實用中文 國家賠償請求制度 授課教師：呂立德

過去專制時代，國家或政府一向是高高在上，人民權利往往受到漠視，甚且遭到侵犯，而無法進行救濟。今日民主時代，國家和人民的關係顯然有重大改變，國家存在是為了服務人民，當代表國家執行公權力的公務員（包含受委託行使公權力之團體或個人，視同委託機關之公務員）有故意、過失不法或怠於執行；公有公共設施在設置或管理上有欠缺，導致人民自由、權利或生命、身體、財產受損害時，人民依法皆有向國家要求賠償的權利，相對的這是國家的義務。因此，身為現代具備公民意識的國民，了解國家賠償制度之流程，實為重要課題。

一、國家賠償制度之演進 我國國家賠償制度的演進，與一般國家的發展趨勢大致相同。例如，1947年英國制頒《控訴王室法》，確立國家對公務員侵權應負賠償責任；1946年美國訂頒《聯邦侵權賠償法》，並確立了國家賠償責任；1946年日本《憲法》第17條規定：「任何人因公務員之違法行為受侵害時，得依法律規定向國家或公共團體請求賠償」（1948年制定《國家賠償法》）。而1947年我國《憲法》第24條亦規定：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任，被害人民就其所受損者，並得依法律向國家請求賠償」。

唯我國卻一直延遲至1980年7月2日，才由總統令公布《國家賠償法》17條條文，翌年6月10日行政院訂定發布《國家賠償法施行細則》45條條文。至此，我國終於建立了較為完備、綜合性的國家賠償制度。按《國家賠償法》係屬普通法；至於其他特別法，如《冤獄賠償法》、《警械使用條例》第10條、《土地法》第68條、《原子能法》第29條等，遇有競合時，仍依特別法優於普通法原則適用之。

二、我國國家賠償制度之大要 我國國家賠償制度規定，當人民權益受損，除可追究公務員之責任外，並可依《憲法》第24條及《國家賠償法》第2、3、4條及第13條條文之規定，向國家請求賠償。其情形包括有： (一)公務員執行職務行使公權力時，不法侵害人民自由 或權利。 (二)公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命與 身體或財產受損害。 (三)受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行使 公權力時，不法侵害人民自由或權利。

其要點如下表： 結言之，我國國家賠償責任，基本上可區分為「公務員之國家賠償責任」及「公有公共設施之國家賠償責任」兩種；而前者又可區分為「公務員之作為」與「公務員之不作為」的國家賠償。

(一)公務員作為之國家賠償責任: 係指《國家賠償法》第2條第2項前段之規定，其構成要件有七： 1.公務員 2.執行職務 3.行使公權力 4.不法之行為 5.公務員有故意或過失 6.造成人民自由、權利之損害 7.不法侵害行為與損害有因果關係

有關此等要件分述： (1)所謂「公務員」: 按我國《國家賠償法》係採《刑法》第10條之廣義解釋，即「依法令從事公務之人員」；另凡受政府機關委託行使公權力之私法上的團體或個人，其執行職務之行為，視同委託機關之公務員。惟公務員或受委託執行職務之人，有故意或重大過失時，賠償義務機關對之有求償權，但該賠償義務機關必須自支付賠償金或回復原狀之日起二年內行使，否則時效即歸於消滅。

(2)所謂「執行職務」: 依法界通說及實務上認定則以「執行職務之外形」為標準，意先由客觀上的外形來觀察，再依一般社會之觀點判斷是否屬於其職務便是。 (3)所謂「行使公權力」: 按最高法院80年度臺上字第525號民事判決指「公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為」。

(4)所謂「不法之行為」: 應指行為在客觀上欠缺正當性者，如違反《憲法》、法律、命令、習慣法、解釋、判例、法律上一般原理原則及比例原則等。至於特別權力關係、統治行為、行政裁量等是否構成不法，實務上並非採完全否定說。 (5)所謂「公務員有故意或過失」: 按我國《國家賠償法》係採過失責任主義，意即公務員以出於故意或過失者為限。「故意者」應指公務員之職務行為，對構成侵權行為的事實，預見其發生，而其發生並不違背其本意者；另行為的事實，雖預見其發生，而確信其不發生者亦是。「過失者」應指公務員對於加害人民之行為，按其情節應注意並能注意而不注意者；或其對於構成侵害行為之事實，雖預見其發生而確信其不發生者亦是。故公務員於執行職務時，對於法令有明確規定時，應清楚了解並確實注意與遵守，尤不應做顯然之錯誤解釋也。

(6)所謂「造成人民自由、權利之損害」: 而所稱「損害」乃基於法益侵害不法之利益，至於這種損害則不問為財產上或非財產上、消極或積極皆是。 (7)所謂「不法侵害行為與損害有因果關係」: 此意指公務員之不法行為與人民受損害間，二者存在的事實有必然關係，即法律上所稱「客觀相當因果關係」說。

(二)公務員不作為之國家賠償責任: 係指國家賠償法第2條第2項後段之規定，其構成要件五： 1.公務員 2.怠於執行職務 3.人民之自由或權利遭受損害 4.怠於執行職務之不法性 5.行政不作為與損害之相當因果關係 有關其要件，除前列說明外，所謂「怠於執行職務」，應指行政機關對於人民有作為義務，但執行職務行使公權力之公務員，因故意或過失，消極的違反積極作為義務，而怠於執行職務，致人民的自由、權利受到損害。

(三)公有公共設施之國家賠償責任: 係依《國家賠償法》第3條之規定，採無過失責任，其構 成要件有四： 1.公有公共設施 2.須設置或管理有欠缺 3.須人民生命、身體或財產受有損害 4.須有相當因果關係 有關其要件說明如下： (1)所謂「公有公共設施」: 意指國家地方自治團體或其他公法人，因人民需要而推動之公共建設，以供公眾使用的有體物，或其他物之設備。如政府機關所建造之公園、道路，公立學校之教室、禮堂……等。

(2)所謂「人民生命、身體或財產受有損害」: 意指因公有公共設施設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產發生損害的這種相當因果關係時，國家應負賠償責任；但公有公共設施設置或管理機關已善盡防止損害發生之義務或因不可抗力等情事發生時，此等機關皆可主張免除或減輕其責任。 最後，有關被害人如何行使請求損害賠償，依同法 第10條之規定，被害人應先以書面向賠償義務機 關為之，即公務員所屬之機關、公有設施之設置或 管理機關請求之。

賠償義務機關對於依本法之請求損害賠償，除拒絕 賠償外，應即與請求權人進行協議，協議成立時， 應作成協議書，賠償義務機關應依協議結果履行賠 償義務。通常，賠償時原則上以金錢為主要，但以 回復原狀為適當者，回復損害發生前之原狀。 反之，如賠償義務機關拒絕賠償之請求，或自開始 協議之日起逾六十日協議不成立，或自提出請求之 日起逾三十日不開始協議，請求權人自可循行政爭 訟程序向行政法院附帶請求損害賠償，或依《國家 賠償法》之規定，向普通法院訴請賠償。此際，如 採後者管道尋求救濟，自有適用《民事訴訟法》之 相關規定，期以對人民權益有更周延之保障。

三、我國國家賠償制度之特色 現行《國家賠償法》，實施數十年，具有如下優點： (一)將本法列入《憲法》之人權保障體系，確立在國法的特別地位。 (二)本法採「結果責任主義」以取代「過失責任主義」。 (三)本法對國家賠償歸責之事由，規定得相當廣泛，使人民生命、身體或財產，受到較周到的保護。 (四)有關損害賠償範圍，本法對此未做具體規定，可依本法規定外，適用《民法》第216條、第192條、第193條第1項、第194條及第195條之規定。

(五)國家負損害賠償責任者，應以金錢為之。但以回復原 狀為適當者，得依請求，回復損害發生前之原狀。此 兩種損害賠償之立法例，能相輔相成。 (六)本法採請求協議先行主義外，並採「一事不再理原 則」。 (七)本法對有審判或追訴職務之公務員，因執行職務所生 之損害，也明定可適用本法之賠償規定。 此外，還援用《刑法》對「公務員」最廣義之解釋及規定先行之付醫藥費、喪葬費等亦屬之。

另外，有關《國家賠償法》實行之實務情形，在反射利益得否主張國賠方面，依大法官會議釋字第469號文認為，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，得依《國家賠償法》有關規定，請求國家負損害賠償責任。 若公務員對於職務之執行，雖可使人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使以資保護其利益，自不得依《國家賠償法》之有關規定請求國家賠償損害。惟論者主張對於怠於執行職務之解釋適用，不能再執著於傳統理論；甚至應接受只要有損害即可提起賠償之見解。

至於因曾受羈押而受不起訴處分或無罪宣告者，得否以其行為違反公共秩序或善良風俗為由，限制其申請賠償（見《冤獄賠償法》第2條）。依大法官釋字第487號文認為，《冤獄賠償法》為國家賠償責任之特別立法。立法機關依《憲法》第24條之規定有制定有關國家賠償法律之義務，而此等法律對人民請求各類國家賠償要件之規定，應符合《憲法》上之比例原則。

刑事被告之羈押，乃對人民身體自由所為之嚴重限制，故因羈押而生之冤獄賠償，尤其尊重《憲法》保障人身自由之精神。《冤獄賠償法》第2條之規定，僅以受害人之行為違反公共秩序或善良風俗為由，剝奪其請求賠償之權利，未能以其情節是否重大，有無逾越社會通常觀念所能忍受之程度為衡量標準，與《憲法》第24條之意旨未盡相符，故《冤獄賠償法》第2條第2款應不予適用。

四、我國國家賠償請求之案例 (一)臺中縣省立豐原高中大禮堂倒塌事件 (二)南投縣日月潭興業號遊艇翻覆事件 (三)臺中市中英大樓火災事件 如前所述，我國於1980年公布《國家賠償法》、1981年發布《國家賠償法施行細則》。其後，雖略有修正，但整套國家賠償制度之實施，即便不盡完善，惟對於人民的權利則更具保障。茲列舉我國國家賠償五件案例，其中有成立的、亦有被拒絕的，提供參考，分述如下： (一)臺中縣省立豐原高中大禮堂倒塌事件 (二)南投縣日月潭興業號遊艇翻覆事件 (三)臺中市中英大樓火災事件 (四)臺北市東星大樓崩塌事件 (五)嘉義八掌溪事件

(一)臺中縣省立豐原高中大禮堂倒塌事件: 按民國七十二年八月二十四日該校於大禮堂舉行新生訓練 時，禮堂突然倒塌，造成學生二十六人喪生，九十餘人輕 重傷。據當時死亡學生家長，依《國家賠償法》第3條規 定向國家請求賠償，經協議成立各賠償新臺幣一百萬元； 至於輕重傷學生亦依同條規定向學校請求賠償，經協議後 同意賠償醫療費及精神慰藉金。另該案包商、建築師、學 校、校長、主任、教育廳辦事員均以業務過失及圖利予以 起訴判刑（見最高法院七十六年臺上字第5292號刑事判 決）。此外，法院亦判決包商及建築師應支付民事賠償本 息共四千九百六十八萬元。

(二)南投縣日月潭興業號遊艇翻覆事件: 按民國七十九年八月二十五日遊客李明珠等五十五人搭乘 無照興業號遊艇夜航，途中不幸翻覆，艇上人員全部罹難 死亡。罹難者家屬即以南投縣政府未盡管理業務，怠於取 締，任未經檢驗合格業者違規夜航，乃要求賠償殯葬費、 扶養費、精神慰藉金等損害，經協議後為南投縣政府所拒 絕賠償。其後，罹難者家屬依訴訟程序提起上訴，最後經 最高法院判決「……惟該項義務乃專在增進或保護公共安 全，雖個人（遊客）因該作為亦獲有反射利益，人民對於 公務員仍不得請求為該職務行為，揆諸前開判例，上訴人 等不能因被上訴人所屬公務員怠於執行取締無照興業號遊 艇違規營業之職務，使其親人李明珠等五十五人乘船翻覆 死亡之受損而請求被上訴人負國家賠償責任……」。

(三)臺中市中英大樓火災事件: 按民國八十二年八月臺中市中英大樓發生火災，有四人在 大火中喪生；查該大樓早於民國八十一年十月經臺中市政 府作成禁止使用之處分，惟業者仍繼續違規使用且濫改建 造，致無法逃生。罹難者家屬認為臺中市政府公務員未依 《建築法》第77條及《商業登記法》第32條等加以取締， 因有怠於執行職務之實，要求國家賠償，經協議後為臺中 市政府所拒絕賠償。其後罹難者家屬向臺中地方法院提出 告訴，經判決予以駁回，其理由為「違建未拆除之不作為 並非直接發生災害之原因而否定直接相當因果關係」。又 「公務員執行職務僅可使受害人享有反射利益，受害人尚 無公法請求權」。

(四)臺北市東星大樓崩塌事件: 按民國八十八年九月二十一日凌晨一時四十七分十二秒， 臺灣南投中寮山區發生芮氏規模7.3級大地震，其中波及 臺北市東星大樓崩塌，造成73人死亡、14人失蹤、傷者送 醫達138人，可謂慘不忍睹。事件發生後，該大樓住戶對 臺北市政府提出國賠申請，理由為「東星大樓結構之計算 有嚴重之錯誤，但審核員卻未揪出其錯，未盡法令上之必 要注意義務」及「主管機關派員勘驗未能發現箍筋捆綁錯 誤、混凝土強度不足等重大瑕疵，導致大樓因強度不足而 於地震時倒塌，造成重大傷亡，公務員顯有過失」。

茲因兩造協議不成，該國賠案進入訴願、行政訴訟等 救濟程序；直到2007年，臺北市政府與受災戶終達成 和解，一方面東星受災戶撤銷所有對臺北市政府的告 訴，另方面臺北市政府亦同意賠償受災戶新臺幣一億 二千萬元，創國賠史上新高。

(五)嘉義八掌溪事件: 按民國八十九年七月二十二日十七時十分左右，嘉義縣番 路鄉八掌溪吳鳳橋段溪水突然暴漲，當時四名工人（臺南 縣民林中和、楊子忠及嘉義縣民劉智夫婦）由於收拾東西 走避不及，面對溪水暴漲，四人只能緊緊相擁，苦待救 援，茲因政府主管單位的遲滯與疏失，故而慘遭滅頂身 亡；此一景象深深烙印在國人的心中，難以忘懷。事件發 生後，全國民眾對陳水扁新政府救援效率極度不滿而提出 嚴厲批判，最後總統二度向國人道歉，行政院副院長、警 政署長與消防署長亦負起政治責任自請辭職。

在此同時，司法機關亦對承包商違反《勞工安全衛生法》、承包商及公務員等瀆職和偽造文書罪作出判決處分。另政府亦主動與家屬協商善後事宜，最後依《國家賠償法》第2條規定，首先與劉智夫婦及楊子忠家屬達成協議賠償新臺幣一千五百萬餘元，後來亦與林中和家屬達成協議賠償新臺幣七百萬元，整起事件就此落幕。

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