中国财政扶贫政策与管理 财政部农业司 褚利明 2007年10月

一、中国财政扶贫政策框架 中国财政对贫困地区、贫困人口的扶持政策和资金投入的种类、数量都比较多。归纳起来，财政扶贫政策内容主要包括以下四个方面： ----区域性财政转移支付制度。 包括对县乡困难地区、革命老区、边境地区的财政转移支付。

一、中国财政扶贫政策框架 ----区域性开发政策。 包括实施西部大开发、生态建设工程如退耕还林（草）等政策都有重要的减贫效果。 ----公共服务政策。 促进贫困地区基本公共服务均等化。包括农村义务教育经费保障机制、农村公共卫生建设及建立新型农村合作医疗制度、农村社会保障制度（含低保）和救助体系等。 ----扶贫开发专项资金扶持。

二、专项财政扶贫资金的管理模式和特点 ----主要体现为供给导向型。 （一）专项财政扶贫资金的供给模式。 中央财政和各省省级财政根据《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》要求，逐年增加了扶贫投入。2001-2007年，中央财政预算安排扶贫资金850多亿元，各省省级财政预算安排扶贫资金超过210亿元。

二、专项财政扶贫资金的管理模式和特点 ----管理主体多部门。 （二）专项财政扶贫资金的使用管理模式。 ----以客观因素为主分配资金。 相关管理部门包括财政部、发改委、民委、扶贫办、农业部、林业局等。 ----以客观因素为主分配资金。 考虑的因素包括贫困人口、农民人均纯收入、地方财力和政策调整因素等。

二、专项财政扶贫资金的管理模式和特点 （二）专项财政扶贫资金的使用管理模式。 ----项目确定、资金管理以省为主。 财政扶贫资金实行“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的原则。项目管理程序一般是采取自下而上的方式进行申报。 --------资金实行专户或专账管理、报账制支付。 资金在国库间传递，并实行专户（或专账）管理，在支付环节，或实施国库集中支付或实施报账制。

二、专项财政扶贫资金的管理模式和特点 ----多部门多层次监督。 （二）专项财政扶贫资金的使用管理模式。 一是审计部门监督； 二是财政监察办事机构监督； 三是业务部门监督； 四是外部监督，包括舆论监督、群众监督。

总体上看，财政扶贫资金管理具有几个突出特点： 第一, 把贫困规模和贫困程度作为政府扶贫资源配置的最重要依据，尽可能客观、公正、公平地分配资金。 第二，权力逐步下移，赋予地方政府充分的自主权，由地方政府根据本地实际情况统筹安排使用资金。 第三，资金重点用于改善贫困地区落后面貌，增加贫困人口收入，提高贫困人口素质和加强自我反贫困能力建设。 第四，资金管理重心逐步下移，监督管理手段正随着形势发展变化，逐步改进和完善。

（三）专项财政扶贫资金使用管理存在的主要问题 以某些客观因素为根据分配资金，在追求客观性的同时，出现了正向激励的缺失。以县为单元，使得在扶贫重点区域选择方面缺乏弹性。 ----资金分配缺少正向激励。

（三）专项财政扶贫资金使用管理存在的主要问题 ----扶贫目标不清晰。 表现在扶持重点在区域发展还是扶持贫困人口发展，是扶持绝对贫困人口还是扶持低收入人口之间俳徊。

（三）专项财政扶贫资金使用管理存在的主要问题 ----管理重心仍然过高。 由省一级为主确定和管理项目，既难以做到因地制宜，又造成了层层上报、层层下批，使项目审批时间过长，难以及时到位。

（三）专项财政扶贫资金使用管理存在的主要问题 ----扶贫主体不够合理。 政府作用突出，非政府组织、贫困群众作用弱化，而且政府权力过于集中于上级。

（一）充分发挥公共财政职能，加快促进贫困地区基本公共服务均等化和可持续发展。 三、新形势下做好财政扶贫工作的基本思路 （一）充分发挥公共财政职能，加快促进贫困地区基本公共服务均等化和可持续发展。 ----加大对贫困地区的转移支付力度。在完善财政体制过程中，给予贫困地区更多财权。 ----健全城乡统筹经济社会发展的体制机制，并突出对贫困地区农村的支持。 ----加大农村公共产品和服务的保障力度，并向贫困地区农村倾斜。

（二）继续加大专项财政扶贫力度。 财政扶贫，一方面表现为资金的投入及管理，另一方面体现了政府扶贫的政策意图。因此，财政扶贫资金使用效益的提高，一方面需要依据形势和现实需要不断完善政策措施，另一方面则是不断完善机制、强化监督管理。进入新世纪以来，中国农村扶贫开发形势发生了比较大的变化。根据当前形势，按照科学发展观的要求，下一步财政扶贫工作，既要加大投入力度，强化资金管理，更要尽快理清工作思路，完善政策措施，创新管理机制，提高扶贫工作成效。

（二）继续加大专项财政扶贫力度。 ----赋予开发式扶贫新的内涵。 在普遍建立农村最低生活保障制度，通过实现公共服务均等化的情况下，应将专项扶贫开发转变到综合扶贫开发的思路上来；真正从扶贫工作实际出发，由注重点上开发转到点面结合，以面带点，以点促面。突出对贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力的开发与提高。

（二）继续加大专项财政扶贫力度。 ----重新定位扶贫开发的目标任务。 目标应从重点解决温饱转到“增加收入，缩小差距”上来。扶贫开发的主要任务则是改善基础设施条件，提高素质，增强能力，发展经济。

（二）继续加大专项财政扶贫力度。 ----进一步明确扶贫开发工作重点。 除了适宜地区继续做好整村推进工作外，应着力加强贫困地区公共基础设施建设、区域性特色优势产业发展、移民搬迁、劳动力培训等工作。

（二）继续加大专项财政扶贫力度。 ----创新扶贫机制。 近几年来，各级财政部门针对财政扶贫资金使用管理中存在的不足和问题，在完善财政扶贫机制，改革创新扶贫资金管理模式方面，进行了很多探索，也取得了很多突破。包括： 开展绩效考评； 下放扶贫项目审批权限； 建立财政扶贫资金管理监测信息系统； 预拨扶贫资金； 改革扶贫贷款财政贴息方式； 开展“贫困村村级发展互助资金”试点； 开展“奖补资金”试点； 开展“整合资源，连片开发”综合试点

（二）继续加大专项财政扶贫力度。 下一步，将着重: 探索建立扶贫开发与其他支农政策的协调配合机制； 建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制； 探索实行资金到县、责任到县、管理到县，将扶贫项目决策权下放到县一级，建立财政扶贫项目因地制宜选择机制； 推动建立重点县的进退机制；大力推行参与制。

----强化资金管理，确保资金安全有效。 （二）继续加大专项财政扶贫力度。 ----强化资金管理，确保资金安全有效。 探索对财政扶贫资金实施直接支付的方式，扩大财政扶贫资金政府采购范围。完善扶贫资金报账制。 健全项目管理和实施机制。强化扶贫项目招投标的公开化和透明化。重大项目严格实施招投标制度，小项目尽量交由村级组织，由群众自主决策实施方式。 改善管理手段，完善“财政扶贫资金管理监测信息系统”，建立扶贫资金和项目管理有关信息的跨部门报告和协作机制。 构建有效的检查监督体系。健全公告公示制度。

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