主又預收地租，又是災欠不減租的「鐡租」，在此一不合理的租佃制度下，多數農家常須舉債渡日，難有盈餘，又如何能安心耕地，從事生產技術改進，農業產量難以增加，農村經濟普遍貧因困落後。

台灣當時在全省農民人口佔總人口數的58. 6%，自耕農佔33%，半自耕農佔28%，佃農佔39%，其中佃耕地佔56. 33%，自地佔43 台灣當時在全省農民人口佔總人口數的58.6%，自耕農佔33%，半自耕農佔28%，佃農佔39%，其中佃耕地佔56.33%，自地佔43.6%，在佃農及佃耕地皆佔高比率的情形下，農民生活實難改善。 面對此一農業背景，台灣省政府於民國36年起陸續實施各項改革措施，民國40年6月4日公布「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」，同年6月7日公布「三七五減租條例」，民國42年6月20日再公布「實施耕者有其田條例」（詳如前節「台灣實施耕者有其田之經過」所述）。

「耕者有其田」政策實施後，在民國42年底，台灣省自耕農所擁有的耕地面積，己高達耕地總面積的83%左右。 此一過程即是台灣實施「土地改革」的三步驟，即：三七五減租、公地放領、及耕者有其田。

由於農地實施土地改革，「政策決定者」與「土地所有者」兩者並不重疊的條件下，政府採取漸進、温和、且兼顧地主利益的規定下，使得農業土地分配分散及自耕農比例大幅提高，農民的增產意願也相對提高，並在當時的農復會及省農林廰輔導的農業技術改良下，民國42年的農業產量即已恢復到戰前的最高水準。

在農產量大幅提高的情形下，政府為平抑糧食物價，透過「稻米收購制度」及「肥料換榖制度」之政策的配合實施，有效掌握稻米的運用，以來平抑糧價、物價。 政府同時充分運用餘糧外銷，以賺取外匯，以民國41年為例，在出口方面中，農業出口佔91.9%，而工業只佔8.10%，並將外匯購買工業原料與機器設備，及配合美援所提供的經濟物資，做為培植臺灣工業化的基礎。

隨著工業發展的進行，農業在國民生產總值中亦逐年下滑，並自民國54年起，工業產值首次超過農業（工業佔28.1％，農業佔26.8％）。 工業迅速向前發展的同時，台灣的農業發展在民國60年代前後，面臨農村人口外移、農業收益降低、農業投資不足、農場面積狹小等瓶頸問題，並在農工所得差距日益擴大下，農業實難振作。

政府面對此一農業困境，除強調繼續開發新產品，運用機械化設備提升農業生產力，及降低肥料價格，以減低農民生產成本外，並逐年頒行各項農業政策，期能改善農民生活，改善農業環境，其主要政策計有：民國58年的「農業政策檢討綱要」。民國59年的「現階段農村建設綱要」。民國61年的「加速農村建設重要措施」。民國62年的「農業發展條例」。民國66年的「糧食問題改進策施」。民國67年的「加速農村建設貨款基金、提高農民所得加速農村建設方案」。民國69年的修正「農業發展條例」。

並同時着手研擬實施「第二階段土地改革」，於民國70年代初期即已規劃實施，其內容包括：提供擴大農場經營規模之購地貸款，推行共同、委託及合作經營，加速辨理農地重劃，加強推行農業機械化，檢討修正相關法令，確立農業發展長期計劃，確保農業資源之長期投資效益，及繼續實施「加強基層建設提高農民所得方案」，期能早日改善農民生活，提高農民所得，調整農業經營的環境。

台灣在加入WTO後，農業的經營與發展再次面臨挑戰，而隨著大眾對休閒活動的重視，如何結合休閒產業，以發展成「休閒農業」或「觀光農業」，是台灣農業經營發展可思考的方向之一。

B 、工業發展的歷程 台灣在日據時期，日本針對太平洋戰爭的緊張情勢，有意加強對台灣基本工業的投資，供作其南進基地之基礎，在當時的投資項目包括：水泥、燒碱、肥料、石油煉製、煉鋁、冶鐵、造紙等等，隨後在盟軍轟炸下而損失甚巨，且在台灣光復初期，因欠缺進口修護器材所需的外匯，甚難恢復。 民國39年以後，美援的提供，始給予政府在台灣地區發展工業有一良性助益的開始。

政府配合美援的運用，在民國40年代中，實施兩次的經建計畫，第一期四年經建計畫，自民國42年到45年，其目的在以最有效、最迅速的途徑，從事經濟建設，以提高生產力，充裕國內物質供應，滿足國內市場需求，以及增加出口，對內力求物價穩定，對外改善國際收支，以爭取美援，作為美國對我國長期協助經建的依據。 第二期經建計畫，自民國46年至49年，其目的在繼續開發國內的資源，增加農業生產，並加速發展工礦事業，擴大出口貿易，以增加國民所得、就業機會及改善國際收支。

政府同時運用農產品外銷賺取外匯，購買工業設備及原料，培植國內產業自行生產，來代替外國進口的產品，以滿足人民的民生需求，此一過程習稱「進口替代」政策。 其主要產業如水泥、造紙、紡織、塑膠原料及製品.、玻璃、木製品、紙漿、肥料、麵粉、食油、人适纖維、造船、自行車、縫紉機、電器用品等等，此等工業由於加工技術簡單，再配合當時低廉且充沛之勞力，始得以順利進展。

民國50年代前後，由於進口替代政策的順利推展，在國內市場已漸趨飽和，以及因應美、日、西歐經濟正處繁榮景氣之階段，政府遂調整進口替代政策為「出口導向」政策：鼓勵工業產品出口，拓展國外市場，爭取外匯。 政府為達成此一目的，在衡量國內生產環境後，發覺當時國內生產環境的缺點為：工廠設備簡陋、技術落後，生產規模甚小、不合經濟生產原則、產品以滿足國內市,場之消費為主。為此，乃民國49年3月12日訂頒「十九點改進財經措施」。

同時，為了改善投資環境，政府並在同年9月10日公布「奬勵投資條例」。並且實施簡化匯率、簡化外銷退稅手續及放寬退稅條件。 另為吸引華僑、外資的投資人，於民國54年設立「高雄加工出口區」，58年又設立「楠梓加工出口區」及「台中潭子加工出口區」，由政府興建標準廠房、電力、用水等公共設施，以及港口、倉儲設備；並簡化申請在區內投資設廠、出口、進口、匯出匯款等手續，並享有區外更多稅捐減免的好處。

由於政府採取鼓勵出口的「出口導向」政策，使得工業的出口總值在民國50年代有明顯的成長，民國50年，出口總值為新台幣78 由於政府採取鼓勵出口的「出口導向」政策，使得工業的出口總值在民國50年代有明顯的成長，民國50年，出口總值為新台幣78.12億元，至民國59年時，則增加為592.57億元，約增加6.59倍，而農工產品的出口的結構上，亦有明確的變化，民國50年，工業產品占總出口的40.9%，而至民國59年時，則已占總出口的78.6％，成長明顯。

台灣地區經濟在民國50年代的快速發展下，至民國60年代，即出現了因為經濟快速的發展，使原有的交通運輸及電力等基本設施無法配合的瓶頸問題，政府為力求經濟成長的持續，於民國62年決定全力推動「十項重要建設」，其內容包括： a、內陸運輸改善計畫： 1、南北高速公路（67年10月全線完工通車）。 2、西部鐵路電氣化（68年8月完工）。 3、北迴鐵路（68年12月完工）。

b、港口擴充計畫： 1、台中港（71年10月完工）。 2、蘇澳港（70年底完成）。 3、中正國際機場（一期68年完成，二期79年完成，三期89年完成）。 c、興建核能發電廠（核一廠68年完成，核二廠71年完成，核三廠73年完成。） d、發展基本工業 1、建立一貫作業煉鋼廠。 2、建立高雄造船廠（66年12月完工）。 3、立石油化學工業（66年底完工）。

此「十大建設」的完成，就總體而言，電力、交通、港口的投資，改善了基本設施的不足，鋼鐵及石化工業的投資，提供了重要原料的來源，對民國60至70年代的經濟持續成長，有其積極的貢獻。 隨著工業發展的進行，政府在美援期間即將經濟資源提供至民營部門丨運用，在民國41年時，公民營企業生產值分別各佔56.6%及43.3%，而隨政府將公營企業逐步開放民營企業經營，至民國48年，民營企業生產值己超過公營企業，至民國61年以後，民企業生產值皆維持在80%上下，顯示出民營企業在推動工業發展的過程中佔一重要角色。

十大建設進行期間，世界爆發兩次石油危機，第一次1971年至1973年之間，第二次1976年至1978年之間，使得台灣在油價上漲壓力，以及在「出口導向」政策過於依賴對外貿易的環境中，導至國內物價巨幅的上揚及薪資所得的提升，使得台灣經濟漸失低廉勞力的對外競爭條件。 針對此一經濟環境的轉變，政府決定加速推動工業升級政策，將原有勞力密集產業轉變為技術、資本密集的產業為主。

因此，民國70年成立「新竹科學工業園區」，同年12月政府明訂機械、資訊、電子、電機、運輸工具等附加價值高，能源密度低的技術工業為策略性工業，民國79年12月公布施行「促進產業升級條例」，繼續推動產業結構的轉變，藉以因應國內外經濟環境的變遷。

民國70年代中期以後，因鉅額貿易順差的增加以及外匯政策的限制，致使外匯存底猛增，相對應國內所釋出的貨幣供給量亦隨之增加，為此，政府遂採取逐步調升匯率的方式因應。 然就在台幣持續升值之際，國外熱錢源源流入，更加擴大國內貨幣供給量，並在國內投資管道有限的情形下，造成游資氾濫，各項金錢遊戲隨之出現，如房地產、股市的投機行為及其他地下賭博性行為等有增無減，造成地價日益高漲，勞工不安工作。而在傳統產業未能升級的情況下，造成產業外移，讓台灣的經濟發展面臨巨大挑戰。

為此，政府乃於民國76年6月正式廢除外匯管制，並於民國79年底停止「奬勵投資條例」，全面推動經濟自由化、國際化政策；並更積極推動國家建設，以引導國內游資到正常性投資，從事公共設施建設。 同時並透過財稅奬勵、金融優惠、技術輔導及金融機構參與投資等措施，加速產業升級，提升產業結構，使台灣的產業規模，期能早日進入工業先進國家之列。

此外、海峽兩岸之間的貿易往來，中共自民國67年（1978年）開始走開放經濟政策，而台灣地區則自民國70年代中期以後，整體投資環境也日益出現不利經濟發展的因素，如：勞工缺乏、工資高漲、勞資糾紛頻繁、工業用地短缺、地價與地租高漲、環保意識日受重視、社會治安惡化等。

因此在民國76年宣佈解嚴後，開放國人赴大陸探親，解除外匯管制，終讓兩岸經貿交流活動日益開展，台灣地區出口對大陸市場的依賴度也逐年上升且日益密切的發展。 就進出口產品的性質來看，台灣地區自大陸進口的產品，以民生農業及民生輕工業產品為主；而台灣地區出口到大陸的產品，則以工業原料和工業半製成品為主。

為此，政府經貿決策等機構乃於民國83年提出經貿發展的「南向政策」，期能降對大陸市場依賴日漸升高的趨勢。 但大陸廣大市場對台灣地區企業的吸引力，依然具有不可輕忽的影響，包括台資對大陸地區投資比重日益增加，投資金額日益擴大，投資期限日益增長，技術移轉層次日漸升高，以及廠商分佈點由沿海往內陸延伸。 這些發展將造成台灣地區經貿上對大陸地區的依賴度日益加深。

依據統計顯示，到公元2006年止，台灣對中國的投資金額占整體對外投資比例高達70%，而南韓為38%，日本為13%， 台灣對中國的投資高居各國之冠，接近將「所有雞蛋放在中國一個籃子裡的投資」，已違背經濟學中的投資避險理論。 另依據估計，至2004年底，台灣對中國的投資金額占中國所接受的海外直接總投資的50%，即高達二千八百億美元之譜。台灣是中國經濟成長的最大宗挹注者與貢獻者。

另一方面，中共對台是採政經分離的「統戰」策略，因此，對台灣軍事壓力一直有增無減，到目前為止，已佈署近千顆的飛彈對準台灣， 依據美國國防部最新出爐的2006年兩岸軍力報告中指出，兩岸的軍力失衡，軍事優勢正向北京傾斜。 而「一個中國政策」及「一國兩制」又是中共對台所堅持的政治主張。 在兩岸軍事力量漸趨失衡，以及政治關係不穩定下，兩岸經貿的往來發展，是值得我們去給予關心與重視的。