依附、转型与多方共赢 建国以来我国社会工作政策法规的演变、现状与前瞻 依附、转型与多方共赢 建国以来我国社会工作政策法规的演变、现状与前瞻 王红艳 内蒙古大学民社院

一 社会工作政策法规概述

? 何为社会工作政策法规 社会政策及其法规是公共政策与法规中的特殊部分，公共政策与法规主要面向一般公众。 社会工作政策法规与社会政策法规相联系。 社会政策及其法规是公共政策与法规中的特殊部分，公共政策与法规主要面向一般公众。 社会政策及法规主要面向一般公众中的特殊群体：即社会中弱势群体。

公共政策 一般公众 社会政策 弱势群体

社会政策与社会工作存在一定差别，但随着社会政策体系的发展，社会政策与社会工作逐渐成为一套制度和一个过程中两个不同方面。

社会政策与社会工作之间关系 共同目标 满足大众尤其是帮助弱势群体克服生活中困难以解决社会问题维护社会公平 共同原则 以公平与社会关照为原则，按照福利性原则展开 功能上 相互依赖，相互促进

因此，社会工作政策与法规侧重指向社会工作组织和社会工作者在社会政策及相关法规的指导下开展工作的政策及法规。

同时，从社会政策面向弱势群体以及社会政策与社会工作关系中存在共同特征出发，我们可以发现在当代社会工作中，社会政策在某种意义上就是指社会工作政策与法规。

社会工作政策法规的概念与特点 概念：社会工作政策与法规侧重指向政府在某种社会价值指导下，为实现某种社会性的目标而采取的社会性行动以及制定的各种规范性文件的总称。

特点： 1 政府为满足社会成员基本需要而提供的各种服务。如社会保障、教育、医疗卫生以及对老年人、残疾人等特殊群体提供的各项服务。

2 社会服务与社会管理相结合的政策体系。现代社会中的社会政策与社会管理紧密结合，政府通过一定的社会政策及法规向社会中的人提供各种必要的服务实现社会管理目标及解决社会问题达到加强社会管理效果。

3 社会性特征明显。社会工作政策法规一般通过更加公平的手段分配各种资源满足人们基本需要，同时社会工作政策法规在社会中一般能够表达或代表多数人的利益诉求。 这都使得社会工作政策法规具有明显的社会特征。

4 坚持福利性原则。福利性原则是指与商业性运行原则相对的概念，是指不按照等价交换的原则，而是在公共资金的支持下，按照人们尤其是贫弱群体的特殊需要去分配财富和提供服务。基于此，社会工作政策法规不以促进经济发展为目标，而以社会关照、社会补偿等原则为基础。

二 社工政策法规的演变、现状及发展

（一）依附存在：计划经济时期社工政策特点 过去较长时期内我国一直没有采用社会政策这一概念，更没有社会工作政策法规等明确提法，但事实上我国一直在实施社会工作政策法规，当时社会工作政策法规整合于或依附于公有制和计划经济体制中。具有以下发展特点：

1 城市中建立基本生活资料定量分配、低价供应以及充分就业制度，如布票、粮票等票据制度； 在农村建立依托集体经济的充分就业和基本生活资料保障制度，如农业社、工分等制度。

2 城乡均建立由政府投资或依托集体经济的公共医疗卫生和公共教育制度，如公立医院、公立学校等。

3 城市中通过国企为劳动者提供了充分而稳定的就业，通过计划性劳动工资制度为职工提供医疗、养老、工伤等方面保险和高水平的福利性服务。

4 在城市和农村都建立基本社会救助体系。当时社会政策主要体现在政府的基本政治、经济与社会目标，即在经济不发达或人均收入较低情况下通过增大基本生活资料分配及基本社会服务中福利性满足人们最基本生活需要。社会救助的目标主要体现社会主义优越性以及凸显党领导的先进性。

(二)转型发展：改革后社工政策特点 改革后，随着经济体制的转型，以及政治和社会等方面的变化，尤其是上世纪90年代后城市国有企业下岗职工的增多以及随着经济发展社会中贫困问题的显现，提倡政府服务、呼唤社会救助体系建立等将社会政策推向转型发展阶段。

1 社会工作政策法规体制的转变 首先，社会政策在基本体制方面从过去依附于经济、政治政策逐渐发展为独立的社会政策体系；

其次，发展模式从改革前企业-国家模式转化到政府主导下社会化模式，形成了由政府、企业、社会和个人共同负责的多层次混合福利模式；

还有，福利方向从普遍性福利向选择性为主服务模式转化，普遍性福利供应降低、专门针对贫困者社会救助及福利服务增强。

2 社会福利运行机制的变化 改革前我国社会福利事业很大程度上按照纯福利方式运行，但改革以来，随着国家福利方针以及福利运行机制变化，福利事业强调福利供应中引入市场机制；

同时强调社会服务机构走向市场，通过开拓市场和向服务对象提供更多更优质服务维持福利机制运行和发展； 此外，社会福利运行机制变化也使得社会保障、教育、医疗卫生、社会福利服务组织方式和管理体制都发生变化。

3 社会政策整体水平上的变化 改革以来，我国理论界和政策实践部门都开始研究或采用约束福利开支的社会政策方针，这种政策对低收入和一些弱势群体来说，社会保护水平的降低给他们生活带来了较大困难，

而且国家政治、经济体制的转型也使就业等保障问题以及贫困等社会救助问题凸显，为了解决就业以及贫困等问题，同时为了促进新型社会保障体制的建立，社会救助等专门性社会政策开始出现。

（三）多方共赢：社工政策发展趋势 从总体上看，随着我国各项政治、经济的转型发展，以及近年来随着国家宏观战略目标的调整，社会工作政策法规也面临新的发展。

1 趋势背景 经济增长模式从过去劳动密集型和简单加工模式逐渐转向以提高质量为中心的经济增长模式，对不同劳动力、以及劳动力不同需求进行关注；

公众对社会公平的关注在提高，人们越来越多地希望除政府之外的更加广泛的社会团体等都参与到社会政策制定实施中，同时要求社会政策本身能够更多地体现出社会公平的价值；

再有，我国正经历着农村劳动力大量转移和城市化进一步发展阶段，面临快速发展的工业化和城市化进程，农民工和失地农民的利益等也需要纳入新的社会工作政策法规之中。

2 趋势特征 重视社会工作政策法规建设 在新形势下，执政党和各级政府更加重视社会工作政策法规发展，如逐步制定和实施各项政策法规去解决民生问题及调节社会不同群体利益矛盾，而且更加注重通过社会政策法规行动加强长期社会建设。

逐步形成新的目标建设体系 过去及当前政策目标主要是适应市场经济体制和经济发展，而下一步社会政策法规发展将会眼于更高层次和更长远目标，即以构建社会和谐并提高社会质量为目标，这要求社会政策法规体系既高效又充满活力。

这就是说社会政策发展应该从保障基本需要向提高社会质量方向发展，包括普遍提高人们的社会生活质量、促进社会公共事业发展，以及缩小阶层差距和提高不同阶层群体的社会满意度。

注重优化与共赢战略 社会工作政策法规在今后发展中，会进一步强调社会公平的重要性，积极探索公平与效率共赢机制，积极协调市场机制与社会福利机制关系，在社会工作政策法规制定中逐步运用市场竞争机制，但也会防范市场机制的滥用；

同时，今后发展中会探索政府、企业、个人与民间组织在社会工作政策法规方面合理的责任分担关系，在处理城乡关系时会改变城乡二元结构政策结构，采取城乡统筹协调的模式。

加强社会政策各个领域中的行动策略 除以上发展之外，今后社会工作政策法规发展还需要在社会保障领域、公共卫生领域、医疗服务、教育服务、住房政策等领域中开展各类专门化的探索，并找寻最佳政策方案与技术策略。

三 社会工作政策法规机制的建设

作为社会建设重要组成部分，社会工作坚持助人自助宗旨，遵循专业伦理规范，在社会服务与管理等领域，综合运用专业知识、技能整合社会资源，协调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能。

有法可依既是我国社会工作职业化的必要前提和重要保障，也有利于预防和解决社会问题、维护社会稳定、促进社会发展。因此，制定、充实和完善社会工作政策法规，特别是社会工作者职业法规、社会工作服务对象维权法规和社会工作中介组织活动法规，是今后社会工作政策法规建设主要方向。

（一）制定社会工作者职业政策法规 社会工作者职业法规是调整社会工作者职业活动的专门政策法规，包括社会工作者注册、考核和评价法，社会工作职业评价法，社会工作专业教育法，社会工作专业培训法等。

由于社会工作事业刚刚起步，虽然社会工作理论研究取得一些成果，但社会工作政策法规建设还处于摸索阶段，专门的社会工作职业法规仅有民政部、人事部《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》等。

这一方面由于没有明确的职业标准，限制了社会服务水平的提高﹔另一方面，由于缺少明确的社会工作岗位和职业发展机会，导致大量经过社会工作专业教育或专业培训的人员没有从事职业社会工作，造成社会工作专业人才的浪费。

虽然民政部、人事部颁布了《社会工作者职业水平评价暂行规定》，这有利于加强社会工作专业技术人员队伍建设，但从社会工作自身的长远发展和服务角度考虑，为了加强社会工作者队伍的能力建设，应重视法律层面的社会工作立法工作。

这不但有利于加快我国社会工作法治化进程，还可以确立社会工作者职业地位，保障社会工作者在职业活动中合法权益，降低社会工作者职业成本和风险。 因此，制定并完善社会工作者职业政策法规已是完善社会工作政策发展的关键。

（二）充实社工服务对象维权政策法规 构建共赢社工政策法规需要保障全部社会成员权利和合法利益。而完备和规范的政策法规，既是社会群体和社会成员自身维护其合法权益前提和保障，也是社工开展专业活动的前提和保障。要有效地保障社会群体和社会成员的基本权利，需要制定并完善社工服务对象政策法律法规。

基于我国实际情况，社工服务对象维权政策法规包括如下方面：老年人、残疾人、儿童青少年、妇女、家庭、学校、社区、医务、精神健康、矫正、戒毒、企业、农村、就业服务领域、社会救助领域、减灾救灾领域、优抚安置工作和城市流浪乞讨救助管理等领域的政策法规。

虽然我国已在如老年、残疾人、儿童青少年、妇女和家庭等领域社会工作方面制定一系列政策法规，但在更多领域如在学校、社区、医务、精神健康、矫正、戒毒、企业、农村、就业服务、社会救助、减灾救灾、优抚安置工作和城市流浪乞讨救助管理等领域的政策法规中，涉及社工内容较少，而专门社工政策法规更少。

为此，需要在宪法框架下，进一步制定、修改充实有关社工政策法规，如在《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》、《婚姻法》、《继承法》等与社工有关的政策法规修改中，对与社工有关内容进行具体化和细化，针对特定地区特殊群体特殊状况，要进一步完善专门政策法规。

（三）完善社工中介组织活动政策法规 社工较为发达国家和地区，民间社会组织具备协调利益主体与政府、协调利益主体与市场、充当利益表达工具三种职能，被认为是公民个人与政府之间缓冲器。在我国，社工中介组织，主要指社团、行业组织和社会中介组织等民间社会组织。截至2007年底，我国已有各类民间社会组织38万多个。

在我国市场经济体制建立完善过程中，由于不同利益主体、利益群体之间矛盾尤其是利益矛盾大量出现，带来不少新的社会矛盾和社会问题。国外经验和改革开放实践已证明，民间社会组织在社会管理和社会服务方面有其独特优势。

社会转型时期出现困难群体，如农民、进城打工者、下岗职工、退休、失业者、老弱病残妇孺等，他们不仅需要增加自身福利，更需要维护自身权益。而这种权益的维护仅靠个体分散力量是微弱的。为此，需发挥民间组织在提供服务、反映诉求、规范行为等方面作用。

我国社工中介组织活动政策法规主要包括社工服务机构建设、慈善事业发展和促进社会公益事业（含志愿者服务）发展政策法规等。

但是，目前关于民间组织立法，仅限于行政法规和部门规章，主要有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等。完善社会工作中介组织活动政策法规，规范社会工作中介组织行为，是构建多方共赢发展趋势。

考虑完善《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等，并适时制定符合国情“民间组织法”或“非营利组织法”，完善对民间社会组织发展的登记或注册，完善对民间社会组织的监管、评估与监督，完善民间社会组织开展社会服务的政策法规保障、依据。

四 结语

回顾社会工作政策法规演变趋势，可以得出如下共识：社会工作开展不能只依靠政府，社会工作属于第三产业中公共服务业，其进一步发展无疑还需出台有效的政策法规，但政策法规出台的过程并非可由政府大包大揽，还需功能健全各类主体组织。

综上，在完善以上问题后，社会工作将成为我国安定团结、社会长治久安的核心力量。

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