第三讲 当代中国政府组织体系

内容结构： 当代中国政府组织主体 当代中国政府支配体系 当代中国政府的影响体系

第一节 当代中国政府组织主体 一、行政区划沿革 （一）中国古代地方行政区划沿革 行政一词，最早见之于《史记·周本纪》，公元前841年，周历王因实行暴政而引发“国人发难”出逃，由于太子靖年幼，于是“召公、周公二相行政” 。 行政区划，是指一个国家行政管理的区域组织系统 ，国家为了行政管理的方便，更有效地控制各个地域，通常在其所辖的领土范围内按照自然地理条件、政治经济状况、民族与人口的分布、历史文化传统和军事上的需要，将全国划分为不同级次的若干行政区，由中央派员组织管理，这种划分叫做行政区划。

行政区划的变迁，就是中央与地方关系的一个表现。行政区划有三个比较重要的要素: (1)层级。中国这么大，中央不可能直接管地方，必须分层治理，那么到底分两层还是三层，这就涉及中央与地方的关系了；(2)幅员。中央要控制地方的话，分划地域的时候就要注意，到底划多大比较适于管理与控制；(3)划界的原则。同一层级的行政区划要相互牵制，就出现了犬牙交错的原则；而比较容易控制的地方，划界一般遵循山川形便的原则，根据河流、山脉来划分。犬牙交错和山川形便就成了行政区域划界的两个基本原则。

山川形便的意思就是以天然山川作为行政区划的边界，使行政区划与自然地理区划相一致。古代交通不发达，高山大河就成了天然屏障，两边因为地貌不同，气候、土壤不同，风俗习惯也不同，所以，以山川为界来划分政区是世界各文明古国的通行原则。

中国古代行政区划层级的变化，大致可以分为三个阶段。第一个阶段是秦汉的郡县二级制转化为魏晋南北朝时期的州郡县三级制，前后经过八百年。第二个阶段重复了从两级制到三级制的循环，即隋代和唐代前期的州（郡）县二级，变为唐代后期和宋辽金时期的道（路）州县三级，也有大约七百年。第三阶段是元明清时期及民国初年，历时六百多年，政区从多级制简化到三级制，以至短时的二级制。

（1）我国古代行政区划制度的建立——郡县制时代 公元前221年，秦始皇统一中国，正式确立郡县制为全国统一的行政区划，直至东汉未年，被州制时代所取代，相继沿革400余年。 （2）我国古代行政区划制度的发展——州制时代 东汉中平五年（公元188年），州由监察体制转变为行政区实体，历经三国、两晋、南北朝直至隋代，长达四百余年，州一直为我国地方最高一级行政区划单位。

（3）我国古代行政区划制度的变革——道路制时代 唐代地方行政体制由州、县两级制转变为道、州、县三级制。宋代沿袭唐制，仅将“道”改名为“路”，这表明我国唐宋时代的地方行政区划进入道路制时代，先后长达600年左右。 （4）我国古代行政区划制度的完备——省制时代 自元代开始，我国地方行政区划进入省制时代，省作为地方最高一级行政单位，历经元、明、清三代，直至当今，省仍然是我国地方最高行政单位。

清代的政区层级分为三层，省是高层政区，省以下是府州一级，为统县政区，府州以下则为县级政区。而在地方职官的设置方面，却形成五层管理形态，即总督-巡抚-道员-知府（知州）-知县。也就是说，三级政区（省-府-县）却对应五级政府。清代中期定制以后，专管一省的最高行政官员是巡抚，个别省如直隶与四川则设总督而无巡抚，反之有些省如河南、山西与山东在巡抚之上则不设总督。另外，有两省或三省之上设总督一员，如江南总督、两广总督之类。

沿革发展变化的特征： 历时两千余年，我国古代地方行政区划中最稳定的单位是县，它始终是我国古代行政区划中最基本和最低一级的单位，有极强的稳定性。 愈早设置的行政区划单位，随着时代的发展，有地位愈低的发展趋势，如县是我国最早出现的行政区划单位，在秦汉降为二级行政区划单位，魏晋南北朝则降为三级行政区划单位，至元明时期则降为四级行政区划单位。

不同历史时代，各地区在行政区划中的地位是有差异的。一般说来，经济发展较为发达地区，其行政区划的地位较高，设置也比较密集；反之，则地位较低，设置也比较稀疏。 我国每个历史时期行政区划单位都在变化，但变化最大，最为频繁的是地方最高一级行政区划单位，秦为郡；汉为郡与国；魏晋南北朝和隋为州；唐为道；宋为路；元为行省；明为布政使司；清为省。其辖区范围、行政职责和官员的设置都有差异。

（二）近代中国的行政区划

中国历史政区 夏商周 国家的出现 分封制 九州 春秋战国 县、郡的出现 秦 郡县制 郡的名目 内史 汉 国家的出现  分封制  九州 春秋战国 县、郡的出现   秦 郡县制  郡的名目  内史 汉 郡（国）、县（侯国、邑、道）  刺史部  《汉书 地理志》  《后汉书 郡国》 东汉末年、三国 州、郡、县三级制 西晋 郡县开始分等第 东晋、南北朝 侨置政区：侨州、侨郡、侨县 隋 州（郡）县二级制 唐 郡的消失  道、府的出现  节度使辖区（镇） 五代十国 军  监 宋 路 辽、西夏、金 元 行省 明 布政司  总督、巡抚辖区的出现  《明史 地理志》 清 中华民国 北洋军阀政府时期  国民政府时期  市

中国自古以来就是一个多民族国家，对于少数民族始终采取特殊的统治政策。即使同是农耕民族，但生活方式与汉人不同的少数民族，治理方式也是不一样的。从历史上看，对于少数民族的治理，秦代有道，西汉有初郡，魏晋南北朝有左郡左县，唐宋有羁縻府州，元代以后有土司，到了清朝还有藩部。在这些非郡县制地区，中央采取的治理方式都比较宽松，基本上是“统而不治”，只要你承认统一，在某些方面就允许你实行自治。这些地方往往不征收赋税，或基本上是轻赋薄税。在清代，藩部是指内外蒙古民族的生息地及蒙古势力范围所及之处。清朝统治者对满洲、藩部和直省这三大区域的管理方式是很不一样的。

（三）当代中国行政区划与政府机构的层级、数量和类型 1、有关行政区划的法律法规 《宪法》规定 国务院关于行政区划管理的规定

2、60年来的行政区划沿革 第一阶段：自1949年至1954年 地方政府机关实行大区、省、县、乡四级体制。 第二阶段：自1954年至1966年 地方政府机关实行省、县、乡（人民公社）三级体制。

第三阶段：1966-1976 这一时期主要的行政区划和行政建制变更是：  1967年1月，经中共中央批准，将天津市由省辖市恢复为直辖市；  1967年7月，经中共中央批准，将内蒙古3盟4市29旗3县分别划归辽宁、吉林、黑龙江、宁夏和甘肃五省区；  1975年，根据修改后的宪法，将原为省级政府派出机关专员公署所辖的专区改为一级地方行政区域，称为“地区”。

第四阶段，自“文革”结束至今  1978年宪法规定， “地区”不再成为年省县之间的一级行政区域。  1979年5月，经中央批准，恢复了内蒙古自治区在1967年7月以前的行政区域范围。  1982年宪法在总结建国以来行政区划工作经验和教训的基础上，规定国家实行三级行政建制，即省级政府、县级政府和乡级政府。为解决香港、澳门和台湾等历史遗留问题，1982年宪法还规定“国家在必要时得设立特别行政区”。  从1983年起，中央在经济发达地区推行“市管县”体制。

中华人民共和国行政区划统计表 （截至2011年12月31） 省 级 地 级 县 级 乡 级 合计 行政区划单位 34 4直辖市 23 省 5自治区 2特别行政区 332 284地级市 15 地区 30自治州 3 盟 2853 857市辖区 369县级市 1456 县 117自治县 49 旗 3自治旗 1 特区 1 林区 40466 2区公所 19683镇 12395乡 106苏木 1085民族乡 1民族苏木 7194街道

二、中央政府（国务院）组织体系 （一）性质与地位 国务院是最高国家权力机关的执行机关。 国务院是最高国家行政机关。 政治局一方面在组织和思想上保证共产党的领导，另一方面在重大政治决策中起关键性的作用。政治局实行集体领导制。国务院总理为政治局常委。国务院由总理、副总理、国务委员、部长、主任和秘书长等组成，实行总理负责制。

 （2） 总理负责召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，并对重大问题拥有最后决定权，该权力不受“少数服从多数”原则的限制。 （二）组成和任期 国务院的领导体制：国务院实行总理负责制 总理负责制主要包括以下几个内容：  （1） 总理全面领导国务院工作，“副总理、国务委员协助总理工作”， 国务院各部部长、各委员会主任、行长、审计长、秘书长负责本部门的工作，同时对总理负责。  （2） 总理负责召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，并对重大问题拥有最后决定权，该权力不受“少数服从多数”原则的限制。 

（3）总理拥有人事提名权。总理有权向全国人大及其常委会提名国务院组成人员人选。 （4）总理代表国务院向全国人大及其常委会负责并接受其监督。国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大及其常委会提出的议案，任免行政人员，均由总理单独签署。  从行政管理科学化的角度看，行政首长负责制有利于明确行政责任、提高行政效率。

2. 总理的产生、任期、辞职罢免与缺位  国务院总理由全国人大选举产生。  选举的基本程序为：全国人大选举产生国家主席，国家主席提名国务院总理人选；全国人大在协商和讨论的基础上，进行投票表决，候选人获得过半数代表的同意便当选为总理；当选总理由国家主席签署主席令予以公布。

国务院总理的罢免权属于全国人民代表大会。  罢免案应在全国人大会议期间提出。罢免的基本程序如下：全国人大主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对国务院总理的罢免案；罢免案提出后，由大会主席团提交各代表团审议，然后提请大会全体代表会议表决；全国人大法定人数半数以上的代表表决同意罢免，罢免案便获通过。  如果在全国人大闭会期间提出总理罢免案，必须在全国人大常委会认为必要的情况下，或者有五分之一以上的全国人大代表提议，召开全国人大临时会议，然后依法提出罢免案。

国务院总理可以提出辞职。总理在全国人大会议期间提出辞职的，由主席团将辞职请求交代表团审议后，提请大会全体会议决定。  总理在全国人大闭会期间提出辞职的，由委员长将其辞职请求提请全国人大常委会审议决定。全国人大常委会接受总理的辞职请求，应当报请下次全国人大全体代表会议确认。  全国人大闭会期间，国务院总理因为出访、生病、逝世、辞职等原因缺位时，由全国人大常委会在副总理中决定代理人选。

（三）职权 国务院的职权包括： 　　（１）制定行政措施，制定行政法规，发布命令、指示和决定，并有权向立法机关提交法律议案。 　　（2）编制和执行国家经济和社会发展计划以及国家预算。 　　（3）领导各行政部门的工作。 　　（4）领导地方各级行政机关。 　　（5）审定国家行政机构的编制，任命、培训、考核和奖惩国家行政人员。 　　（6）执行立法机关授予的其他职权。

（四）所属机构 国务院办公厅 国务院组成机构（27个） 国务院直属特设机构（1个）：国务院国有资产监督管理委员会 国务院办事机构（4个） 部委归口管理的国家局 国务院直属事业单位(14个) 国务院管理的其他机构： 议事协调机构和临时机构。 国务院管理的其他机构

三、地方政府的组织体系 内部组织体系 1．综合部门（办公厅、室、文秘处） 2．业务处室（县级以下有科） 3．相对独立部门（纪检、督察、审计） 4．党政工团 5．后勤服务部门

一般地方政府 （一）省级人民政府 1、范围 省人民政府、自治区人民政府、直辖市人民政府 2、地位、组成与任期 省级人民政府，是省级国家权力机关的执行机关，是省级国家行政机关。这就表明了省级人民政府具有双重从属性质，以及它在国家行政组织体系中的地位。

3、职权 （1）执 行 权 （2）管 理 权 （3）地方行政立法和制令权 （4）领导与监督权 （5）保 护 权

4、机构设置 （一）政治与行政综合管理机构 （二）财政经济综合管理机构 （三）科学、教育、文化、卫生管理机构 5、省级政府的派出机关: 地区行政专员公署

（二）地级市级人民政府 1、范围 2、职权 ㈠执 行 权 ㈡管 理 权 ㈢地方行政立法和制令权 ㈣领导与监督权 ㈤保 护 权 3、工作部门 当前，地级市人民政府所设立的行政机构一般有局（处）、委员会、和办公室等四五十个工作部门。

（三）县级人民政府 1、范围 县人民政府、市辖区人民政府、县级市人民政府、自治县、自治旗人民政府 2、组成与任期 3、职权 （1）执 行 权 （2）管 理 权 （3）地方行政制令权 （4）领导与监督权 （5）保 护 权

4、派出机关 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第四章 地方各级人民政府 　　第六十八条省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。 　　县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。 　　市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

（1）区公所 （2）街道办事处

（四）乡级人民政府 1、范围 乡人民政府、镇人民政府2、组成与任期 2、组成与任期 3、职权 （1）执 行 权 （2）管 理 权 （3）制令权 （4）保护权 （5）其他职权

四、特殊地方政府：民族区域自治地区政府组织与特别行政区 自治区（5 个）、自治州（30 个）、自治县（117）、自治旗（3）、自治乡（1147）、自治苏木（2）

（一）民族区域自治政府 1．民族区域自治制度。 2. 民族自治地方的自治机关。 3. 民族区域自治政府的设置原则。 4. 民族区域自治政府的自治权。

（二）特别行政区政府 1．“一国两制”与特别行政区的设立 2．特别行政区“特”在哪里？ 3．澳门特别行政区政制与香港特别行政区政制的异同 第一，主权回归是澳门和香港特区政制确立的共同前提。 第二，澳门和香港都是直辖于中央人民政府的特别行政区。 第三，两个特区政府的行政长官及其他主要官员任职资格的主要方面是相同的。 第四，行政主导、司法独立、行政与立法相互制约又相互配合是两个特区政制运作的基本特征。

第二节 当代中国政府支配体系 一、党政关系模式：中国共产党对各级政府的领导 （一）中国共产党的执政方式 中国共产党是“居于领导地位的执政党”，与西方国家执政党在执政方式上的主要区别： 第一，从政治权力结构的横向关系看 第二，从政治权力结构的纵向关系看 第三，从执掌国家权力方式看 第四， 措施的采取的角度看： 措施的采取的角度看

“政治领导”，是指党对国家法制和国家的路线、方针和政策的领导，即以马克思主义为指导，根据国家的历史和现实特点，制定正确的路线、方针、政策，以及国家的立法指导思想，并以此来指导国家的社会主义现代化建设以及各方面的工作。 “组织领导”，是指以党在各个历史时期的基本路线为依据，搞好国家的政权建设和有关机关、团体的组织建设，以党的名义向政府和有关机关、团体推荐重要干部。 “思想领导”，是指党特别重视思想教育工作、宣传理论工作在国家生活中的作用和精神文明建设，并加强对整个上层建筑和意识形态工作的领导。

（二）党政关系模式的历史变迁 1．寓党于政时期（1949--1954） 2．行政领导二元化时期（54--57） 3．以党代政时期(57—80 年代)(1987) 4．党政分开时期（1987--1989） 5．党政混合时期（1989—目前）

（三）目前党政混合模式的表现 目前实行的是党政二元权力体制:政府具有相对独立的行政权力，但政府也不是绝对独立，党 通过各种途径对行政施加影响 恢复了各级行政部门党组、党委，包括在企事业单位 由原来的首长负责制变成党委/组领导下的首长负责制 党政合署办公，党政联合发文 党委对决策权，人事任免权全部控制 从职位排名上，党委首长要排在行政首长之前 各级政府的党组织直接参与决策 在对许多公共事务的管理，也是党政混合的。

（四）如何理解党政关系的规范化问题？ 1、“党政关系”的概念 2、“党政不分”、“以党代政”的弊病 3、党政关系的改革目标 4、党政分开”主要体现 5、“建党于政”的“改革思路”主要内容

二、党的领导地位在其与国家政权关系中的体现 （－）党的组织与人大的关系 （二）党的组织和国家行政机关的关系党委、 （三）党委、党组与国家机关的关系 （四）党的活动与政府财政的关系

三、人大系统与各级政府：政府与权力机关（人大）的关系模式 （一）议行合一体制 人民代表大会制度实行“议行合一”的原则。

（二）关系模式 1、政府从属于人大，政府由人大产生 “一府两院”由人大产生 政府人事形式上由人大决定 2、各级政府要对人大负责，受其监督，向其汇报工作 3、人大对同级政府有咨询权和罢免权 4、各级人大对政府的决定权 对国民经济发展计划的决定权 对预算、决算的决定权 对重大事项的决定权 政府的财政预算与国民经济发展计划由人大决定，政府负责执行。

四、中国政府的双重权力来源 1．中国权力运行中的“双轨制” 1949 年政协会议模式与权力单轨制 1954 年宪法与权力双轨制的形成 2．当代中国政府的“一仆二主”身份 对人大负责 对党负责 对人民负责原则下的“统一”

第三节 当代中国政府的影响体系 一、司法系统与政府 1．司法机关对政府的制约：行政诉讼 2．司法机关受制于同级政府：人、财、物的行政化

二、政协系统与政府 1．中国政协的组成及性质 2．政协对政府的影响方式

三、民主党派与政府 1．八大民主党派的基本情况 2．民主党派影响各级政府的方式

第四节 当代中国政府的附属体系（事业单位） 一、全国性社会团体 社会团体是当代中国政治生活的重要组成部分。中国目前的社会团体都带有准官方性质。 所谓官办社会组织，其特征主要是“具有官方编制，依靠官方财政，接受官员领导，体现官方功能”。也就是说，它们有社会组织的称号，却由党政和其他权力机关直接经办或者具有浓厚官方色彩或者背景；有公务员或者参公人员的国家编制和国家财政拨款或者补贴；在人事、财权、决策、职能设定、组织目标等方面，或正式或非正式地受到各类官方部门意志的主导。

1、官办社会组织的范围 六类组织可以划入官办社会组织范围。第一类是参加政治协商会议的八个“人民团体”，即工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联；第二类是国务院批准免予登记的14个社会团体。

第三类是在民政部门注册登记的有财政拨款、有核定编制的社会组织，比如数量占全国社团数量1/4的7万多个行业协会（商会），其中至少80%是官办的，它们身份是法定社会组织，但在人财物和决策管理方面仍保留行政机关机制； 第四类是在民政部门注册登记的没有财政拨款和没有行政编制，但存在业务主管单位发起和负责人任职以及决策权主要不在组织自身的情况，除了近年的非公募基金会，这类组织在目前登记的社会组织中占据很大比例；

五类是近年有的地方四套班子主要领导在退休之际，利用自己的权力影响，占据原有办公资源，索要地方财政补贴，组织某个行政系统公务员强行成建制地发起成立社会团体，对于当地政府管理和相关社会组织资源配置形成挤压； 第六类是也是在最近两年的新情况，在城乡社区社会组织发展中，出现了比较普遍的基层党政机关和官员在其中直接插手和兼职的现象。

2、三大人民团体 1）工会 2）妇联 3）共青团

3、官办社会组织对中国社会组织的健康发展产生长远不利影响 第一，官办社会组织将会影响社会组织之间在机会与资源上的公平性。 第二，官办社会组织不利于政社分开和政社合作。 第三，政社分开对于内部民主治理结构的建立和完善，构成了重重困难障碍。 第四，不利于社会治理结构的形成。

三、民办社会团体 1、基本社会利益群体 2、新兴的社会利益群体

四、官办社会组织的改革思路 1、探索对人民团体的改革 2、试行对免登记组织的改革 3、做实对行会商会的改革 4、力推对官方背景社会组织的改革