国家环境保护“十一五”规划中期评估技术方法 周 劲 松 环境保护部环境规划院 2008-12

内容 “十一五”规划特点 中期评估工作目标 中期评估技术方法设计 评估具体技术方法内容 中期评估技术建议及其他

一、“十一五”规划特点 内容编制全面 环境要素、能力建设；目标、任务、重点工程与政策措施等 实施涉及部门众多 环保、水利、农业、林业、海洋与建设等诸多政府部门工作 强调政府职能的发挥 强调各省级人民政府应承担的职责与中央各部委应承担的职责；各级政府的环保监督管理、宣传教育、科研支撑等职能；

一、“十一五”规划特点 约束性与导向性并重 约束性：政府硬性职责，如城市污水、垃圾 导向型：企业、民众，如循环经济的政府导向 任务与目标逻辑对应 政府公共领域投资与政策制定实施、依据政府部门职责形成政府任务分工，提出规划目标 总量减排的要求突出 主要污染物排放总量减排（COD、SO2）

二、评估工作目标 五大目标： 1、掌握规划实施中期情况 2、探讨分析实施的经验与问题 3、明确未来两年的工作重点 4、初步预测2010年规划实施情况 5、构建规划实施评估机制 规划评估技术方法应能满足前4项目标的要求

三、中期评估技术方法设计 全面反映规划内容框架： 评估的内在逻辑性： 纵向涵盖投入、产出、目的与目标4个层次； 横向涵盖各环境要素保护与环境监管能力建设领域； 评估的内在逻辑性： 构建各因果链条，强化投入产出的逻辑对应性，考虑相关环境管理与监测条件（置信程度）、政策制定实施与环境外部形势（灰色因子），尽可能满足逻辑自洽性要求 结合国家与各省中期与终期目标要求，深入探讨分析规划实施的经验和问题，提出未来规划实施 重点，初步预测2010年终期实施完成情况。

三、中期评估技术方法设计 定量评估与定性评估： 定量评估：约束性语言--量化要求；逻辑判断 定性评估：导向性语言--无法定量评估；中期未能形成可见且可量化产出的任务( 如政策制定、宣传教育、科学研究等，这些内容可能有部分量化数据，但不足以完全说明其实施情况)；

四、评估技术方法内容 总体框架 定量指标 定性评估 进度预测

总体框架—逻辑框架法 满足：全面、系统、结构、层次化评估 逻辑框架法：评估的框架思维模式 总体分析的工具，评估工作初期用于指标列举、数据搜集与指标初步集成等 一般性分析,需要其他专业方法支持：效益分析、进度计划、因果分析等

逻辑框架的基本结构 层次纲要 客观验证指标 验证依据 假定条件 目标/影响 目标指标 监测和监督手段方法 实现目标主要条件 目的/作用 目的指标 实现目的主要条件 产出/结果 产出物定量指标 实现产出主要条件 投入/措施 投入物定量指标 落实投入主要条件

总体框架—逻辑框架法 本次评估强调逻辑框架的垂直逻辑关系—因果关系 由于中期评估不如终期考核评估那样具有行政考核性质，不强调指标数据的监督与考核（如工程竣工验收文件、水质全分析监测结果文件等） 数据分析校核：参照相关定性评估条目的部分评估数据、外部人口经济数据、自动在线监测设备安装与运行情况等数据予以辅助校正。

总体框架—逻辑框架法 目标层：环境质量（重点—水、大气） 国家环境保护“十一五”规划中期评估逻辑框架： 目的层：总量减排（重点—COD、SO2） 产出层：重点工程进度（城市污水处理设施建设、燃煤电厂脱硫等）、政府部门工作任务（监测统计、行政执法、宣传教育）的成果 投入层：污染防治投资、政府政策制定、政府监管能力建设投入、环境保护科研投入及政府部门对其成果的运用情况等

强化分析产出—评估内容 7个环境要素：水、大气、固体废物、生态保护、农村环境、近岸海域、核与辐射 环保能力建设：监测预警、执法监督与事故应急体系建设、金环工程、科技创新支撑与人才培养等 共性保障措施：区域经济与环境协调发展、经济结构调整、落实环保责任、增加环保投入、严格环境监管、发展环保产业、动员社会力量保护环境、环境保护国际合作等

中期评估 总体框架

强化分析产出 逻辑推理技巧 图表分析—简化逻辑关系链； 思维变换—逻辑一一对应，问题转化 反向思考—穷举与排除 归纳分类—抽象、概括与分类 其他：演绎推理、计算推导等严格的逻辑推理

强化分析产出 因果架构层次： 以大气环境保护领域而言：SO2减排、工业废气防治、机动车污染防治与温室气体排放控制等子因果架构； 以SO2减排而言：投入性指标包括火电厂脱硫电价、新（扩）建燃煤电厂（除热电联产外）准入政策、SO2减排工程投资等，其产出性指标包括燃煤电厂脱硫工程削减量、工业重点污染源排放稳定达标削减量等

因果分析示例 有一些分析要点并不形成具体指标 按照规划文本穷举 归纳分类 具体方法以《主要污染物总量减排考核办法》（国发[2007]36号转发）为准 因果分析示例 逻辑对应 反向思考 列举 有一些分析要点并不形成具体指标

指标评估—定量评估 约束性表达—定量评估 量化要求：化学需氧量排放总量2010年控制在1270万吨以内，建设2000个环境优美城镇等… 有的进行了省级分解，有的未进行；有的制定了2008年目标，有的仅制定了2010年目标 逻辑判断的要求：每年对集中式饮用水水源地至少进行一次水质全分析监测（并及时公布水环境状况）；氮氧化物是否纳入监测范围；新扩建燃煤电厂除国家规定的特低硫煤坑口电厂外，必须同步建设脱硫设施并预留脱硝场地等…

指标评估—定量评估 相对量：对于各省明确了2008年和2010年具体指标要求的，以相对量（%）评估完成程度，完成中期目标否？ 绝对量：对于各省无具体指标要求但又有量化数据的，只提供数值，不评估完成程度。

指标评估—定量评估 定量评估 1、包括国务院下达的污染减排指标、原国家环保总局规划目标指标分解方案、流域污染防治等专项规划确定的目标、国家与各省签订的责任状要求（包括落后产能淘汰等），以及各省（自治区、直辖市）批复规划的具体要求 2、按照实际涉及的工作范围，可以对定量评估指标适当删减（如内陆省份不用评估近岸海域环境保护工作）。 3、对于本省（自治区、直辖市）有特征性的重点工作，可以设定补充性评估指标。

指标评估—定量评估 定量评估数据来源: 环保部统计数据、监测数据、核查数据；国家专 项规划评估数据、专项检查调查数据；各部门统计数据、年报数据；各省自评估数据、监测数据、统计数据等 注意:总量控制指标数据应得到重点工程项目、主要任务与保障领域的评估数据支持，并以环保部正式公布的总量减排数据为准。

指标评估—定性评估 定性评估 无法定量：如污水处理厂…大力推进技术进步和推广先进适用技术，继续开展氮氧化物控制研究等导向性要求 中期评估时无法定量的：如十一五期间专项规划编制、生态功能区划、农村土壤污染调查以及政策制定、制度建设方面的要求等，但2010年可以进行定量或逻辑判断形式的评估。

指标评估—定性评估 定性评估 1、以各省（自治区、直辖市）报告为主，辅以专家会议、调查问卷、实地调研等公众参与和专家咨询相结合的方式开展。 2、定性评估主要用于评估报告编制过程中需要或可能涉及的分析要点； 3、各省（自治区、直辖市）按照实际工作情况可适当增减定性评估指标。 4、对于规划中涉及国家政策法规制订的，由国务院有关部门提交规划实施总结报告

指标评估—定性评估 完成程度评估—红绿灯 按完成程度与工作进度分为红灯、黄灯、绿灯三个水平，自我评估 红色-进展较差；黄色-进展正常但仍需加强；绿色-进展超前；

定性类型 部门管理 环境监测 科学研究 政策制定

指标评估—定性评估 以“取缔饮用水水源一级保护区内的直接排污口” 工作任务为例： 1、已落实责任主体,制订工作计划，安排任务投入人力与资金，与相关部门进行协调，已部分取缔（年度计划, 60%）排污口（黄色） 2、**省（自治区、直辖市）饮用水水源一级保护区内直接排污口已基本取缔（进度计划,80%以上），或饮用水水源一级保护区内无直接排污口（绿色） 按城市分别进行说明

指标评估—定性评估 以“严格按照有关标准监测排入城镇排水系统的工业废水水质和水量” 工作任务为例： 1、已落实责任主体,已制订工作计划，已安排任务所需人力与资金，预计2009年能够完成监测任务（黄色） 2、已获取排入城镇排水系统的工业废水水质和水量的监测数据，或城镇排水系统无工业废水排入（绿色） 按城市分别进行说明

指标评估—定性评估 以“重视对水中持久性有机污染物研究和防范情况” 为例： 1、已落实政府职责，分配研究资金,与研究单位已签署研究合同，已形成部分研究成果（黄色） 2、研究成果已基本形成，正在转化为环境管理方面的可行措施与具体对策（绿色） 国家/省来评估

指标评估—定性评估 以“四类主体功能区分类管理的环境政策和评价指标体系制定情况” 为例： 1、已落实环境政策与评价指标体系制定的责任主体，已经制订工作计划，安排相关调研活动,与相关科研单位咨询交流，已形成部分成果（黄色） 2、四类主体功能区分类管理的环境政策和评价指标体系已基本制定完成（绿色） 国家/省来评估

2010年预测 预测的难点:规划评估长效机制未建立,缺乏足够的数据储备,数据的质量受人为或非人为的干扰大;环境系统受经济系统波动的影响较大; 十一五期间,2006年-2008年第2季度,经济过热;现在经济呈放缓增长趋势 预测涉及外部因素包括：城乡人口变动、石油煤炭价格、区域工业行业构成、市县财政收入变化对环境基础设施建设与运行的影响等;

五、建议1 尝试引入“3Es”评估方法，增加经济效益评估程序，进行同质项目间的资金效率评估（如污水处理、燃煤电厂脱硫等工程的投资效率），提高规划投入资金的使用效率。 注意”投资效率”与”投资缺口”之间的把握 建议内容对各省不做硬性规定

五、建议2 综合评估的权重问题： 强调污染物总量减排工作（一票否决），强调全面实施规划任务（综合协调） —指标变权 就7大环境要素保护领域而言，根据各省（自治区区、直辖市）自然环境特点及环境保护工作重点的不同，可采用专家排序打分的方法确定各组成要素的权重—区域变权 各省可进行06、07、08三个年度的某项领域—如工业废气防治--进行规划实施评估

指标变权 指标变权--将指标数值与常权进行糅合，例如： 假设m个指标，各指标的均一化数值xi（i=1.2…m），常权方法下采用层次分析法确定的权重是wi，经过变权调整后的指标权重是wi :

a值的决定,是决策偏好的具体体现 针对不同指标指代内容, a值可不同 指标变权 a值的选取对决策者起着非常重要的作用，它反映了决策者所采取的策略： a>1，激励型变权, 强调“一枝独秀” a=1，即常权情形 a<1，惩罚型变权，强调“均衡协调” a值越接近0，越强调 “一票否决”作用 a值的决定,是决策偏好的具体体现 针对不同指标指代内容, a值可不同

指标变权 假定评估体系仅含A和B两个指标，指标权重都是0.5 甲省份的A、B指标值均为0.5；乙省份的A指标是0.9999，B是0.0001 按照常权综合评价方法，两省评价结果均为0.5 根据“一票否决”的原则，乙的评价结果应该比甲差 变权评估： a=0.5，甲省评价结果0.5；乙省A指标权重变成了0.009901，B指标权重变成了0.990099，评价结果0.009999 a=0.5，如果一项指标数值为0，评估结果直接为0

指标变权 除上例的幂函数法外，可尝试三角函数法、双曲函数、对数函数、多项式综合函数等方法进行指数变权的评估研究； 评估方法的取舍，决定于该指标体系的内部指标所指标内容的决策偏好； 决策偏好的两个极端：所有指标 “一票否决”；所有指标“一票赞成”

区域变权评估 尊重区域环境问题差异，尝试区域变权评估 主观方法：各指标层次重要性聚类与排序、专家打分（头脑风暴）； 客观方法：规划内容中分区指导方面的要求;根据规划的投资重点、规划工程规模与数量以及相关数据计算各指标（数）权重

广东评估时应以环境规划实施对产业结构优化升级为权重倾斜点； 湖北评估时应以市县的环境基础设施建设与完好运行为权重倾斜点； 区域变权评估： 以广东、湖北、青海三省的评估为例： 广东评估时应以环境规划实施对产业结构优化升级为权重倾斜点； 湖北评估时应以市县的环境基础设施建设与完好运行为权重倾斜点； 青海评估时应以生态环境保护与修复为权重倾斜点； 规划文本的要求

五、建议3 建议针对社会公众关注的焦点内容增加说明或评估： 如城市、农村的安全饮用水问题 城市大气灰霾问题 具体环境工程建设情况等

六、评估结论表述 国家级评估淡化省际综合排名,仅对规划实施进度做出定性描述: 1、五大指标任务：时间过半但任务未过半的（或08年目标），初步定为“规划实施工作有待加强”，完成的定为“规划实施基本顺利” 2、在此基础上，基本达到其他定量要求的，定为“规划实施基本良好” 3、在此之上，基本达到定性要求的，定为“规划实施优秀” 国家级评估主要针对规划文本进行总结，可能对某些定量指标进行排名

七、权重计算工具 AHP判断矩阵的求解 手算法：方根法、组合权重法 程序法：MATLAB7.0,命令行控制平台--“》” 判断矩阵的最大特征值与特征向量的精度：程序法〉手算法

方 根 法

组 合 权 重 法

程序法：MATLAB7.0,命令行控制平台下 RI=[0.00 0.00 0.58 0.90 1.12 1.24 1.32 1.41 1.45]; n= ; P=[；]; ***输入矩阵 [W,D]=eig(P) ****（查看D矩阵，找出最大实数值，并查看该列对应的W矩阵—特征向量—的列是否为实数，是否正负性相同，若查看输出矩阵，均在第1列，可按如下程序进行） S=sum(W(:,1)); Wi=W(:,1)/S(1,1) ***计算出权重； CI=(D(1,1)-n)/(n-1) CR=CI/RI(n) ***一致性检验，CR〈0.1可接受 ； 注意区分大小写！

谢谢！