推广PPP模式 提升公共服务供给质量和效率 财政部金融司 刘健 2015年5月26日

内容提要 一、PPP内涵与理念 二、PPP国际经验介绍 三、我国PPP政策框架 2

一、PPP内涵与理念 （一）为什么出现PPP？ （二）PPP的主要特点 （三）当前推广PPP的意义 （四）怎么做PPP 3

（一）为什么出现PPP？ 政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 PPP不同于混合所有制。 4

高 完全私有 社会资本风险承担程度 BOT(BOO) 租赁 管理合同 服务外包 完全公有 低 低 社会资本参与程度 高 5

基础设施等公用事业的特征： 基础设施对生产、生活非常重要，服务失败的代价高昂； 基础设施投资金额大、回收期长，提供的服务有较大外部性，易产生搭便车行为，造成供给不足或需求过度； 基础设施具有规模经济和范围经济特征，易产生自然垄断； 基础设施所提供的服务具有公共性。 6

基础设施项目覆盖率低、质量低、可靠性低 借助PPP解决问题 不借助PPP解决问题 增加出资和融资来源 资金不足 增加财政投入 发挥社会资本项目选择作用 规划和项目选择不当 改善公共决策 改善项目设施管理和公共服务 优化治理 管理效率低下 加强监管、问责 及透明度 增加维护投入 后期维护不足 提高基础设施项目质量 7

采用PPP模式目的： 改革公共服务供给机制； 提高公共服务供给的竞争性； 提高公共服务成本的透明度； 纠正公共部门和私人部门的短视行为。 8

（二）PPP的主要特点 物有所值 物有所值（Value for Money）是确认和评估方案时使用的一种方法，主要比较一个项目采用PPP模式和传统采购模式的优劣 物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，包括定性评估（可行性、合理性、可完成性）和定量评估（公共部门比较值） 物有所值评估结果一般作为是否采用PPP模式和确定风险分担的依据，以提高公共服务采购的性价比 风险分担 风险由最适宜管理风险的一方承担 项目公司一般承担设计、施工、融资、运营、财务等风险 政府部门一般承担政策、法律、需求等风险 9

（二）PPP的主要特点 全生命周期管理 关注服务，而不仅仅是资产的建设 包括整个项目生命周期， 包括设计、建设、运营、维护全过程，双方通过长期合同明确权利和义务 PPP的合作关系是一段“婚姻”，而不是一场“婚礼” 关注服务，而不仅仅是资产的建设 确定服务或产品标准，包括关键绩效指标 按照基于项目表现（performance-based）的支付公式付费，没有服务就没有支付（no service no pay） 导致收入扣减的三种情况：一是项目运营绩效指标（产品或服务的可获得性）不达标，二是服务质量不达标，三是项目质量不达标 10

（二）PPP的主要特点 竞争性采购 鼓励创新 一般都与两个以上的优先投标者进行谈判，同时还有备选投标者，如果有优先投标者退出谈判，备选投标者将递补 谈判不是简单的价格比较，而是综合评价 通过投标人之间的竞争压力，政府可以获得谈判优势 鼓励创新 注重产出标准而不是实现方式，发挥社会资本的主观能动性，有利于鼓励服务和技术创新 11

（二）PPP的主要特点 透明度与合理性 有效的监管，包括服务质量和价格 在PPP项目实施过程中，保持较高的信息透明度和合理性 存在市场失灵（负外部性、垄断、信息不对称）和消费者保护需要 政府部门拥有规制权力，包括价格干预、信息要求、限制或强制行为 12

PPP与传统采购的对比： 传统公共服务采购，支出是基于投入的，无论服务是否提供，政府都需付款； 13

传统模式下的政府支出时间分布：大量前期投入，年度财政支出波动。 成本 大修成本 建造 成本 运营成本 时间 14

PPP模式下的支出时间分布 大修成本 股权回报 收费 债务成本 运营成本 时间 15

物有所值（Value for Money）的主要驱动力： 以产出为标准的合同 支付与长期绩效挂钩 全生命周期成本 竞争 创新 规模经济 16

（三）当前推广PPP的意义 推广运用PPP模式，是落实党的十八届三中全会《决定》精神的一项重要举措，是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择，也是推动财政体制改革和政策创新的根本要求。 17

“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。” 1. 改革要求：十八届三中全会《决定》 “经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。” “建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。” “推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。” 18

1. 改革要求：深化财税体制改革要求 中期财政规划 剥离地方政府融资平台 加强地方政府性债务管理 政府财务报告 政府采购管理 加强财政支出绩效评价 19

2.问题导向：推广PPP模式具有重大现实意义 ①有利于提高公共服务供给质量和效率，保障和改善民生。政府采取竞争性采购方式，向具有投资、运营管理能力的社会资本购买服务，由其负责公共服务的建设和运营，提升公共服务的供给质量和效率。 ②有利于政企分开、政事分开，加快转变政府职能。PPP模式让专业的人做专业的事，政府由运动员和裁判员转变为监督者和合作者，有助于解决职能错位、越位和缺位的问题，推进国家治理体系和治理能力现代化。 20

③有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。PPP模式打破民间资本进入公共服务领域的“玻璃门、弹簧门、旋转门”，大幅拓展社会资本的发展空间，打造新的经济增长点，有利于推动中国资本“走出去”，提升国际竞争力，更好地服务“一带一路”战略，促进区域经济合作。 ④有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。PPP模式下，政府以运营补贴等方式作为购买公共服务的支付对价，结合绩效评价结果建立动态调整机制，符合代际公平原则，有效弥补当期公共财政投入不足，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。 21

(四）怎么做PPP PPP模式架构图 项目公司 出资人1 出资人2 出资人3 政 府 银 行 工 程 承 包 商 公 众 股权 招标、监管 融资 政 府 银 行 工 程 承 包 商 建造 还款 服务 付费 公 众 22

适合运用PPP模式的项目： 电信、电力、管线 交通基础设施 市政基础设施 社会公用事业 高速公路、铁路、港口、机场 保障房、供水、供电、污水处理 社会公用事业 医院、学校、养老院、监狱 23

示范项目范围：“使用者付费”、定价机制透明、价格调整机制相对灵活 、有稳定现金流、投资规模相对大。 PPP项目 教育、体育、 文化等社会 事业 城市供暖、气、热 能源 基础设施 污水、 垃圾处理 保障性 安居工程 轨道交通 地下综合管廊 医疗和养老 服务设施

PPP模式的运用逐渐从经济基础设施领域扩大到社会基础设施领域，并发展出3种付费机制 使用者付费模式：通常用于可经营系数较高、财务效益良好、 直接向最终用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城 市管道燃气、高速公路等 政府付费模式：通常用于不直接向最终用户提供服务的终端 型基础设施项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净 化，或者市政道路等不具备收益性的基础设施项目 VGF（Viability Gap Fund）模式，即政府对运营商实施补贴， 通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用 户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目， 如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、市政公用项目等 25

三、PPP国际经验介绍 （一）PPP发展过程 几百年前，欧洲就出现了PPP的萌芽 20世纪80年代，英国政府对公共基础设施项目实行私有化 26

（二）英国推广PPP的主要经验 英国是较早开发并使用PPP模式的国家。 从上世纪80年代开始尝试，1992年正式提出PFI（Private Financing Initiative）模式，1997年布莱尔政府上台后将PFI作为主要施政手段，在几乎所有公共服务领域予以推广。 国际金融危机爆发后，对PFI的外部融资带来很大挑战，英国政府改进提出PF2（Private Financing Initiative Ⅱ）模式，更加注重股权融资和政府监管。 截至2013年末，英国采用PPP模式的项目共计725个，总金额542亿英镑，其中665个项目已进入运营阶段。 27

从制度框架看，英国作为英美法系国家，没有对PPP专门立法，主要通过财政部颁布的规范性文件进行管理。 从运作方式看，PFI /PF2是政府付费模式，社会资本负责设计、建造、运营、管理、维护公共服务设施，提供的公共服务达到合同标准后，政府按合同约定定期支付一定的费用。 从制度框架看，英国作为英美法系国家，没有对PPP专门立法，主要通过财政部颁布的规范性文件进行管理。 从治理结构看，在中央政府层面，财政部设立了基础设施投资局（IUK），承担PPP顶层制度设计和业务咨询服务等职责，同时在卫生部、教育部、交通部等行业部门下指定专门处室，对不同行业的公私合作提供业务指导和支持。在地方政府层面，成立了公司制的公私合作机构，负责支持推广PPP项目。 28

英国政府PPP管理框架图 国家审计署 苏格兰 爱尔兰 威尔士 29 基础设施投资局—中央PPP管理机构 负责政策、规划和项目实施与批准 政府采购管理局 （中央、区域或地方级） 国家审计署 苏格兰 爱尔兰 威尔士 基础设施投资局—中央PPP管理机构 负责政策、规划和项目实施与批准 地方PPP机构 向地方政府提供PPP业务支持 不同部委下设立私人融资处 对不同行业PPP业务提供支持 寻找、选择、准备、采购和监测PPP项目 事前—事后审计 自治的地方政府 下设PPP管理机构 29

英国PFI模式需要改进的问题： 项目采购效率较低、成本较高 合同灵活性不高 透明度不高 风险溢价较高 股权投资者“暴利” 30

英国PF2经验： 探索政府进行股权投资 提高采购效率 提高透明度 提高合同的灵活性 更合理的风险分担机制 支持长期融资 31

（三）澳大利亚推广PPP的主要经验 澳大利亚于1987年开始推行PPP，目前已实施120多个项目，总价值超过700亿澳元，主要分布在维多利亚州和新南威尔士州。 实施领域既涵盖高速公路、轻轨、水厂等经济基础设施，也包括医院、学校、监狱、司法、学生和军队宿舍、体育馆等社会基础设施。 目前，澳大利亚公共基础设施项目中采用PPP模式的约占项目总价值的15%。 32

从制度框架看，澳大利亚没有PPP专门立法。在2008年前，主要由各州财政局推动PPP工作，相关政策和指南也由各州自行制定；2008年12月，澳大利亚基础设施局作为行业主管部门，在总结各州既有政策和指南基础上发布了《国家PPP指南》。 从治理架构看，联邦和州财政部门是PPP工作牵头部门。目前3个州已在财政局设立PPP中心，负责制订PPP政策、与基础设施行业主管部门沟通合作、监测PPP项目绩效等。未设立PPP中心的州和领地由财政局承担相关职责。各基础设施行业主管部门负责PPP项目采购和合同管理。 33

（四）世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构总结 PPP模式的优点和局限 1、优点 部分风险转移给合作方，有助于降低政府面临的风险 项目设计、建造、运营、维护一体化管理有助于降低总体成本 发挥社会资本积极性有助于技术和管理创新 项目全生命周期管理有助于提高预算准确度，降低财政风险 引入社会资本拓宽基础设施建设和公共服务资金来源 绩效考核和问责机制有助于保证项目产出和质量 34

2、局限 缺少财政透明度，可能出现财政风险 对基础设施项目的甄选改善有限 对一个项目是否采取PPP模式，必须进行科学评估，判断其是否“物有所值”，同时要评估其财政可负担性 对基础设施项目的甄选改善有限 规划和项目选择往往由政府制订或发起 如私人部门不承担市场风险（如高速公路的流量），其对项目分析的动力将减弱 如果项目交易过程中的透明度不足，将为腐败行为提供机会 35

四、我国PPP政策框架 （一）财政部开展的主要工作 目标：形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系，培育一个高效、规范、透明的PPP市场 倡导科学理念 加强组织保障 坚持制度先行 建设示范项目 完善配套机制 36

（二）PPP政策框架 PPP项目运作周期长，“跨越”多届政府，单靠政府承诺难以解除私人部门“后顾之忧”，需要在制度上提供保障。 37

1、政策目标：确保在PPP项目全生命周期履行好各项财政管理职能 一是确保项目选择的适当性。明确要采用国际上通用的物有所值（Value for Money）评价方法，保证PPP模式下项目全生命周期成本低于传统政府投资模式的成本。 二是确保交易结构的合理性。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则合理分配项目风险，按照“激励相容”的原则设计合同条款，实现责、权、利对等。 三是确保合作伙伴选择的竞争性。依托政府采购信息平台，综合公开招标和竞争性谈判两种方式的优点，创新竞争性磋商的政府采购方式，择优引入信誉好、有实力的运营商。 38

五是确保项目实施的公开性。要求依法公开披露PPP项目实施的相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督，减少暗箱操作带来的各种违法违规行为。 四是确保财政中长期的可持续性。要求PPP项目实施必须通过财政承受能力论证，将政府对PPP项目财政支出纳入年度预算和中期财政规划，保证政府能够履行合同支付责任，避免产生中长期财政风险。 五是确保项目实施的公开性。要求依法公开披露PPP项目实施的相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督，减少暗箱操作带来的各种违法违规行为。 39

结合中国经验，作为一项体制创新，既要坚持试点探索的试错法，又高度重视顶层设计。 2、财政部推广PPP的政策框架 结合中国经验，作为一项体制创新，既要坚持试点探索的试错法，又高度重视顶层设计。 按照“法律规范+政策指导+实施细则”的制度框架，财政部着力构建PPP制度规范体系。 PPP政策 目标、范围、实施原则 流程与机构职责 PPP项目监督 公共财政管理 PPP法律和监管框架 40

①PPP通知 充分认识推广运用PPP模式的重要意义 积极稳妥做好项目示范工作 切实有效履行财政管理职能 加强组织和能力建设 开展项目示范、确定示范项目范围、加强示范项目指导、完善项目支持政策 切实有效履行财政管理职能 着力提高财政管理能力、认真做好项目评估论证、规范选择项目合作伙伴、 细化完善项目合同文本、完善项目财政补贴管理、健全债务风险管理机制、稳 步开展项目绩效评价 加强组织和能力建设 推动设立专门机构、持续开展能力建设、强化工作组织领 41

让各方掌握PPP项目运作的基本方法及程序，提高项目运作质量。 包括定义、适用范围、各种模式、流程； 让各方掌握PPP项目运作的基本方法及程序，提高项目运作质量。 42

PPP操作指南

全面介绍PPP项目合同体系，各主要参与方的角色及订立相关合同的目的； ③合同指南 规范PPP项目中核心协议要素； 全面介绍PPP项目合同体系，各主要参与方的角色及订立相关合同的目的； 阐述合同主要内容及核心条款，分析权利义务安排，风险分配原则 44

合同指南

与传统政府采购货物、工程和服务，在适用范围、采购流程规定、评标方法和谈判方面存在特殊性及区别； ④PPP采购办法 选择合作伙伴的程序和方法； 与传统政府采购货物、工程和服务，在适用范围、采购流程规定、评标方法和谈判方面存在特殊性及区别； 包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购五种。 46

通过财政承受能力论证的PPP项目，各级财政部门要在编制年度预算和中期财政规划时，将PPP项目的财政支出责任纳入预算统筹安排。 ⑤财政承受能力论证指引 各地在推进PPP工作中要科学规划，量力而行，有序推进，统筹考虑地方基础设施、公共服务需求及财政承受能力，不能“一哄而上”，要切实防范财政风险，实现财政中长期可持续性。 通过财政承受能力论证的PPP项目，各级财政部门要在编制年度预算和中期财政规划时，将PPP项目的财政支出责任纳入预算统筹安排。 核心指标：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。 47

⑥国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》 一是明确总体要求。坚持依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥五项原则，形成有效促进PPP规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP市场。二是构建制度体系。明确实施管理框架，健全财政管理制度，建立多层次监管体系，完善公共服务价格调整机制和法律法规体系。三是规范推进PPP项目实施。鼓励广泛采用PPP模式，推动融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，新建项目要进行财政承受能力论证，保证决策质量。四是构建政策保障。建立项目实施方案联评联审机制，实行多样化土地供应方式，完善财税支持政策，鼓励做好金融服务。五是加强组织实施。财政部会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。地方各级人民政府出台具体政策措施并抓好落实。 48

3、财政部即将出台的制度规定 ① PPP物有所值评价指引：在进行物有所值评估工作中，要对采用PPP模式和政府传统投资方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析。 定性评价 （6大核心要素）：全生命周期整合的潜力；风险识别与分配；绩效导向；潜在竞争程度；鼓励创新；政府能力。 定量评价 PSC值＞PPP值 ②财政预算管理办法。 49

　　（三）财政部下一步主要工作 1、加快出台PPP支持政策。积极推动设立中国PPP融资支持基金，提高PPP项目的可融资性，助推更多项目落地实施；研究通过“以奖代补”等措施，引导和鼓励地方将具备条件的地方融资平台项目转型为PPP模式，化解地方政府性债务。 50

　　 2、加强对PPP项目实施的业务指导和技术支持。尽快印发PPP物有所值评价操作指引、财政承受能力论证指引等文件，指导地方按照流程规范开展示范项目建设和运营，同时，抓紧推进PPP专家库和项目信息平台建设工作。 51

　　3、在卫生、教育、养老等民生领域大力推广运用PPP模式。除传统的基础设施建设领域以外，还要引导和鼓励社会资本承办医院、学校、养老院等公共设施，充分利用社会资本方的优势，创新公共投入机制。 52

谢谢大家！