Center for Chinese Agricultural Policy, CAS 新农村建设若干问题思考: 挑战与政策选择 China’s Agricultural and Rural Development in the New Era: Challenges and Policy Options 张林秀 Linxiu Zhang 中国科学院 农业政策研究中心 Center for Chinese Agricultural Policy, CAS

背景1： 农村和城镇人均收入(元/年，2000年不变价) Per capita income (at constant 2000 yuan) Enlarging income disparity between rural and urban

Income disparity enlarged 背景2： 分省农村贫困人口所占比例 Shares of rural population lived under $1/day (in PPP) vary substantially across provinces (2003) Income disparity enlarged across regions

Gini coefficient in rural China, 1980-2000 背景3： Per capita income in rural Bottom 10%:180%; Top 10%:407% Gini coefficient in rural China, 1980-2000

新时期中国农业面临新的挑战 过去 现在 未来 过去促进农产品生产增长的诸多动力和政策的操作空间和效应将逐渐消失或减弱 农业生产增长能力有减弱的趋势： 过去 现在 未来 耕地 (开垦退耕) : + - - 农业用水 (增加节约) : + + - 生产投入 (增加节本) : ++ +/- - 产品价格 (提价降价) ： + - - 市场和贸易自由化 ： + +/- - 技术进步 : +++ ++ +++？ 过去促进农产品生产增长的诸多动力和政策的操作空间和效应将逐渐消失或减弱

1.4乡村治理 粮食安全 Grain security

1.4 乡村治理 粮食安全 Grain security

1.1 农村财政和投资政策: 现状和问题 Rural fiscal and investment policy: Issues 新农村建设需要一个健康的公共财政体系，使政府能为国民经济的发展创造一个良好的环境(如基础设施、社会服务和减贫等) China needs a healthy public fiscal system to enable government to provide an environment (basic infrastructure and social services and alleviating poverty) for growth and development.

国家财政对农业的投入 Fiscal expenditures into Agriculture 亿元 (2003不变价) 100 million yuan (real) 国家数据: 投入不断增长 National Data – shows rising trends …

收益/投资 比率 Returns to Rural Investment Source: Fan, Zhang and Zhang, 2002

China’s research investment is much under-funded 农业科研投资强度(%)的国际比较 International comparison of agricultural research investment intensity (%) 中国农业科研投资强度过低，投资不足 China’s research investment is much under-funded

教育投入 Education investment in late 1990s % of GDP

每人年均农村总投资 Annual investments into rural areas US $/person 虽然国家间数据存在可比性的问题，但结论很明确：中国还需相当长的时间实现农村现代化 Although comparisons are difficult, main point is that China still has a long way to go in making rural China into a modern economy

投资资金来源？ Where will investments come from？ 上级拨款 Funding from above 地方政府 Local governments 村内 Villages themselves

年均村级的农村基础设施投资 Annual investment into rural infrastructure at the Village Level Billions （10亿） 村内投资 By Village 上级投资 From above 村级组织也非常重要 Village organizations also important, which account for almost 50% of infrastructure investment Source: 2500 villages in 6 provinces

村公共项目中义务工/积累工的投入 Corvee labor investment into public goods projects 天/项目 Days per project

众多的上级下达的各种达标任务 但没有足够的财政转移 High Mandated Expenditures PLUS Inadequate Transfers 财政缺口 Un-funded Fiscal Deficit The fundamental problem with China’s fiscal system: chronic fiscal deficits

结果… Impacts… 增加政府人员和工资负担 Rising staff levels and rising wage burden 收费和资金挪用 Unauthorized fee collection; Diversion of funds 降低公共服务的数量和质量，降低投资 Reduced services, falling investments

众多的上级下达的各种达标任务 但没有足够的财政转移： 挪用、收费、创收 High Mandated Expenditures PLUS Inadequate Transfers: Diverting funds, collecting fees, conducting business 收费, 创收 义务工

当前一些新政策 Current some new policies: 有改进的空间：have rooms for improvement “粮食直补” Grain direct subsidy 取消农业税 Eliminating agricultural tax “一事一议” Yishiyiyi (almost eliminated public good provisions from the villages themselves)

1.1 农村财政和投资: 政策建议 Rural fiscal and investment policy: Recommendations 继续增加对农业和农村的财政支出 Increase investment in agri/rural development 改革财政体系, 增加税收和财政转移力度 Reform fiscal system, increase tax revenue and transfer 明确各级政府间的责权, 最主要的公共服务 需有足够的资金支持 A clear division of responsibility between governments, key public service should be fully funded 把粮食直补, 把资金追加到公共投入上 Transfer grain subsidy budget to public investment 综合评估“取消农业税”和“一事一议”影响 Accessing the impacts of eliminating agri tax and Yishiyiyi

3. 粮食安全 Grain security

农民专业组织发展趋势 The emergence of farmer professional association (FPAs)

目前农民专业组织状况 Status of FPAs in 2003 全国估计 National Estimation 有农民专业组织的村 10.2% Villages with FPAs 农户参加农民专业组织比例 2.9% % of households participated in FPAs 农户参加真正的农民专业组织比例 1.9% Well functioning FPAs 1 1 1

对现状的评价 农民组织在中国成长很快,几乎从没有到目前的可观数量 … 但是与其他国家相比仍然很少,特别是从作用方面来比较 … 对于中国小农占绝对多数、市场竞争如此激烈的环境下，农民组织尤为重要

农户参加农民技术协会的比例（%） Percentage of households participating in farmer associations 主要制约因素：能力限制和法律保证不够 Major constraint in China: capacity absence of legal status

1.2 农民组织: 建立伙伴关系 Building partnerships with farmer organization 合作经济组织法 New laws and regulations has issued, but 需要大批“推动者” （除政府外的个人、企业、社团和非政府组织等） A catalyst is needed 需要政府的各方面支持 　　(财政、培训、技术和市场信息等服务) Need for government support

1.4乡村治理 3. 粮食安全 Grain security

发展铁规律 Transformation Path 从发展中国家到发达国家必须经过以下过程 人口: 从农村转移到城市 劳力: 从农业转到非农业 From a developing to a developed economy we need: population: from farm to non-farm labor: from agri to other sectors 农业人口比例 Percent of Pop’n in Ag. Sector 人均收入 Income per Capita

非农就业的快速增长 Overall Increase in Off-farm Work 2000年，有45%的农村劳动力有非农工作, 80%的农户有1个非农工作 In 2000: 45% of rural labor have jobs off the farm … more than 80% of hhs have 1 person working off-farm 1980年，只有4%的农村劳动力有非农工作 In 1980: only 4% worked full time off the farm

中国过去20年已经取得了巨大成就，但要实现大部分劳力从农业转到非农业还有相当长的路程… China has made great progress in moving down the transformation path over the past 2 decades: more than 100 million people moved into cities / industry But still a long way to go! 农业人口比例 Percent of Pop’n in Ag. Sector 人均收入 Income per Capita

主要限制因素 Major constraining factors 人力资本 Human capital is still poor 就业机会 Not enough jobs 经济发展环境 Business environment-not good enough

公共义务基础教育费用：贫困家庭 Cost of Public Primary Education to Poor Rural Families 占人均收入% % of Per Capita Income China is unique … the rest of the world provides free primary education (or even makes payments to poor families to attend school, China still requires even the poorest families to pay tuition

2.1 农村人力资源和非农就业: 政策建议 Rural human capital and off-farm employment: policy recommendations 提高农村教育投入 Improve the provision of rural education 提高农村教育投入 Improve the provision of rural education 提高农村教育投入 Improve the provision of rural education

2.1 农村人力资源和非农就业: 政策建议 Rural human capital and off-farm employment: policy recommendations 提高农村教育投入 Improve the provision of rural education 农村基础教育要免费提供 Free primary education in rural areas 改进农村成人培训和教育体系 Establish effective ADULT skill training; 增加对农村教育基础设施的投资 Increase investment in education infrastructure

2.1 农村人力资源和非农就业: 政策建议 Rural human capital and off-farm employment: policy recommendations 提高农村教育投入 Improve the provision of rural education 消除政策障碍 Breakdown policy barriers: 城市规划中考虑农民工的需要 Urban development covers needs of rural migrants 给农民工提供可接受的住房和医疗条件 Provide affordable health care & housing for migrants 让农民工子女在城市有同等受教育机会 Provide equal access to education for migrant children

1.4乡村治理 3. 粮食安全 Grain security

2.2 农村金融: 问题 Rural finance: Issues 国有商业银行已经大规模撤离农村 State commercial banks have been leaving rural area 过去农村信用社占正规金融发放农业贷款的80％,但 农村信用社目前也面临巨大的挑战 RCC accounts for about 80% of agricultural loan 农村的正规金融贷款仅覆盖农户的25％ Rural formal credits cover only 25% of households 约有60%的农户，其70%的借款是来自非正式渠道,但民间金融缺乏合法地位 70% of loans for 60% of rural hhs are from informal credit markets

资金通过金融渠道从农业流向非农部门、 从农村流向城市 (亿元，2000年价格) Financial net capital outflows: from agriculture to industry and from rural to urban (100 million yuan at 2000 prices)

农村金融发展: 其它制约因素 Rural financial development: other constraints 利率管制(interest rate controls)：贷款发放主 要采取信贷配给形式，削弱了资金使用的 市场竞争性，低资金回报率难以吸引资金 流入。 抵押品的要求(mortgage)：农户没有土地所 有权，缺乏可抵押资产，难以获得贷款。

2.2 农村金融: 政策建议 Rural finance: Policy recommendations 农村信用社改革 Promote comprehensive RCC reform 建立更具竞争力的农村金融体系 (设立私人银行, 鼓励外国银行参予等) Competitive: private, foreign banks... 明晰产权和建立真正的法人结构 Clear ownership 放松利率管制 More flexibility with interest rates

2.2 农村金融: 政策建议 Rural finance: Policy recommendations 立法规范农村部分非正式信贷市场 Enact a new law or regulation on rural informal credit markets 促进小额信贷发展 在有条件的地方开展小额信贷机构从事存款业务的改革试点 Enhance micro finance program Eliminated regulations on NGOs operation and expansion on their operations; In some regions, micro-finance units may be allowed to take deposits

1.4乡村治理 粮食安全 Grain security

农村民主治理：村选举 自上个世纪80年代中期以来，中国农村已经普遍实行了村委会选举。 我们赶兴趣的问题 村民选举的现状和发展趋势如何？ 村民选举的对农村发展的意义又是什么？

基层治理结构：党支部、村委会和农民 村党支部在基层治理中作用如何？ 村委会在基层治理中作用如何？ 党支部与村民选举村委会的关系如何？ …

新农村建设需要大量投资 虽然近年农村基础设施发展快但在不同地区存在巨大的差异 … 问题提出: 基层治理结果在其中起到什么作用? 问题提出: 基层治理结果在其中起到什么作用? 民主选举(村领导)在改善基础设施中起什么作用?

对这些问题的回答是很具现实意义的 …. 特别是在当前国家推进社会主义新农村建设时期尤其重要… 推进民主治理可以帮助我们达到以下目的: 对这些问题的回答是很具现实意义的 …. 特别是在当前国家推进社会主义新农村建设时期尤其重要… 推进民主治理可以帮助我们达到以下目的: 通过更多更好的基础设施来提高生产率; 清洁和改善农村环境; 在民主和健全体制下选举出能代表农村利益的村领导

主要介绍 农村民主治理的现状 村民选举的效果：村民满意情况 村民选举的效果：公共基础建设 选举的村干部投资机制 结论和讨论

农村民主治理的现状：村选举 到现在已经是6-8任 ……平均而言，在一个典型村已经进行了5次选举……[自上个世纪80年代中期以来，中国农村已经举行了5,000,000多次选举]

one village in Fengdu Town, December 2004

农村民主治理的现状：村选举 到现在已经是6-8任 ……平均而言，在一个典型村已经进行了5次选举……[自上个世纪80年代中期以来，中国农村已经举行了5,000,000多次选举] 举行直接选举的村在不断增加，但仍然有一些领导依旧是任命的……选举的程序还不够完善……

直接选举村主任的村逐年增加 百分比 83 69

选举已经相当普及，取得进步；但尽管已经举行了多年，仍有一些村庄不能直接选出他们的村干部。 中国村选举现状(1995-2003) 选举已经相当普及，取得进步；但尽管已经举行了多年，仍有一些村庄不能直接选出他们的村干部。

流动票箱 March 4th, 2005, Xin Kang Tang near Chang Sha. Farmers vote in the field

固定票箱

选举使用固定票箱比例的变化 使用固定票箱的比例

其他问题 选举委员会： 提名 ： 在举行选举的村中: 有94%的村由村支书来组织 … 同时也有许多县乡干部也不同程度上参与这过程 不透明… 常以是否得到乡镇领导的“认可”为标准

村民满意情况的一个反映指标： 认为村选举是 “公正的”… “没有被操控的”… “有实际意义的”… 村民满意情况的一个反映指标： 认为村选举是 “公正的”… “没有被操控的”… “有实际意义的”… 百分比

村民选举的效果： 对公共基础建设的影响

投资数量和投资质量的影响因素 投资数量的影响因素 投资质量的影响因素 (分类型; 分资金来源 … 使用工具变量… n=2400+) (总投资; 分资金来源 … 使用固定效应；GMM… n=7000+) 通过选举产生的村干部同投资有什么关系？ 为什么? 投资质量的影响因素 好的项目能在管理不好的村获得成功吗? （村固定效应……项目设计质量？…… n=300） 选举对投资质量的影响（使用工具变量法…… n=400+）

创建数据集 ６－７年的数据 观测 2: 在持续３年的一个选举周期内， 实施了多少个项目 在持续３年的一个选举周期内，村干部是选举产生的吗？ 在持续３年的一个选举周期内，村干部是选举产生的吗？　 ［是或者不是］ 观测 3 观测1: 在持续３年的一个选举周期内， 实施了多少个项目 在持续３年的一个选举周期内，村干部是选举产生的吗？　 ［是或者不是］ N=7041 也可以使用总投资

村主任选举与投资项目数和投资额

村主任选举与公共投资的关系 执行选举的村，不仅是公共产品投资项目数总量多 … 而且来自不同投资渠道的也都多

投资项目类型与选举 选举 任命 总投资 村投资 有的比例% 道路 灌溉 道路 灌溉 饮水 饮水 村投资 (1000 元) 总投资（1000 元 选举 任命 道路 灌溉 饮水 道路 灌溉 饮水

多元分析：中国乡村选举与投资质量 道路 灌溉 饮水 所有项目 因变量 Election variable + + + + + + road project (total) Village funded road only Above funded road only (1) (2) (3) (4) (5) (6) Probit Tobit Village leader elected directly (yes=1, no=0) 0.08 3.11 3.18 0.16 12.3 (1.90)* (1.91)* (1.42) (1.72)* (2.10)** (1.95)* irrigation project (total) Village funded irrigation only Above funded irrigation only 0.13 4.09 1.74 0.05 1.38 (3.06)*** (3.11)*** (2.19)** (1.98)** (0.81) (0.45) school project (total) Village funded school only Above funded school only 0.14 18.2 0.18 4.13 0.17 15.2 (2.42)** (2.94)*** (2.18)** (1.79)* (2.32)** Election variable + + + + + + 道路 Election variable + + + + 灌溉 饮水 Election variable + + + + + + Dependant variable Number of public goods projects per term (All public goods projects) (1) ols (2) Tobit (3) Fixed effect The way village leader acceded to office 0.178 0.293 0.314 (0=appointed,1=elected directly) (4.60)*** (4.90)*** (4.85)*** 所有项目 + + +

选举的村干部投资机制 为什么直选产生的村干部会投资更多? 选举的村干部投资机制 为什么直选产生的村干部会投资更多?

投资项目和连任之间的逆向关系

选举激励 (考虑村固定效应时的公共投资) 公共项目越多， 连任的机会越多

当村主任是上级任命时，结果是否一样? 但村主任是上级任命的情况下，什么都不显著… 因此，他在村里的业绩同得到的任命没有关系

小结 在各类回归中 ……根据不同的公共项目类型分类……根据投资的资金来源分类……和总投资（项目个数/投资金额）……并用不同的估计方法 （工具变量法/固定效应法/广义矩估计） 发现选举对投资都有正的影响 投资机制：具有中国特色的“议员选民政治”（ Pork barrel politics）

迷惑的问题: 村与村之间在公共投资上存在巨大的差异 选举对公共投资是有影响的 但是，因为好的选举不多，这并不能解释村与村之间的所有差异

公共投资项目类型、项目数量 及公共投资总量的分布 单位：个 单位: 万元 项目的平均规模：约50,000元 项目平均数：样本期内为3-4 尽管一些村有很多项目……但有些却一个都没有！

投资意愿排序： [“如果村里现在有5万元，你觉得在下列项目中进行投资的优先序是……”] 排序 (%) ……: 贫穷 vs. non-poor / 环境脆弱地区 vs. not

收集每一个项目的详细资料 项目立项 项目申请 项目设计 项目资金来源 项目实施 项目维护 调查得到的项目的具体特征变量超过50个

投资质量与农民参与 初始评分 调整标准分

解释 当一个村有一个好的项目时，……所有的项目往往都是高质量的 当一个村有一个质量差的项目时……所有项目的质量往往都差 在管理不好的村不可能实施好的项目

因此，在村级水平什么是重要的呢 [或者，什么使一个管理好的村的投资质量好？] 让我们看看中国的治理！

乡村治理和投资质量 二元 probit 模型也得出同样的结论……就如在投资数量方程中一样 OLS Tobit 村主任是直选产生的吗？1=是；0=否 0.086 (2.05)** (2.49)** 该项目是税费改革之前开始的吗？ 1=是；0=否 -0.006 (0.15) (0.18) 村主任在上任之前是纯农民吗？ 1=是；0=否 -0.079 (2.21)** (2.71)*** 二元 probit 模型也得出同样的结论……就如在投资数量方程中一样

结论和讨论 农村民主治理的现状： 村民选举的效果：村民满意情况 村民选举的效果：公共基础建设 选举的村干部有明显的投资激励和动机-再被选举 选举到现在多的达8次，平均一个村举行了5次选举 （加上2006年的一次，平均为6次） 选举的质量在渐渐改善 仍然一部分依旧是任命的 选举的程序还不够完善 村民选举的效果：村民满意情况 感到满意的并不多（“公正性”，“没被操控”，“有实际意义”） 村民选举的效果：公共基础建设 选举对投资数量和质量都有正的影响 选举的村干部有明显的投资激励和动机-再被选举 基层治理结构：党支部、村委会和农民 重要性/作用：党支部>村委会>农民 在管理不好的村不可能实施好的项目

1.4乡村治理 3. 粮食安全

2001-2004年粮食市场价格, 元/吨 Rice, wheat and maize prices, (yuan/ton)

1980-2002年中国食物和饲料贸易 China’s food and feed trade (百万美元, million US$)

1980-2003年 年均粮食净出口 (1000 吨) Annual grain net export (1000 tons)

2001-2004年粮食市场价格, 元/吨 Rice, wheat and maize prices, (yuan/ton)

1978-2002年粮食价格 grain prices (元/吨 yuan/ton，2000 不变价) 2003-2004年 粮食价格 粮食价格波动：2003/04年的粮价比过去许多年份的还低 波动同生产及国家粮食储备运作不当有关

营养不良人口 (百万) Number of people undernourished (million) 占人口的 16% 占人口的 9%

2020年谷物可能净进口量 Projected cereal imports in 2020 (百万吨)

谷物可能的自给率 (%) Cereal self-sufficient rates 自给自足 到2020年即使中国进口5000多万吨粮食（10%）, 也仅相当于不到世界粮食的 2%，不到世界粮食贸易量的10%

2020年分品种的粮食可能净进口量 Net imports of individual grains (百万吨)

政府粮食储备: 主要问题 Government grain storage programs: Major issues 目标不明确 Unclear Objectives 保证年度还是长期粮食供应？ Annual vs. long-run supply 稳定价格 Price stabilization/support 价格支持 Price support …. 低效率 Low efficiency

3. 建立国家粮食(食物)安全新框架-A A New Framework for the Nation’s Grain (Food) Security 从追求“粮食安全”向“食物安全” 转变 把 “粮食安全”的重点放在“口粮安全”上 食物安全: 国家  家庭 Food security: aggregate national  households 继续加强促进农业生产力增长的投资 Emphasizing long term productivity growth instead of short term subsidy program

3.建立国家粮食(食物)安全新框架-B A New Framework for the Nation’s Grain (Food) Security 农业用地保护政策: 土地利用政策不应该是一刀切 进一步明晰土地的产权与使用权 基于市场的征地补偿机制, 运作公开透明 退耕还林符合可持续发展,但需稳步推进 Agriculture land policies policies should not be homogeneous nationwide a clear definition of land ownership and use rights market-based compensation; transparency/ accountability Continued Grain for Green program while increased effort is given to effective implementation.

3.建立国家粮食(食物)安全新框架-C A New Framework for the Nation’s Grain (Food) Security 政府粮食储备 明确政策目标: 平抑波动较大年度的… 协调多种手段, 提高粮食储备效率 公开国家储备粮的数量/吞吐/运作方式 降低政府储备规模 Grain reserve system Clarifying policy objectives Consolidating measures to achieve food security efficiently The reserve requirement, throughput and operating rules need to be transparent Reduce the size of government grain storage

1.4乡村治理 粮食安全 Grain security