行政中立的理論與實務 主講人 廖坤榮 中正大學政治學系教授 公共政策及管理研究中心主任 民國98年11月

為何要來講：「行政中立」這一堂課…..?

行政中立法 已立法完成 民國98年5月19日，立法院第7屆3會期第13次會議完成「公務人員行政中立法」的三讀程序，由總統公布後施行。

做為民主政治的「公務人員」，應如何堅守 「行政中立」？ 這是 公務人員必修的「公民課」 做為民主政治的「公務人員」，應如何堅守 「行政中立」？

公務員為何要「行政中立」？

四段箴言 台灣已歷經過二次政黨輪替， 為維護常任文官的「尊嚴」， 保障常任文官不受「政治干預」， 須建立公務人員行政中立「法律規範」。

考試院關中長發表感言 鑑於競爭性的政黨體系已然在民國80年代成型， 為及早建立常任文官體系行政中立的政治文化， 以使政黨政治與文官體系同步健全發展， 決定須透過法制化的途徑，來促使行政中立政治文化的建立。

公務員=國家執法人員 =公權力 =管理且掌握國家資源 一般的公民 與 公務員公民 不同 公務員=國家執法人員 =公權力 =管理且掌握國家資源

中立法共計20條文，內容包括：

「公務人員行政中立法」 規範四原則 1. 依法行政公正執法及酌以限制政治活 動； 2. 以「常任文官」為主要適用對象； 3. 規範限制與保障救濟兼顧並行； 4. 公務人員違反行政中立應負懲戒責任。

行政中立法適用對象 規定在第二條

第二條 本法所稱公務人員，指法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員。

第十七條 下列人員準用本法之規定： 一、公立學校校長及公立學校兼任行政職務 之教師。 二、教育人員任用條例公布施行前，已進用 第十七條　下列人員準用本法之規定： 一、公立學校校長及公立學校兼任行政職務 之教師。 二、教育人員任用條例公布施行前，已進用 未納入銓敘之公立學校職員，及私立學校 改制為公立學校未具任用資格之留用職 員。 三、公立社會教育機構專業人員及公立學術 研究機構研究人員。

四、各級行政機關具軍職身分之人員及各級教育行政主管機關軍訓單位或各級學校之軍訓教官。 五、各機關及公立學校依法聘用、僱用人員。 六、公營事業機構人員。 七、經正式任用為公務人員前，實施學習或訓練人員。 八、行政法人有給專任人員。 九、代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。

有關教師 朝野協商另作附帶決議，教育部研擬「教育基本法」修正草案時，應將教師中立條款納入。

第十八條 　憲法或法律規定須超出黨派以外，依法獨立行使職權之政務人員，準用本法之規定。 例如：法官、檢察官等

第五條：有關兼選舉相關職位 公務人員得加入政黨或其他政治團體。 但不得兼任政黨或其他政治團體之職務。 公務人員不得介入黨政派系紛爭。 　公務人員得加入政黨或其他政治團體。 但不得兼任政黨或其他政治團體之職務。 公務人員不得介入黨政派系紛爭。 公務人員不得兼任公職候選人競選辦事處之職務。

第六條 　公務人員不得利用職務上之權力、機會或方法，使他人加入或不加入政黨或其他政治團體；亦不得要求他人參加或不參加政黨或其他政治團體有關之選舉活動。

簡單講 不要強迫人家加入或不加入政黨 不要強迫人家參加或不參加選舉活動

有關時間的規定

行政中立法第七條 　公務人員不得於「上班」或「勤務時間」，從事政黨或其他政治團體之活動。但依其業務性質，執行職務之必要行為，不在此限。

何謂「上班或勤務時間」？ 前項所稱上班或勤務時間，指下列時間： 一、法定上班時間。 二、因業務狀況彈性調整上班時間。 三、值班或加班時間。 四、因公奉派訓練、出差或參加與其職務 有關活動之時間。

提醒！！ 不是 上午八點至下午五點， 而是執行公務時間，或稱值 勤時間。

行政中立法第九條 公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人，從事下列政治活動或行為： 　公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人，從事下列政治活動或行為： 一、動用行政資源編印製、散發、張貼文書、圖畫、其他宣傳品或辦理相關活動。

還有 二、在辦公場所懸掛、張貼、穿戴或標示特定政黨、其他政治團體或公職候選人之旗幟、徽章或服飾。 三、主持集會、發起遊行或領導連署活動。

續第九條 四、在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。 五、對職務相關人員或其職務對象表達指 示。 六、公開為公職候選人站台、遊行或拜 票。 七、其他經考試院會同行政院以命令禁止 之行為。 前項第一款所稱行政資源，指行政上可支配運用之公物、公款、場所、房舍及人力等資源。

行政中立法第十三條 各機關首長或主管人員於選舉委員會發布選舉公告日起至投票日止之選舉期間，應禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動； 並應於辦公、活動場所之各出入口明顯處所張貼禁止競選活動之告示。

行政中立法第十四條 保障條款 長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為。 長官違反前項規定者，公務人員得檢具相關事證向該「長官之上級長官」提出報告，並由上級長官依法處理；未依法處理者，以失職論，公務人員並得向「監察院」檢舉。

第十五條：救濟條款 公務人員依法享有之權益，不得因拒絕從事本法禁止之行為而遭受不公平對待或不利處分。 　公務人員依法享有之權益，不得因拒絕從事本法禁止之行為而遭受不公平對待或不利處分。 公務人員遭受前項之不公平對待或不利處分時，得依「公務人員保障法」及其他有關法令之規定，請求救濟。

第十六條：懲處條款 　公務人員違反本法，應按情節輕重，依「公務員懲戒法」、「公務人員考績法」或其他相關法規予以懲戒或懲處；其涉及其他法律責任者，依有關法律處理之。

動用國家機關的資源 支援政黨活動 破壞政黨政治 破壞文官專業 總之，如果行政不中立其後果如何？ 動用國家機關的資源 支援政黨活動 破壞政黨政治 破壞文官專業

最重要的： 「保障文官」 a.保障文官的工作權不受政權 更替、政黨輪替的影響。 b.保障文官的專業化

也有人反對！ 憲法規定公民享有平等的政治權利，公務員亦為 公民，自當享有並行使政治權利。 「行政」與「政治」不能分離，行政本就是貫策 「政黨」之理念，執行執政團體的政策，行政與 政治分離是無意義的。 行政機關本就依法行政，無所謂「中立」的問題。

行政中立 適用對象… 事務官（或稱文官） 而非政務官

政務官與事務官之明確劃分   定位 目標 過程 方法 政務官 政治 國家意志表達 民主 協商/妥協 事務官 行政 執行國家意志 科學 專業

提醒！！ 不是限制公務人員參與政治。 所謂參與政治，就是參政權，也就是選舉與被選舉權。 所謂行政中立是對公務人員「參與政治活動」有所限制。

時機： 上班時間不行 執行公務時間不行 地點： 執行公務範圍不行 雖然有時 私行為與公行為很難界定 行政資源與政治資源很難界定

行政中立應如何落實？ 行政中立應從「機關首長」、「行政主管」做起。 行政中立並非是「選舉」才存在的， 「平時」就有行政中立的問題

行政中立的可能困擾… 政治事務與行政事務不易區分 法令為原則性規範，參與政治 或選舉活動情況很多

外國如何？

外國經驗…

美國… 1. 行政中立是美國政黨政治的產物： 美國從「分贓制度」（spoil system），到「功績制」（merit system），再到「行政中立」。聯邦政府人事法規有關「行政中立」是漸行漸進。

「文官法」「Pendleton Act」 意涵：1.文官保障 2.行政中立規範 「任何公務員不負捐助政治基金或提供政治服務之責任，更不得因其拒絕捐獻政治獻金或拒絕提供政治服務，而被免職或歧視…..」。 意涵：1.文官保障 2.行政中立規範

1939年的賀奇法案（The Hatch Act ）： 不得充當政黨候選人 不得參與處理政治競選捐款（政治獻金） 不得充當政黨會議代表（不擔任政黨幹部） 不得在政黨會議中發表演說(站台) 不得從事選舉活動（不助選） 不得在政治組織團體中任職 （不擔任黨工）

1993年修法： 放寬標準，聯邦公務員可以參與選舉活動，如：發傳單、打電話、幫助候選人寄送募款單等等，但不得在上班時間內進行。 允許公務人員可在非職務/非穿制服/不在辦公室場所參與選舉與政黨活動。

英國的經驗 1953年「白皮書」規定，任何公務人員不得為某一後選人而向選民發表演說。

將公務人員分為三類，並規定各類公務人員可以參加不同的政治活動與參與的程度… 政治自由類（political free group） 政治限制類（politically restricted group） 中間類（intermediate group）

1960年 英國政府以樞密院令，規定公務員不得向選民發表演說，或以公開方式自行宣布自己為候選人。 公務員競選國會議員應先辭職。

1984年修法，僅限定特別敏感性質的公務員，如司法機關人員，治安機關人員、稅務機關人員等，嚴格限制。 但是對地方性的政治活動，經所屬上級長官同意仍可參加。

經核准後始可參加政治活動的公務人員 大多為專門技術或是專業行政人員

法國… 無明文規定公務人員參加政治活動的範圍，幾乎都可以參加任何政治活動、選舉，不必放棄公職仍可以成為地方性的候選人，公務人員可參加選舉而當選，不非必要辭職。法國政府要求公務人員（特別是主管級）在運用裁量權時，不得以其私人動機為出發點，法國未有一明確法律規定，但是行政法院有判例，強調行政中立。

法國公務人員擁有高度的 參與政黨政治活動空間

德國… 非常重視「行政中立」，德國聯邦公務人員法第52條規定，「公務人員僅為全國國民服務，不能專為某一政黨服務」 公務員可為議員候選人，可以請假兩個月，不支薪，當選議員者需辭職，至於地方或邦議員，公務人員則可以兼任地方議員。

日本… 憲法第十五條規定，「所有公務人員係全體國民之服務者而非部分國民服務」。 日本「國家公務人員法」第102條規定: 公務人員不得為政黨或政治目的，要求或領受捐款及其他利益。 不得為候選人。 不得為政黨或其他政治團體幹部。 不得從事「人事院」規則所禁止的政治行為與活動。

適當限制公務員的政治參與權，並非剝奪其公民權。 為有效落實行政中立，限制與保護措施應並行。 總之 行政中立 乃是政黨政治發展之必然結果。 為維護行政專業 ，中立乃是需要的。 適當限制公務員的政治參與權，並非剝奪其公民權。 為有效落實行政中立，限制與保護措施應並行。

其他相關法令 行政中立法第一條　公務人員行政中立之規範，依本法之規定；本法未規定或其他法律另有嚴格規定者，適用其他有關之法律。

公務人員不得假借權力以圖本身或他人利益（第六條） 2. 公務人員除法令所規定外， 不得兼任他項公職或業務（第十四條） [ 「公務人員服務法」之規定 公務人員不得假借權力以圖本身或他人利益（第六條） 2. 公務人員除法令所規定外， 不得兼任他項公職或業務（第十四條） 3. 公務人員非因職務需要， 不得動用公務或支用公款（第十九條）

公職人員選罷法之規定 1. 警察，辦理選務人員不得登記為候選人，公務人員不得擔任助選員 2. 警察或公務人員不得為罷免案提議人 3. 已登記為候選人之公務人員，應先停止其職務

我國「行政中立」法律規範與執行所面臨的問題 1. 欠缺行政中立文化（還沒習慣）。 2. 受理違反行政中立的調查或處分機關、或司法機關易受政治影響。 3. 行政與政治乃不易劃分。

案例分析： 第九條，第六項 某縣政府陳主任應某一政黨候選人之邀請，公開向選民介紹該候選人「專業問政」、「敢做敢當」、「敢衝」…….，呼籲鄉親支持該候選人。 是否違反行政中立？ 是 否

第九條第六項 公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人，從事下列政治活動或行為： 　公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人，從事下列政治活動或行為： 一、動用行政資源編印製、散發、張貼文書、圖畫、其他 宣傳品或辦理相關活動。 二、在辦公場所懸掛、張貼、穿戴或標示特定政黨、其他 政治團體或公職候選人之旗幟、徽章或服飾。 三、主持集會、發起遊行或領導連署活動。

四、在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。 五、對職務相關人員或其職務對象表達指示。 六、公開為公職候選人站台、遊行或拜 票。 七、其他經考試院會同行政院以命令禁止 之行為。 前項第一款所稱行政資源，指行政上可支配運用之公 物、公款、場所、房舍及人力等資源。

2. 陳校長將該校禮堂借給某一政黨舉辦政見發表會。 是否違反行政中立？ □是 □否 3. 公園管理處處長同意將公園內一廣場借給某政黨候選人舉行造勢晚會。 是否違反行政中立？ □是 □否

第十二條　公務人員於職務上掌管之行政資源，受理或不受理政黨、其他政治團體或公職候選人依法申請之事項，其裁量應秉持「公正、公平」之立場處理，不得有差別待遇。

4. 陳課長幫某政黨候選人發傳單，打 電話給選民。 5. 某鄉鎮公所課員前往某政黨候選人競選服務處小坐一下， 是否違反行政中立？ □是 □否

6. 某分局警員是某政黨候選人的親戚，選舉造勢期間參與該候選人的造勢晚會。 是否違反行政中立？ □是 □否

7. 某國營事業員工擔任某政黨縣長候選人競選總部文宣部幹部並積極參與選舉造勢活動。 是否違反行政中立？是 否 7. 某國營事業員工擔任某政黨縣長候選人競選總部文宣部幹部並積極參與選舉造勢活動。 是否違反行政中立？是 否 7-1 某署立醫院醫生是某政黨候選人的親戚，選舉造勢期間參與該候選人的造勢晚會。 是否違反行政中立？是 否

一、公立學校校長及公立學校兼任行政職務之教師。 第十七條　下列人員準用本法之規定： 一、公立學校校長及公立學校兼任行政職務之教師。 二、教育人員任用條例公布施行前已進用未納入銓敘之公立學校職員及私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用職員。 三、公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機構研究人員。 四、各級行政機關具軍職身分之人員及各級教育行政主管機關軍訓單位或各級學校之軍訓教官。 五、各機關及公立學校依法聘用、僱用人員。 六、公營事業機構人員。 七、經正式任用為公務人員前，實施學習或訓練人員。 八、行政法人有給專任人員。 九、代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。

8.衛生署官員到某署立醫院會晤醫院院長要求運用各種關係為某一政黨選人固票。 是否違反行政中立？是 否 9. 某一縣的縣長尋求連任，於選舉活動其間將該縣政府大禮堂用作選舉活動之場所。 是否違反行政中立？是 否

10.某一公立國中老師擔任某一立法委員候選人的「教育聯絡人」。 是否違反行政中立？是 否 11. 某一國校校長利用學校集會時間，邀請某一政黨候選人到集會場所致詞，並頒獎。

第十三條 　各機關首長或主管人員於選舉委員會發布選舉公告日起至投票日止之選舉期間，應禁止政黨、公職候選人或其支持者之「造訪活動」；並應於辦公、活動場所之各出入口明顯處所張貼「禁止競選活動」之告示。

12. 某縣長為呼籲立法院能通過「台灣XX會」預算條款， 要求縣府內二級主管以上人員，到立法院參與絕食，參與的公務員是否違反行政中立？是 否 13. 總統乘坐空軍一號專機南北到處輔選，是否違反行政中立？是 否

行政中立法第十六條 公務人員違反本法，應按情節輕重，依[ 　公務人員違反本法，應按情節輕重，依[ 「公務員懲戒法」、「公務人員考績法」或其他相關法規予以懲戒或懲處；其涉及其他法律責任者，依有關法律處理之。

建立公務人員的行政中立觀念 與行政中立文化 還是強調 先進行「公民教育」 建立公務人員的行政中立觀念 與行政中立文化

The End 敬請指教