政府服务类事业单位体制改革 国家行政学院副教授 李军鹏博士

政府服务类事业单位体制改革 一、政府服务类事业单位的定位、现状与问题 二、政府服务事业法人发展与改革的国际经验 三、我国政府服务类事业单位改革的总体思路 四、我国政府服务类事业单位改革的具体措施

一、政府服务类事业单位的定位、现状与问题 （一）我国政府服务类事业单位的功能与分类 目前，我国的公共部门由政府部门、事业单位、公共企业三大类组织构成。我国现有的事业单位大体上可分为三类： （1）政府服务类事业单位。承担着部分行政职能或为政府服务的职能，如从事监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等活动。 （2）公共服务事业法人。承担公共事业发展职能、为社会服务，主要从事科教文卫等社会事业、公共基础设施建设、公共事业服务等活动。 （3）生产经营类事业单位。直接面向市场从事生产经营活动，为社会提供产品和服务。

政府服务类事业单位的定义与范围 政府服务类事业单位指直属与挂靠上级行政部门、依据法律和法规或政府委托承担行政执行、执法监督、经济社会管理、研究咨询、后勤辅助职能，经费来源主要依靠财政供给的事业单位。 其范围大体包括政府及其各部门的直属事业单位、监管执法执行机构、全国性与省级以上的学会与协会等等。目前，我国中央国家机关共有事业单位近4000个。

政府服务类事业单位的分类 以政府服务类事业单位承担的职能划分，可将政府服务类事业单位划分为如下四类： （1）管理类是受委托承担具体行政管理职能的政府服务类事业单位。 （2）执行类主要承担某些行政职能的具体执行环节如评审、监管、执法等职能。 （3）中介类是承担与社会联系、沟通、协调职能的政府服务类事业单位，如财政部直属的中国注册会计师协会等全国性学会与协会。 （4）服务类是承担为政府机关服务的各种职能（包括政策咨询、培训、后勤、技术服务等等）的政府内设事业单位。

政府服务类事业单位的作用 第一，授权机构与独立机构具有一定的管理自主权，可以在一定程度上克服政府部门中存在的官僚主义、效率低下等问题。同时，有利于提高专业化服务水平，改善公共服务的质量；有利于为民众和专业人士提供参与公共决策过程的机会。 第二，有利于将政策制定与政策执行相分离，或形成“购买者和提供者”的分离，使决策者与执行者相互监督，有利于解决决策与执行一体化所存在的缺乏监督、腐败等问题。 第三，设立政府服务事业法人能够促进运营灵活度和加强管理责任制，通过绩效指标、合同、审计和汇报等一系列责任机制进行管理和监督。

（二）我国政府服务类事业单位存在的主要问题 第一，定位不清。政府服务类事业单位的法律地位与管理地位尚未与政府部门、公共服务事业法人、公共企业、其它非政府组织相区别，因而，缺乏明确的职能定位与法律地位。我国政府服务类事业单位与政府部门的边界不清晰，其根本原因就是国家没有出台给予政府服务类事业单位合法民事主体资格的制度和法律，特别是没有根据政府服务事业法人的独特地位给予必要的法律规定与授权。 第二，体制不顺，管理不清。政府服务类事业单位在管理体制上还局限于计划经济时期的政府直管与统管状态，与政府部门的关系尚未理顺，与现代政府公共管理体制、公共服务体制差距太远。政府服务类事业单位的人员管理、资产管理、财务管理等等都尚未形成符合本身特点的管理方式与管理制度。

（二）我国政府服务类事业单位存在的主要问题 第三，公共服务效率低下，财务管理制度不健全，资产负债率过高，严重影响了公共服务职能的正常履行。政府服务类事业单位的公共服务职能界定尚不明确，公共服务方式传统僵化，缺乏明确的绩效评估标准和适度竞争机制，难以为社会提供有效、高质量、低成本的服务。 第四，我国政府服务类事业单位改革的过程中，存在着改革缺乏统一规划、改革措施失当、造成新的“政事不分”等问题。在事业单位改革的过程中，一些地方政府对政府服务类事业单位的性质与作用认识不清，简单地以“还政于政”、克服“事业单位行政化”的名义，将各类政府服务类事业单位承担的行政管理职能原则上收回行政机关，一些地方因此将原来政府机构改革中下放到事业单位的职能又重新收回，造成政府机构改革的回潮，出现新的“政事不分”。

二、政府服务事业法人发展与改革的国际经验 政府服务事业法人的大量存在是一个国际性的现象。在西方发达国家，政府服务类机构大都以事业法人、独立行政法人、行政性公法法人、工商性公法法人的面目出现 。 当代市场经济条件下，政府服务机构的发展与改革是在公共服务组织发展与改革的基础与框架下进行的。

西方公共服务组织的演变过程 第一个阶段是政府公共服务机构大量设立、公共部门蓬勃发展的阶段，在这一阶段，西方国家改革公共服务组织的基本措施是推行政务综合管理，实行“大部制”。 第二个阶段是稳定职能部门，发展执行机构、公法行政法人和私法行政法人，实现公共管理组织的自主化阶段，在这一阶段，西方国家改革公共服务组织的基本措施是将大量的政府服务类机构从政府部门中分化出来，使政府部门成为集中负责公共服务政策制定的“核心部”与“核心司”。

当代西方政府服务事业法人的大发展 近二十年来，公共组织日益复杂化、分散化和自治化，执行机构、公法行政法人、私法行政法人等政府实体在当代新公共管理改革运动中获得了很大的发展，其在公共部门中的地位和作用日益上升，成为当代公共组织管理的主体和核心部分。 据不完全数据显示，就执行机构、公法行政法人、私法行政法人等实体所占用的公共开支和人员而言，实体在中央政府内所占重要性往往超过50％，有时甚至达到75％；有些国家这些政府实体的支出要占公共开支的一半以上，其雇佣的人员也超过传统的纵向组织的政府部门。 如英国目前有131家执行机构，雇佣工作人员总数超过整个公务员队伍的3／4；此外，截至2000年3月，共有1035家非政府部门公共实体（即私法行政法人），雇佣工作人员总数超过115000，每年的开支在240亿英镑左右。

三、我国政府服务类事业单位改革的总体思路 我国的事业单位改革的基本原则是落实科学发展观，大力发展公共服务事业，建立适应全面小康社会要求的公共服务体制。 我国政府服务类事业单位改革是公共服务体制建设和事业单位改革的重要组成部分，也是政府职能转变、行政体制改革的中间环节和关键部位。 我国要在准确界定“政事分开”的基础上，建立治理结构优良、管理制度合理、绩效管理科学的政府服务事业法人制度。

（一）统筹公共部门改革与事业单位改革，建立与完善公共服务体制 第一，完善公共服务法律体系，健全公共服务制度。 第二，要转变政府职能，建立公共服务型政府，切实把政府工作重点转变到提供公共产品和公共服务上来。 第三，统筹行政体制改革，将政府服务类事业单位改革纳入我国公共行政体制的总体格局。首先，要以建立大部制为核心，加强政府事务综合管理，进一步推进政府机构改革。其次，推进决策与执行分开的改革，发展政府服务类事业法人，特别是要建立执行局体制、建立综合执行机构和完善市场监管机构体系。 第四，将公共服务执行的职能从政府部门中逐步剥离出来，交由政府服务事业法人，实行绩效管理，从而提高公共服务的效率。 第五，大力发展公共服务事业法人，发展公共教育、公共医疗卫生、社会保障事业。

（二）全面准确界定“政事分开”，进一步明确事业单位改革的指导思想 根据国际经验与中国的国情，政事分开的含义主要包括如下方面： 第一，政府部门与政府服务事业法人分开。政府服务事业法人是重要的公共管理主体，在当今公共管理主体多元化的时代潮流下，不能以“还政于政”的名义简单地将政府服务事业法人承担的公共管理职能收回政府部门。相反地，要通过进一步地精简政府机构与人员，使政府部门“核心化”，更多的人员应充实政府服务事业机构和公共服务事业机构。 第二，政府部门与公共服务事业法人的管办分开，或者说是“政府所有者与主管者的职能分开”。 第三，政事分开是政府主管者职能与服务者的职能分开、公共服务的购买者与提供者分开、政府作为服务委托人的职能与政府其它职能分开。

政府服务事业单位改革的基本思路 按政事分开的新思路，合理划分政府部门、政府服务事业单位、公共服务事业法人、公共企业职能。 进一步深化政府机构改革，实行决策与执行分开的改革，将一些政策执行、技术性与服务性强的职能进一步转变到政府服务事业法人；对政府服务类事业单位现在承担的一些行政管理职能予以立法规范；对于政府服务类事业单位目前承担的一些经营性职能予以剥离，改制为企业。

（三）政府服务类事业单位改革的目标是完善政府服务事业法人制度 政府服务类事业单位最后都将通过改革成为政府服务类机构，或称政府服务事业法人。政府服务事业法人要集中精力负责公共服务的政策执行，以追求政策执行的高效优质为主要目标。 政府服务事业法人制度主要分为两种：一是法定机构制度，即由人大立法授权，独立于行政机关的政府服务事业法人；二是执行机构制度，即由行政立法授权或委托，属于非部门的政府实体，采取绩效管理。

1．建立与完善政府服务事业法人制度 第一，完善法定机构制度。管理类政府服务事业单位应朝法定机构（独立机构）的方向改革，要逐步将政府直属事业单位改革为法定机构，依据法律设立并负有法律责任。 第二，按照决策与执行相区分与协调的原则，完善执行机构制度。执行类政府服务事业单位应朝执行机构的方向改革，成为政府或政府部门实行绩效管理的执行机构。 我国要合理调整政府部门内部的决策职能和执行职能，推行决策职能和执行职能的适度分开，实行政府部门内部决策职能核心化，同时建立各种专司执行的执行局。设立执行局适宜于服务目标明确、对象群体清楚、执法对象明确、执法程序明确、执法法规健全的部门，如社会保障部门、交通警察部门、工商管理部门、质量监督部门、统计部门、机关事务管理部门等等，这些机构适合进行合同管理，实行决策与执行分开的试点。

2．建立科学的政府服务事业法人治理结构 第一，要建立新型的政府服务事业法人管理体制。我国政府服务类事业单位都应按法定机构和执行机构的模式进行改制，独立机构的设立由相应级别的人民代表大会通过专门立法决定；执行机构的设立应由相应级别的政府通过专门行政立法确定，同时向人大和政府负责。 第二，优化政府服务类事业单位的外部治理结构，完善政府服务事业法人的法律治理框架。实行政府服务类事业单位法人的听证制度；人大有责任监督政府服务类事业单位的工作，人大要定期或不定期地对政府服务类事业单位进行调查和监督。 第三，建立政府服务事业单位法人治理结构。对政府服务事业法人，要实行理事会、管理委员会或顾问委员会治理结构，由政府服务事业法人的总执行官负责日常工作。理事会、管理委员会或顾问委员会成员应由政府、私人部门和社会团体的代表共同构成。日常运营由总执行官负责，总执行官一般由对口部门的行政首长任命并对该行政首长负责，也要对人民代表大会负责。

2．建立科学的政府服务事业法人治理结构 第四，要加强对政府服务事业法人的监管，建立严格的管理业绩考核体系。政府主管部门的职能要转变为制定统一公共服务政策、实施公平监管，确保公共服务的质量与总量满足人民群众的公共需求；加强审计部门、人大、传媒和公众对政府服务类事业单位的监督，形成公共服务部门的有效治理机制；审计部门要加大财政资金使用的绩效审计，完善基于结果和绩效的财政制度；应要求公共事业组织建立规范的财务报告制度，并建立针对公共事业组织的独立的会计和审计制度。要根据国民经济和社会发展规划，对国家财政拨款、定额补助事业单位机构、编制、人员的增长，进行控制和指导，明确哪些事业单位应该鼓励发展、哪些应该严格控制；要建立健全外部和内部监控机制，加强针对事业单位的预算约束，提高资源利用率。要建立严格的问责制，改善管理业绩考核，加强政府部门或立法机构对政府服务事业机构的监管能力，防止政府服务事业法人在委员会组建过程中极易出现的任人唯亲和利益冲突等问题。

四、我国政府服务类事业单位改革的具体措施 推进政府服务类事业单位改革，要科学界定政府服务类事业单位的基本职能，加快对政府服务事业法人管理立法的进程，推行绩效管理制度，科学安排，稳步推进政府服务类事业单位改革。 第一，在政府组织法中明确政府服务事业法人的法律地位，对政府服务事业法人的归属、性质、责任、权利、义务、被委托或代理的期限，机构人员的组成、领导人的聘任、经费分配与管理，服务程序、服务质量等内容进行具体的规定。 第二，明确政府服务事业法人的职能定位，规范政府服务事业法人的授权。对特定事业法人进行专门立法授权。管理类政府所属事业单位应通过个别立法的方式设立，成为法定机构，对人大承担政治责任，并对政府承担行政责任；执行类政府所属事业单位应主要通过行政立法委托方式设立，成为执行机构，通过合同进行绩效管理；中介类政府所属事业单位一般应改革为非政府公共组织；服务类政府所属事业单位大多数应改革为事业法人。

四、我国政府服务类事业单位改革的具体措施 第三，完善政府服务类事业法人理事会制度或管理委员会制度，在政府服务事业法人章程中明确规定理事会、总执行官的职能、权力与责任；政府服务事业法人章程应明确界定组织的宗旨、核心任务与要达到的主要目标；理事会要参与组织长期规划与年度计划的制定并监督执行，理事会要审核与批准预算的执行并监督财务制度的执行情况；总执行官应负责制定和实施组织的核心工作计划，确保达成绩效目标。 第四，理顺政府服务事业法人与政府相关部门的关系，实行合同管理与绩效管理。政府服务事业法人承担着政策执行和服务提供的职能，应明确管理目标，强化结果责任机制。主管部门行政首长应与政府服务事业法人签订“公共服务供给协议”，详细规定相关的公共政策、执行政策所需的资源、应该达到的目标和工作结果、管理者的自主权限等内容。

四、我国政府服务类事业单位改革的具体措施 第五，建立新型的政府服务事业法人的人力资源开发制度。管理类和执行类政府服务类事业单位要纳入公务员管理，全部纳入公共预算管理。中介类政府服务类事业单位一部分核心人员要纳入公务员管理，部分支出纳入公共预算管理。服务类政府服务类事业单位大部分可以改制为企业，人力资源管理则采取平等的劳动合同管理方式。要将政府服务事业单位的大部分人员纳入国家公务员的范围，依据公务员法进行统一规范管理。推行多元化分配办法，建立新的分配激励机制；在政府调控的工资总额和工资水平内，政府服务事业法人享有一定的分配自主权，可实行岗位工资制、绩效工资制，有条件的单位对拔尖人才和学科带头人可以实行年薪制、协议工资制。要完善政府服务事业法人的养老保险、医疗保险、失业保险制度，逐步建立起符合事业单位特点的社会保障体系。

四、我国政府服务类事业单位改革的具体措施 第六，建立政府服务事业法人公共财务制度。按照建立公共财政框架的要求，逐步规范对政府服务事业法人的财政供给范围。执行政府管理和执法职能的政府服务事业法人应完全由国家提供财政支持，它们可以根据所提供的服务收取适当的用户费用，如护照的成本费或者罚款收入，但所收取的费用全部收缴财政，实行收支两条线。建立科学的政府服务事业法人绩效评估制度，建立预算分配和绩效之间紧密的联系，根据公共服务的绩效确定政府对政府服务事业法人的投入。应在资金分配上强化绩效，将公共预算拨款与各政府服务事业法人的绩效联系起来，按效果而不是按投入拨款；在公共预算执行上将效果与拨款挂钩，根据绩效来分配预算。政府服务事业法人在提交公共预算（含当年的和长远的公共预算）时，必须同时提交一套与其业务相适应，且可以考核的绩效指标。

四、我国政府服务类事业单位改革的具体措施 第七，政府服务类事业单位改革的基本策略是先易后难，分类指导，试点先行，立法完善。清理现有事业法人，分类改革。如针对城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等分散执法的现状，组建相对独立、集中统一的行政执法机构，实施综合执法；针对机关服务中心重复设立、力量分散的情况，可在机关集中办公的前提下合并服务机构，组建综合服务中心。对中介类、服务类政府服务事业单位改革立法技术要求不高的部门先行改革，压缩规模、精简人员、严格管理。对于管理类、监督类事业单位改革立法技术要求较高的部门先行试点，以优化结构、提高素质为主，最终建立完善的法治体系。