严格水资源管理 推进节水型社会建设 王亚红 二○一二年十一月

前 言 2010年12月31日中央发出《中共中央 国务院 关于加快水利改革发展的决定》（中共中央文件中发[2011]1号），2011年7月8-9日党中央、国务院召开中央水利工作会议，明确要求“把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”；要求“实行最严格的水资源管理制度，建立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污‘三条红线’，建立水资源管理责任和考核制度”。

前 言 2012年1月13日，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国务院文件 国发[2012]3号）对实行最严格水资源管理制度作出了全面部署。提出实行最严格水资源管理的指导思想、基本原则、主要目标和工作要求。核心是围绕水资源配置、节约和保护“三个环节”，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管等“四项措施”，严格用水总量、用水效率、入河湖排污总量“三项控制”，加快节水型社会建设，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调。

前 言 在2009年全国水利工作会上，回良玉副总理明确提出“从我国基本水情出发，必须实行最严格的水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护，建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理体制。” 2012年5月7日召开全国水资源工作会议，回良玉副总理作出重要批示，要象重视国家粮食安全一样重视水资源安全，象严格土地管理一样严格水资源管理，象抓好节能减排一样抓好节水工作。

前 言 2012年省第十三次党代会提出“实行最严格的水资源保护和管理制度，积极推进跨区域水资源配置工程建设，加快完善水资源保障体系”。2011年省委省政府下发的《关于加快水利改革发展的实施意见》中，明确要求建立用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度以及水资源管理责任和考核制度，明确我省实施最严格水资源管理制度的目标。

前 言 一、我省的基本省情水情 二、我省实行最严格水资源管理制度的思路设想

一、我省的基本省情水情 1、人多水少的矛盾较为突出，逼近世界警戒线 全省多年平均降雨量1604毫米，多年平均水资源总量955亿立方米，虽然水资源总量较丰，多年平均产水模数为92.2万立方米/平方公里，全国排第四。 但人均拥有水资源量较少，多年平均人均水资源量1760立方米 ，低于全国平均水平，偏少20%，只有世界人均的1/4，逼近世界公认的水资源短缺警戒线1700立方米。

一、我省的基本省情水情 2、水资源地区分布不均，加剧水资源供需矛盾 水资源的地区差异显著，与耕地、人口分布、生产力布局及经济发展状况不相匹配 苕溪、杭嘉湖、曹娥江和甬江，耕地面积占全省的近一半，而水资源量只占全省的1/5，水资源量亩均1400m3，人均1000m3；舟山人均水资源只有700m3。 瓯江、飞云江、鳌江，水资源量占全省的2/5 ，而耕地面积只占全省的1/5 ，亩均5500m3，人均7000m3。丽水市人均水资源量达到8000m3。

一、我省的基本省情水情 3、年际年内变化大，水资源开发利用难度大 ★ 年际变化较大。最枯年1978年，水资源量479亿立方米；最丰年1973和2010年，水资源量1397亿立方米，两者相差近3倍。 ★ 年内分配不均。全年70％以上的降水量集中在3～7月，极易造成我省的洪涝灾害，加上我省河流源短流急，给水资源的利用带来了较大的难度。

一、我省的基本省情水情 4、水环境状况严峻，制约了水资源的可持续利用 ★ 42.9％江河监测断面水质劣于Ⅲ类，其中劣于Ⅴ类的占21.1%。特别是城市内河、平原河网和各水系流经城镇的河段水体污染依然严重 ★ 湖泊和水库（包含饮用水源的供水水库）存在不同程度的富营养化现象 ★ 部分城市的饮用水水源水质尚达不到标准 ★ 水质型缺水导致沿海地区地下水超采严重，引起地下水位漏斗、地面沉降等生态环境问题 ★ 水土流失、河道淤积、水域占用、河湖萎缩和功能退化

一、我省的基本省情水情 5、水资源开发利用粗放 水资源利用效率和效益低于发达国家 2010年用水指标 中国 浙江省 发达国家 万元GDP用水量 150m3 94m3 约55m³ 万元工业增加值用水量 70m3 54m3 约20m3 农业灌溉用水有效利用系数 0.50 0.56 0.7～0.8 城市自来水管网漏损率 约20％ 约20% 5%～10%

一、我省的基本省情水情 一、我省的水资源面临的形势 近年来，我省高度重视水资源管理工作，积极践行可 持续发展治水思路，紧紧围绕民生水利、资源水利、生态水 利，推进水资源管理各项制度建设，逐步完善水资源管理法 规体系、逐步建立水资源规划体系；加强基础工作，推进水 量分配、进一步加强水资源论证和取水许可管理、深入贯彻 水资源有偿使用制度、积极推进节水型社会试点建设、切实 开展农业节水工作；加强水资源保护，强化水资源监测工作、 开展水库水源保护试点建设、加强地下水管理、开展水功能 区监督管理；提高管理能力，加快水资源管理系统建设，为 经济社会可持续发展做好水资源保障工作。 特别是2000年以来，GDP年均增长10%以上，而用水 总量（不包含环境配水）是微增长，并且通过“水资源保障 百亿工程”和“千万农民饮水工程”的建设，提供优质的生 活水源。应该说，有效的水资源管理和配置功不可没。

一、我省的基本省情水情 随着城市化、工业化加速推进，生活用水、生产用水迅猛增加，区域性水资源短缺、水生态环境污染等问题愈发显现，水资源使用效率与先进省区和发达国家相比有明显差距、饮用水水源安全保障能力依然不足。目前仍然存在的主要问题有：区域性水资源短缺问题依然突出、水生态环境状况形势严峻、水资源管理体制机制和制度建设滞后于经济社会发展的进程、水资源管理能力不适应新的形势要求。可以说，水资源已成为我省经济社会进一步发展的控制性要素之一，实行最严格水资源管理制度，有效保护和管理水资源，既是中央的一项重要决策，也是解决我省日益复杂的水资源问题的迫切要求，更是水利促进经济发展方式加快转变的重要举措，事关我省经济社会平稳健康可持续发展的大局。

二、实行最严格的水资源管理制度 指导思想： 深入贯彻落实科学发展观，以水资源配置、节约和保护为重点，强化用水需求和用水过程管理，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管，严格控制用水总量，全面提高用水效率，严格控制入河湖排污总量，加快节水型社会建设，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，保障经济社会长期平稳较快发展。

二、实行最严格的水资源管理制度 基本原则： 1、坚持以人为本，着力解决人民群众最关心最直接最现实的水资源问题，保障饮水安全、供水安全和生态安全； 2、坚持人水和谐，尊重自然规律和经济社会发展规律，处理好水资源开发与保护关系，以水定需、量水而行、因水制宜； 3、坚持统筹兼顾，协调好生活、生产和生态用水，协调好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水关系； 4、坚持改革创新，完善水资源管理体制和机制，改进管理方式和方法； 5、坚持因地制宜，实行分类指导，注重制度实施的可行性和有效性。

二、实行最严格的水资源管理制度 主要目标：建立三条控制红线和责任考核制度 （1） 建立水资源开发利用控制红线 严格实行用水总量控制，全国用水总量力争控制在 到2015年，6350亿立方米以内； 到2020年，6700亿立方米以内； 到2030年，7000亿立方米以内。

二、实行最严格的水资源管理制度 主要目标：建立三条控制红线和责任考核制度 （2） 建立用水效率控制红线 到2015年，全国万元工业增加值用水量（以2000年不变价计，下 同）比2010年下降30%以上，农田灌溉水有效利用系 数提高到0.53以上； 到2020年，全国万元工业增加值用水量降低到65立方米以下，农 田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上； 到2030年，用水效率达到或接近世界先进水平，全国万元工业增 加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利 用系数提高到0.6以上；

二、实行最严格的水资源管理制度 主要目标：建立三条控制红线和责任考核制度 （3） 建立水功能区限制纳污红线 到2015年，全国重要江河湖泊水功能区水质达标率提高 到60%以上。 到2020年，全国重要江河湖泊水功能区水质达标率提高 到80%以上，城镇供水水源地水质全面达标。 到2030年，主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污 能力范围之内，全国水功能区水质达标率提 高到95%以上。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在水资源开发利用控制方面 1、严格规划和建设项目水资源论证 国民经济社会发展规划、城市总体规划、工业园区规划、产业发展规划等规划编制、重大建设项目布局，应当与当地水资源承载能力和防洪（潮）要求相适应，未通过水资源论证的有关规划不得批准实施。 严格执行建设项目水资源论证制度，未依法通过水资源论证的建设项目，审批机关不予批准，建设单位不得开工建设和投产使用。 探索建立建设项目水资源论证后评估制度。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在水资源开发利用控制方面 2、严格取用水总量控制管理 加快制订流域水量分配方案，力争2015年前，完成全省主要水系水量分配方案编制。 实施流域和区域取用水总量控制。县级以上水行政主管部门要按照确定的水量分配方案或取用水总量控制指标制定年度用水计划，依法对本行政区域内的年度用水实行总量控制。对取水总量已达到或超过总量控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。 鼓励各地通过节约用水、水权转换、非常规水资源利用等提高用水效率。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在水资源开发利用控制方面 3、加大地下水管理力度 在地表水供水管网能够满足用水需求时，建设项目自备取水设施禁止取用承压地下水，限期封闭承压地下水井。 严格执行杭嘉湖、甬台温地区地下水禁采区、限采区管理制度，建立和落实长效管理机制，加大非法开采地下水行为的打击力度。 制订和实施《浙江省地下水监测规划》，加快建设全省地下水动态监测体系，实行地下水取用水总量控制和水位控制。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在水资源开发利用控制方面 4、严格实施取水许可制度 严格规范取水许可审批管理，开展取水户年度用水计划管理。力争到2015年，实现取水许可审批和发证率达100%，规模以上非农业取水户计划用水管理率达到90%，并逐步将公共用水大户和大中型灌区纳入计划用水管理。 对不符合国家产业政策或列入淘汰目录的，或产品不符合行业用水定额标准的取水项目，审批机关不予批准。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在水资源开发利用控制方面 5、严格实施水资源有偿使用制度 修订完善《浙江省水资源费征收使用管理办法》，合理提高水资源费征收标准，扩大征收范围。 非居民用水户在用水计划范围内用水的，按照规定的标准缴纳水资源费或水费；超过计划用水的，按照超计划累进加价制度缴纳水资源费或水费。 依法加强水资源费征收和使用管理，严格按照规定的征收范围、对象、标准和程序征收，确保应收尽收，任何单位和个人不得擅自减免、缓征或停征水资源费。 水资源费实行专款专用，主要用于水资源节约、保护和管理，严禁挪用。 推进水权制度建设，积极探索水资源市场化配置的有效途径。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在水资源开发利用控制方面 6、强化水资源统一调度 县级以上人民政府水行政主管部门要对水资源实行统一调度，水力发电、供水、航运等调度应当服从水资源统一调度。 积极开展供水水源、城市水系、河湖连通、生态修复、突发事件处理等水资源调度，制订水资源调度方案和调度计划；针对抗旱应急、突发水污染等特殊情况，制订应急调度方案。 方案与计划一经批准，有关人民政府和部门必须执行。对拒不执行经批准的水资源调度方案、调度计划或应急调度预案，应追究相关责任部门和责任人员的责任。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在用水效率控制方面 1、全面加强节约用水管理 各级人民政府要切实履行推进节水型社会建设的责任，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，建立健全有利于节约用水的体制和机制。大力发展节水型工业、农业、服务业。 各项引水、调水、取水、供用水工程建设必须首先考虑节水要求。 水资源短缺、生态脆弱地区要严格控制城市规模过度扩张，限制高耗水工业项目建设和高耗水服务业发展，遏制农业粗放用水。 加强区域节水评估工作，实行水资源红黄蓝管理制度。在建设区域引调水项目前应先进行区域节水评估。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在用水效率控制方面 2．积极推进水价改革 积极推进水利工程原水价格改革，合理调整供水原水水价，促进水利工程良性运行。 完善分类水价制度，逐步实行城市居民生活用水阶梯式水价制度、非居民用水（不含农业用水）超计划用水累进加价制度，促进节约用水和产业结构调整。 阶梯式水价递增部分和超计划累进加价水费的收入，缴入财政专户，主要用于节水型社会建设、节水技术研究和推广、节水设施改造和建设、水平衡测试、节水管理和奖励等工作。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在用水效率控制方面 3、强化节水监督管理 抓好取水实时监控系统建设，对公共制水企业、自备取水大户和限额以上的公共供水的非居民用户实行强制性取水在线监控。至2013年末，全省实现对年取水量超过10万方的非农业取水户的取水进行实时监控管理。 新建、扩建和改建建设项目应制订节水措施方案，保证节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产（即“三同时”制度），对违反“三同时”制度的，由县级以上地方人民政府有关部门责令停止取用水并限期整改。 推进大中型灌区取水计量设施的建设和管理。开展农业灌溉水有效利用系数测算分析和工业企业水平衡测试工作，适时修订完善《浙江省用水定额（试行）》。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在用水效率控制方面 3、强化节水监督管理 抓好取水实时监控系统建设，对公共制水企业、自备取水大户和限额以上的公共供水的非居民用户实行强制性取水在线监控。至2013年末，全省实现对年取水量超过10万方的非农业取水户的取水进行实时监控管理。 新建、扩建和改建建设项目应制订节水措施方案，保证节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产（即“三同时”制度），对违反“三同时”制度的，由县级以上地方人民政府有关部门责令停止取用水并限期整改。 推进大中型灌区取水计量设施的建设和管理。开展农业灌溉水有效利用系数测算分析和工业企业水平衡测试工作，适时修订完善《浙江省用水定额（试行）》。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在用水效率控制方面 4、加快推进节水技术改造 制订节水强制性标准，逐步实行用水产品用水效率标识管理，建立市场准入机制，推进节水器具标准化建设和管理，禁止生产和销售不符合节水强制性标准的产品。 实施“百万亩喷微灌工程”，加快灌区节水改造，扩大管道输水和喷微灌面积。加强灌溉试验工作，建立灌区墒情测报网络，提高农业用水效率。 加大对高耗水、高污染行业、重点企业节水技术改造。加快城镇供水管网改造，降低管网漏损率，大力推广使用生活节水器具。新建项目和公共设施应使用节水器具，逐步淘汰公共建筑中不符合节水标准的用水设备及产品。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在用水效率控制方面 5、鼓励非常规水资源利用 制订节水优惠政策措施，积极发展中水回用、海水淡化、分质供水、雨水利用等非常规水源开发利用，加快分质供水和城市污水处理回用管网建设。 水资源紧缺地区，新建大型公建设施及一定规模以上的住宅小区，应当配套建设中水回用设施和雨水收集利用工程。 加快节水示范工程建设，建立节水激励机制，促进节水事业和节水产业发展 。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在水功能区限制纳污方面 1、严格水功能区监督管理 完善水功能区监督管理制度，建立水功能区水质达标评价体系。加强水功能区动态监测，力争到2015年实现全省重点水功能区水量、水质监测全覆盖，建立重要流域和区域水质自动预警体系。 严格核定水域纳污能力，制订入河湖限制排污总量意见，各级人民政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据。建立部门协作机制，完善入河排污口设置的审查管理，加强入河排污口日常监管。 对跨行政区域河流交接断面水质达标考核不合格的地区，取水许可和入河排污口审批权限上收一级，限制审批新增取水和入河排污口；对现状排污量超出水功能区限制排污总量或水功能区达标考核不合格的地区，限制审批新增取水和入河排污口。 切实加强水污染防治，加大主要污染物减排力度，提高城市污水处理率。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在水功能区限制纳污方面 2、加强饮用水水源保护 建立饮用水源保护政府负责和部门协作机制。进一步完善水功能区划，科学划定饮用水水源保护区，抓紧开展重要饮用水水源地安全保障达标建设。 完善饮用水源地标准和安全评估制度，公布重要饮用水源地名录。 加快推进城乡饮用水水源地综合整治，加大污染源治理力度。完善饮用水水源应急管理体系，加快备用水源建设，完善备用水源地保护制度。 加快实施水源地安全保障规划和农村饮水安全工程规划，加强农村饮水工程长效管理。加强水库水源地保护，推进“百库饮用水水源保护工程”建设，开展饮用水源集水区生态清洁型小流域建设。 各级人民政府应当通过设立饮用水水源保护生态补偿专项资金、财政转移支付、区域协作等方式，建立健全饮用水水源生态保护补偿机制。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 在水功能区限制纳污方面 3、推进水生态系统的保护与修复 严禁建设项目非法占用河湖（库）水域，实行占补平衡，维持一定的水面率、河流合理流量和湖泊、水库、地下水的合理水位，充分考虑基本生态用水需求，维护河湖生态健康。 组织编制和实施重要区域和流域的水生态修复与保护规划，加强对重要生态保护区、江河源头区、水源涵养区、流域重要河道和湿地的水生态保护和修复。 研究建立生态用水及河流健康指标体系，定期组织开展重要河湖的健康评价，建立健全水生态补偿机制。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 全面推进节水型社会建设 1、启动节水型社会标准化建设 在节水型社会建设试点的基础上，从2013年起，分批启动节水型社会建设标准化市、县（市、区）建设。到2015年，全省有三分之一市、县（市、区）基本达到节水型社会建设标准，2020年全省三分之二市县达到节水型社会建设标准，全省节水型社会建设基本形成。 节水型社会建设标准化市、县（市、区）要结合本地区实际，按照制度完备、设施完善、用水高效、生态良好、持续发展的要求，制订和落实任务措施，提高用水效率和效益。

二、实行最严格的水资源管理制度 三条控制红线的基本思路 全面推进节水型社会建设 2、积极开展节水型载体建设 制订节水型载体建设标准和管理办法，建设一批节水型示范灌区、企业、学校、社区等。 到2015年，全省新增节水灌溉面积350万亩，创建节水型示范灌区55个。 加强高耗水行业节水技术改造，积极开展企业清洁生产和水平衡测试工作，到2015年，全省重点工业用水重复利用率（规模以上）达到65%。 加强城镇生活节水，到2015年，全省城市节水器具普及率达到90%。

二、实行最严格的水资源管理制度 保障措施 1、加强组织领导，严格落实责任 明确责任主体，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责； 确立管理目标和阶段目标，水资源开发利用、节约和保护的主要指标，纳入地方经济社会发展综合评价体系； 严格考核： 考核内容——主要指标的完成情况、水资源开发利用和节约保护的工作落实情况 考核组织——水行政主管部门会同有关部门 考核结果——交由干部主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价和生态保护财政转移支付、水利资金安排的重要依据。的重要依据。

二、实行最严格的水资源管理制度 保障措施 2、健全监控体系 加强全省水资源监控能力建设，加快推进水资源信息管理系统建设，建立省、市、县水资源监控管理平台，健全省、市、县水资源监测网络。 完善重要水功能区、饮用水源地、重要引调水沿线、江河控制断面的水质水量在线监测网络建设，加快地下水动态监测网络建设和跨行政交接断面的水质水量监测能力建设，提高应急机动监测能力，进一步完善与水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线管理相适应的监控体系。 建立规范的水资源管理统计制度，加强水资源公报等水资源信息发布，强化公共监督。

二、实行最严格的水资源管理制度 保障措施 3、完善管理体制。进一步完善水资源管理体制，切实加强水资源的统一规划、统一管理和统一调度。强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。 4、加大资金投入。各地要拓宽投资渠道，建立长效、稳定的水资源管理投入机制，不断加大公共财政对水资源管理的投入，保障水资源节约、保护和管理的工作经费。 5、提升管理能力。各地要加强水资源管理队伍建设，各级水行政主管部门要明确落实水资源监督管理和节约用水管理责任。

二、实行最严格的水资源管理制度 保障措施 6、完善政策机制。研究制订实施最严格水资源管理制度的配套政策性文件。 7、加大宣传力度。充分利用报纸、电视、广播、网络等各种媒体形式开展全方位、多层次的公益性宣传，提高全民水忧患意识和水资源节约保护意识。 将水情教育纳入中小学教育课程体系，纳入党校和行政学院教育内容，作为各级领导干部和公务员教育培训的重要内容。 积极完善公众参与机制，通过听证、公开征求意见等多种形式，广泛听取意见，建立公众参与的管理和监督制度。

结 束 语 水是生命之源、生产之要、生态之基。实行最严格的水资源管理制度，建设节水型社会，是当代人的历史责任，更是水行政部门的一项使命，是一个不断探索，不断实践，不断总结，不断推进的过程。党中央、国务院已经指明了方向，明确了要求。无论是地方政府还是水行政和有关部门，只要牢牢把握科学发展的方向，按照统一部署，团结协作，严格实施，就一定能实现水资源的可持续利用，保障经济社会长期平稳较快发展。

谢谢！