第七章 健康保障制度

第一节 健康保障制度概述

健康保障制度的意义 健康是公民基本权利的思想已得到全世界的公认。 从生产力构成角度来看，保障健康就是保障生产力。 健康保障制度是使人们获得健康这一人类基本权利的有效方式。

社会保障的含义 社会保障制度始于十九世纪八十年代的德国。 1883至1889年间，德国先后实行了疾病、工伤和老年三项社会保障制度。 社会保障一词最早出自美国国会1935年通过的«社会保障法»

社会保障是一种公共福利的计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益服务（如免疫医疗）和家庭生活补助以提高其福利。社会保障包括保险计划、保健、福利事业和各种维护收入的计划。 〈简明不列颠百科全书〉

社会保障是以国家为主体，依据法律规定，通过国民收入的分配和再分配，对社会成员的生活权利给予保障的一种制度。它包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置。 崔乃夫

社会保障制度 健康保障 制度

健康保障制度的概念 健康保障制度是社会保障制度的重要组成部分。是指通过个人、集体和国家多渠道筹集资金，对这部分资金进行分配和利用，将其用于保护和增进人群健康的医疗、预防、保健活动支出的制度的总称。

保证健康保障制度的实施需要什么条件？ 制度保证(法律） 资金保证 人员保证：专业人员、被服务者 组织保证 公正 公平

第二节 合作医疗制度

合作医疗制度的历史沿革 我国农村的健康保障制度最早起源于陕甘宁边区1938年创办的保健药社和1939年创办的卫生合作社。 五十年代随着农业合作化的发展，山西高平县米山乡等地办起了集体保健医疗制度，即“合作医疗”。

合作医疗制度的概念 合作医疗制度是我国农民发扬互助共济精神，按照民办、公助、自愿、适度原则，因地制宜确定筹资水平、合作形式和保障程度，使农民获得基本医疗卫生服务的一种医疗保障制度。

合作医疗制度的总目标 是以保障农民健康为根本宗旨，通过合作医疗制度共同筹资、合理分配和有效使用合作医疗基金，为农民提供基本的医疗预防保健服务，满足农民的基本医疗服务的需要，减少因病致贫，达到保障和增进农民健康的目的。

合作医疗制度的指导原则 民办原则 公助原则 自愿原则 适度原则 能实现么？为什么？

1958~1979年全国农业生产大队办合作医疗比重 年份 比重（%） 1958 10.0 1960 32.0 1962 46.0 1968 20.0 1976 90.0 1979

1980~1990年全国医药费减免村的比重 年份 比重（%） 1980 68.8 1981 58.2 1982 52.8 1983 11.0 1984 8.0 1985 5.4 1986 4.8 1987 5.0 1988 6.0 1989 1990 6.1

关于下达2003年至2005年 我市农村合作医疗保障制度任务指标的通知 各镇人民政府、办事处： 　　为全面贯彻中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和省人大议案的决议精神，落实开府办［2002］73号文《关于加快我市农村合作医疗发展的意见》，根据省政府和江门市政府的有关部署和要求，结合我市的具体情况，现将2003年至2005年我市农村合作医疗保障制度任务指标（详见附表）下达给你们，全面铺开建立农村合作医疗保障制度工作。 　　各镇、办事处要进一步加强对农村合作医疗工作的领导，把落实省人大议案、发展新型农村合作医疗工作摆上镇府工作议事日程，坚持“以个人投入为主，集体扶持，政府适当支持”的原则，结合本镇的实际情况，开展农村合作医疗工作。2002年纯收入达1000万元的镇、办事处，今年参加农村合作医疗的人口覆盖率要达40%以上，纯收入达100万元的村委会参加农村合作医疗人口覆盖率达80%以上；革命老区镇要以镇办或镇村联办的形式开展，提高抗风险能力，人口覆盖率要达30%以上；其它镇人口覆盖率要达35%以上。希望各镇在现有的基础上，发展一个，巩固一个，采取切实可行措施，积极推动我市农村合作医疗发展，确保完成任务指标，解决农民因病致贫、因病返贫的问题，争取2005年我市各镇、办事处参加农村合作医疗人口覆盖率达100%。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 山东省农村合作医疗制度起源于50年代。60年代中期，在毛泽东同志把医疗卫生工作重点放到农村去的号召下，农村合作医疗制度在全省迅速推广，90.00％的大队办起了合作医疗，出现了“一片红”的局面。但是，进入80年代后，由于失去了集体经济的支持，农村合作医疗出现了严重的滑坡，进入低潮期，全省合作医疗覆盖率曾一度大落到4．00％左右。90年代初期，随着初级卫生保健工作的实施，这项工作才得以恢复、完善和发展。到1992年，全省32个初级卫生保健达标或基本达标县（市、区）合作医疗覆盖率达到72.80％，同年全省合作医疗覆盖率也上升到了24．88％。1993年，随着初级卫生保健达标被宣布取消后，各地合作医疗工作进展又逐渐缓慢下来。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 为全面了解农村合作医疗的基本情况，研究探索新形势下完善和发展合作医疗的政策措施，我们于2001年对全省农村合作医疗现状进行了调查分析，并提出了对策建议。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 2、结果与分析 2．1、一般情况本次调查全省共有123个农业县，2291个乡镇，86690个行政村，2042.2万户农村居民，农业人口6955.6万人，农民人均收入2550元。全省开展合作医疗的县有101个，乡镇847个，占乡镇总数的37．00％；参加合作医疗的人口总数为2119．9万人，占农业人口总数的30.50％。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 2．2、举办形式全省有28853个行政村举办了各种不同形式的合作医疗，举办形式分合医合药、合医不合药和抗大病风险3种。以合医合药为主，抗大病风险占的比例较少， 见表1。 表1 山东省农村合作医疗举办形式 举办形式 村数 构成比／％ 合医合药 221 12 76.60 合医不合药 4 678 16.20 抗大病风险 2 063 7.20 合计 28 853 100.00

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 2．3、管理形式 全省合作医疗管理形式以乡办乡管为主，村办村管及其他形式占的比例较少，见表2。 2．3、管理形式 全省合作医疗管理形式以乡办乡管为主，村办村管及其他形式占的比例较少，见表2。 表2 山东省农村合作医疗管理形式 管理形式 村数 构成比／％ 村办村管 3 610 12.50 乡办乡管 23 742 82.30 其他 1501 5.20 合计 28 853 100.00

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 2．4、筹资水平 全省合作医疗筹资水平比较低，小于10元的村占66．0％，10－30元的村占27．10％，30元以上的村占6．30％，因此，健康保障能力还比较低，见表3。 表3 山东省农村合作医疗等资水平 筹资水平 村数 构成比／％ ＜ 10元 19 289 66.80 10～30元 7 820 27.10 ＞30元 1744 6.10 合计 28 853 100.00

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 2．5、政府和集体投入情况 合作医疗是农民健康保障制度的有效性形式，需要政府从政策、资金等方面予以引导。从全省来看，县级政府有投入的较少，投入的数额也不大，多数是乡财政拿出一部分资金用于合作医疗，集体经济好的村也有一定经费投入，见表4 表4 山东省农村合作医疗政府和集体投入情况 部门 有投入数 构成比／% 县级政府 33 32.70 乡镇政府 389 45.90 村集体 8607 29.80

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 讨论 3．1、问题与原因调查结果表明，全省农村合作医疗总体上呈现滑坡现象，工作发展不平衡，地区间差异较大。在已开展合作医疗的地方，大部筹资水平低，保障能力不强，对农民的吸引力不大。其原因主要表现在以下4个方面：

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 讨论 一是领导认识不到位，重视程度不够。虽然近年来中央有明确意见，并下发了专门的文件，对合作医疗的重要性和意义也讲得比较清楚，但执行起来就显得缺少硬度，许多基层领导同志出于怕麻烦的心理，认为合作医疗可干可不干，而没有真正从农民的实际需求出发，把举办合作医疗当作为农民办实事、办好事，而是喊得多，做得少，工作被动。合作医疗工作本是政府行为，由于领导认识特别是县级党委一把手的认识问题，导致政府抓得力度不够，仅靠卫生部门“一头热”，工作很难开展。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 讨论 二是误把合作医疗筹资和农民负担问题混为一谈，使合作医疗工作受到了严重影响。中共中央、国务院文件都明确指出：农民自愿缴纳的合作医疗资金，属于农民个人消费性支出，不计入乡统筹、村提留。但各地在贯彻关于减轻农民负担的精神时，认为只要是超出“三提、五统”规定都属于增加农民负担，而涉及农民负担问题又被基层干部称为“高压线”，谁也不敢动。因此，这给本来认识不到位并感到工作为难的人找到了借口，造成合作医疗筹资困难，工作无法开展。从调查结果看，虽然多数县（市、区）都开展了合作医疗，但是总体覆盖率比较低，乡（镇）、村和人口覆盖率都在30．00％左右；即使开展合作医疗的村，筹资水平也比较低，很难有效的保障农民的医疗预防保健。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 讨论 三是政府投入不足，资金筹集困难。国家规定了合作医疗筹资应体现政府适当支持，但从调查情况看，真正有政府投入的并不多，即使有些地方文件规定财政投入的，实际操作起来也很难落实到实处。政府没有投入，缺少了对农民的吸引力，群众参与的积极性不高。同时，由于举办合作医疗要坚持自愿参加的原则，不能强求和硬派，再加上宣传发动力度不够，农民的认识上不去，造成资金筹集相当困难；有的地方虽然资金筹集起来了，但又被乡镇政府截留，甚至挪用，致使具体操作合作医疗的卫生院既不敢要，也不敢问，造成了群众的极大不信任，挫伤了农民参加合作医疗的积极性。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 讨论 四是工作随意性大，缺乏法律保证。从调查情况看，目前多数地方合作医疗工作是一年一发动，一年一筹资，一年一运转，这样不但增加了工作的难度，而且缺乏连续性，尤其受班子换届，更换领导人，政策变动，社会环境变化等因素影响，势必造成合作医疗的波动和不稳定。由于没有法律保证，政府、社会和个人在合作医疗中的责任也难以确定，仅凭人治，很难保证合作医疗的长期稳定性，这是造成该项工作大起大落的主要原因。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 3．2、对策与建议 合作医疗作为中国农民创造的、适合中国国情的农民健康保障制度，曾经有过辉煌的过去，也经历了曲折的历程。针对目前存在的困难和问题，提出以下建议。 一是进一步提高认识，加强政府对合作医疗工作的领导。认识问题尤其是各级领导的认识问题至关重要。当前要解决两个方面的认识问题，第一要把发展和完善合作医疗放在农村、农业和农民问题的大局上来考虑，正如江总书记所说：“加强农村卫生工作，关键是发展和完善农村合作医疗制度”，要把它作为农村奔小康和社会主义精神文明建设的重要内容来抓，当作贯彻落实党的农村卫生工作方针政策的具体行动，真正列入领导干部任期目标，做到定期检查考核，与干部的政绩挂钩。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 3．2、对策与建议 第二要明确和摆正合作医疗筹资与减轻农民负担的关系，举办合作医疗和减轻农民负担都是中央的决策，合作医疗办好了，可以减轻农民的医药费用负担，在这点上需正确看待。首先各有关部门必须加强协调，从思想观念上根本解决这个问题，以便于中央各项农村卫生政策的贯彻落实。中央提出举办合作医疗要在政府的组织领导下进行，因此必须强调政府行为，各级政府要直接抓合作医疗，搞好组织协调，提出目标，付诸行动，避免只靠卫生部门单干的做法。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 3．2、对策与建议 二是加大政府投入，增强合作医疗的凝聚力、吸引力。各级政府要将合作医疗经费列入财政预算并随着财政收入的增长而逐年增加。合作医疗专项经费，主要用于合作医疗的启动和引导，重点用于扶持经济欠发达地区开展合作医疗和对工作先进县（市、区）的奖励。要发挥乡镇政府和村集体经济的优势，调动乡镇企业及其他组织的积极性，共同筹资支持合作医疗的开展。只有政府投入到位，群众才会有积极性，才会产生对合作医疗的信任感，这项工作就容易开展。

山东省农村合作医疗现状与发展对策研究 3．2、对策与建议 三是加快合作医疗立法，走法制化管理的路子。建议各级人大及其常委会将合作医疗纳入立法范畴，规范政府、社会和个人在合作医疗中的责任，加强对合作医疗的法制化管理。 四是抓好合作医疗示范点，树立样板，典型样板。通过建立合作医疗示范点的办法，树立一批高层次、高水平的合作医疗样板，重点解决目前合作医疗存在的筹资水平低、报销比例小，不能有效的解决因病致贫的问题，使合作医疗与经济和社会发展相协调、相适应。

第三节 城市健康保障制度

医疗保障制度为什么要改？ 近年来，国人逐渐接受了这一观念：总有一天，公费医疗、劳保医疗等名词及其所代表的医疗制度将成为历史。今年，国务院决心缩短这一历史进程。已经确定的时间表是，用一九九九年一年的时间，初步建立社会统筹和个人帐户相结合的城镇基本医疗保险制度，逐步形成包括基本医疗保险、补充医疗保险、商业医疗保险和社会医疗救助等多层次的医疗保障体系，最终使全体城镇劳动者都能享受到基本医疗保障。 国家为什么要如此迫切地进行城镇职工医疗保障制度改革？让我们看看已经实行了四十余年的原有城镇职工医疗制度。

新中国的干部职工是自五十年代起开始享受免费医疗性质的公费医疗和劳保医疗的。那时，人们已经习惯的看病自己不花一分钱的国家福利制度。三十年间，这一医疗制度较好地完成了保障职工健康和体现社会主义优越性的任务。 八十年代以来，随着我国经济体制的变革，这一制度渐渐开始显现其局限性。可以看到的现象是，一些国有困难企业职工拿着大把报销条长期领不到现金，一些经济困难地区的职工教师一年只有几十元的医药费限额，而少数人却动辄开出几百上千元的药品甚至开出日用百货全额报销。在有些地区，公费、劳保医疗制度实际上已经难以维持，大批干部职工得不到基本医疗保障，已成为影响社会稳定的重大隐患。

在社会经济改革的深化过程中，原有医疗制度所带来的负面影响也越来越大。对于国有企业来说，要摆脱困境，就要实施减员增效、下岗分流等工程，这其中的每一项改革的关键都是解决好下岗职工的安置和再就业问题。通过几年努力，我国已初步建立起了养老保险、失业保险和最低生活保障制度，现代医疗保险制度的缺席，就成了目前企业深化改革的重要障碍。再看非国有经济，目前，我国非国有企业职工人数已相当于国有企业职工总数的三分之一，这么一大批劳动者没有基本医疗保障，无疑就意味着劳动者权益得不到有效保护，社会公平得不能到合理体现，劳动力的合理流动和多种所有制经济的共同发展已受到相当大的制约。 原有医疗制度在保障职工健康和支持改革方面，如职工医疗费用为七百七十三点七亿元，比改革初期的一九七八年增加了二十八倍，年递增百分之十九，而同期国家财政收入只不过增加了六点六倍，年递增百分之十一，这一增长幅度显然已非国家和企业所能承受。就在大批职工基本医疗得不到保障的同时，由于医患双方缺乏有效制约机制而产生的浪费现象却大量存在。据有关部门调查分析，医疗费用的不合理支出占百分之二十至百分之三十。

国家和单位对职工医疗费用包揽过多，不堪重负，医疗费用增长过快，浪费严重，医疗制度管理和服务的社会化程度低，不同地区、不同所有制、不同待业和不同单位间职工享受的医疗待遇差异过大，苦乐不均，医疗保障的覆盖面窄，改革开放以后的发展起来的外资企业、股份制企业、私营企业的职工和个体工商户基本没有纳入社会医疗保障范围。这"多"、"快"、"低"、"窄"四大弊端已严重制约我国建立社会主义市场经济体系的进度。吴邦国副总理在日前召开的全国职工医疗保障制度改革工作会议上强调：立即进行医疗保障制度改革已是"大势所趋，势在必行"。

说起医疗保障制度改革，人们或许会产生这样的疑虑：这几年不是一直在改吗？到底要改成什么样？的确，近几年，城镇职工大多经历不同形式的医改，全国在很大范围内实行了医疗费与个人利益挂钩的办法，有的单位门诊发给一定补贴，节余归已，超额部分个人负担一定比例；有的单位规定职工看病不报销门诊费用；还有的单位要求职工个人负担一部分住院费用。此后，全国又陆续开展了大病医疗费用社会统筹和离退休人员医疗费用社会统筹。公费医疗药物报销目录的制定和医药费用"总量控制，结构调整"措施的实施，对职工医疗也已产生了深层次的影响。然而，这些改革的出发点大都是针对免费医疗造成的浪费问题，期待通过一些手段使公费医疗和劳保医疗的受益者和提供者约束自己的就医和医疗行为，还未能触及到医疗保障制度本身，更不可能解决体制滞后的根本问题。

目前中国经济发展和社会进步所需要的医疗保障制度究竟是什么？有关研究人员以简洁的语言为我们勾勒出其剪影：要能促进卫生保健的社会公平，即所有职工应有同等的机会获得基本医疗服务及有同等的机会达到尽可能高的健康水平；要有广泛的覆盖率，将医疗保险的覆盖范围扩大到包括不同部门、不同所有制和不同就业状态的城镇劳动者；要能保障职工的基本医疗，即筹资各方能承受、医疗保障制度能支付得起、医疗保险提供方能提供的适宜的医疗技术与药品；要使劳动者具有个人健康投入意识，并能养活和杜绝医疗保险服务的过度利用和浪费；要有助于提高医疗保险资金的使用效率，将有限的资金优先用于最需要的和成本效益高的领域和活动中；要有可持续性，能够保证服务质量，增进职工健康。而要达到上述目标，就需要明确政府和单位、个人应承担的责任，扩大医疗保险基金的抗风险能力，加强社会人员的互助共济，并建立一个良好的运行机制。

从一九九四年起，为探索建立新型医疗保障制度之路，国务院在镇江市和九江市进行了医疗保险制度改革试点，至去年底，扩大试点城市已有近四十个启动。虽然各地筹资水平不同，具体动作方式各异，但已初步达到了共同的改革成果：职工的基本医疗得到保障，医疗费用过快增长势头有所遏制，医疗机构内部管理和区域卫生规划得到促进。同时，大范围推广改革可能遇到的困难和问题也充分暴露。由此，在充分讨论的基础上，国务院确定：在全国全面实施医疗保障制度改革的时机已经成熟。 可以肯定的是，尽管困难重重，任务艰巨，对中国的城镇职工来说，一个公平、高效的新型社会医疗保障制度的建立已指日可待，原有的公费医疗和劳保医疗体制正在一步步远离我们。

什么是社会医疗保险制度？ 就是国家通过立法，强制性地由国家、单位和个人缴纳医疗保险费，建立医疗保险基金，当个人因疾病需要获得必要的医疗服务时，由社会医疗保险机构按规定提供一笔费用补偿的一种社会保险制度。

医疗保险改革将给百姓带来什么 今年，全国所在地市将组织实施基本医疗保险改革。有关人士指出，医改涉及面广，力度大，将使广大职工的基本医疗得到更加有力的保障。医改将使更多职工受益。 据了解，已实行40多年的公费、劳保医疗制度覆盖约1.4亿职工，一般只有机关事业单位、国有企业和集体企业职工才能享受这种医疗待遇。长期以来，外商投资企业、股份制企业、私营企业的职工和个体工商户，基本没有纳入社会医疗保险保障范围，这些企业的职工得不到有效的基本医疗保障。而以"低水平，广覆盖"为宗旨的基本医疗保险制度建立健全后，将覆盖城镇所有用人单位及其职工，享受基本医疗保障的职工也由此增加到2.1亿。

医改将使职工的医疗保障更加规范和有效。来自各地的情况表明，按照过去的公费和劳保医疗制度，医药费可全额报销或大部分报销，但由于各单位经济效益状况不一，这种承诺并不能完全兑现。此外，在不同地区、不同所有制、不同行业和不同单位之间，职工享受的医疗待遇差异过大，苦乐不均，还有相当一部分职工得不到基本的医疗保障。在一些经济不发达地区和生产经营状况不好的国有企业里，许多职工的医疗费只有几十元钱，医药费长期得不到报销，拖欠现象比较严重，职工的医疗保障受到影响。医改后，职工的医疗保障不再是一种企业行为，而是一种社会强制行为。企事业单位及职工必须按时缴纳医疗保险费，由社会保险经办机构实行医疗保险基金的统一筹集、使用和调剂，每一位职工只要参保，都将得到有力的社会医疗保障。基本医疗保险制度建立健全后，职工医疗保障不再因某一家企业效益的好坏而受到影响，实际医疗保障水平比以前有所提高。

实行医改后，每一位职工都将获得一个个人帐户，帐户里的钱由职工自缴和单位缴纳两部分组成。门诊看小病由个人帐户支付。一旦得了大病，只要药费支出达到大病统筹的起付标准，就可以由社会保险机构按规定予以支付。按1997年职工平均工资标准测算，职工大病统筹支付标准是650元至3万元，在这个范围内的医药费大部分都将由社会保险机构支付。超过3万元以上的，可以通过商业医疗保险等途径解决。 有关人士指出，医改还将促进医疗机构提高医疗和服务水平，为广大职工看病就医带来种种便利。以看病为例，过去职工往往只能到一家定点（合同）医院看病，去别的医院看病除急诊外的费用不予报销。而按照《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》规定，建立基本医疗保险制度后，职工可在社会保险部门推荐的数十家定点医院中选择3至5家作为自己的定点医院，一旦对某家医院的医疗技术和服务质量不满意，一年后还可以更换。 与此同时，医疗改革还将对医疗机构的药品价格和医疗设备使用费用等进行调整。目前，有关部门已制定基本医疗保险用药目录，对其中的药品实行国家定价或指导价，大型医疗检查设备使用费用也会有所调整，以满足广大职工的基本医疗需求，职工反映比较突出的医药费过高问题也将得到改善。

美国医疗保险面面观 美国医学的发展速度之快举世瞩目，但如何将医学新成果让所有的病人都享受到并非易事。如果没入医疗保险，一个普通工人一个月的收入往往只够交一天的住院费，更不用说使用昂贵的新药。如果你没有选好合适的医疗保险，一旦大病缠身，医疗 账单也会使你倾家荡产。申请了医疗保险的人会拿到一张医疗保险卡，医院根据这张卡及号码向相关的保险公司结账。 但美国的医疗保险五花八门，常常弄得初次申请者不知所云，有为学生设置的学生医疗保险，也有为富人设置的无限制的实报实销的私营保险。 联邦政府的医疗保险覆盖的范围也十分广阔，有为６５岁以上老年人和残疾人提供的“医疗照顾”（ｍｅｄｉｃａｒｅ）保险，也有为低收入家庭设置的“贫民医疗” （ｍｅｄｉｃａｉｄ）计划。 在美国，有钱人可以有多名私人医生，在世界任何地方看病的费用全部“实报实销”，条件是每月支付昂贵的保险费。穷人则只能寻找那些保险费较低的医疗保险机构，到指定的医院就诊。入不敷出的人士可能不参加任何医疗保险，一旦有病不得不看时，可到公立医院排长队，填写冗长而又繁琐的申报表格以取得一张免费处方。

美国医疗费用的狂涨，迫使联邦政府不得不寻找各种方法来降低政府的投入。现在全国各种医疗费用的支出已经从２０年前的１７２６亿美元增加到目前的９０００亿美元。其中政府的医疗计划承担的部份还不到１／３。 但就是在这样的体制下，仍有４０００万人被置于医疗保险计划之外，其中少年儿童至少有３００万。当政府的投入不足时，私人机构的介入是自然而然的。从形式多样的医疗保险中，美国保险业竞争的激烈程度也可见一斑。

新医保被人钻空子 我国最近在城镇职工基本医疗保障方面进行了新的改革，上海市是首先实行医保制度改革的试点城市之一。在正式实施新医保制度不到两周时间里，就有人钻了新医保制度的漏洞：两位退休人员在短短的几天时间内，就先后在全市多家医院看病拿药，费用总价值分别达1．5万元和1．8万元人民币，其中一位75岁的女性公民医保卡中被划账的有药费、检查费、化验费、住院费和一项人工流产手术费。 依据上海市新的医保制度，两位当事人只要付相当少的一部分费用，便可在不超过统筹基金最高支付额（新医保为累计超过上年度职工平均工资4倍，2000年度为5．6万元）内随意使用医药费。他们中的一位，将开出的药品折价卖给个体药店（一些医院和医生为了将更多的医保资金划进自己医院的账户上，也不限制开出药品的数量和金额。这样，持卡人就有可能与医院或某些医生联手将国家医保资金骗入私囊或小团体的账户中），另一位则是一人医保，全家享用（医保卡划账时，医院并不要求持卡者本人到场）。 为什么我们每制定出一个政策，执行时总会出现“上有政策，下有对策”？为什么政府的愿望是好的，制定的政策也是好的，但一本好经却总让一些歪嘴和尚给念歪了？新近出台的上海市新医保政策，又一次受到了现实的严重挑战。这使我们不得不再次考虑，是否我们制定的政策法规还存在明显漏洞，或制定政策时考虑的基础还有偏差？