國 會 功 能 之 探 討

目 錄 前言 國會之結構理論與功能分析 我國國會之源起及理論基礎 我國國會現行之組織結構與國父遺教之比較 我國國會現存之問題及建議 結語

一、前 言 立法部門的形成已歷時久遠，唯現代意義的國會是從十七世紀的英國開始，在此之前，一般人民並無機會參與國政之討論。直到十八、十九世紀，民主政治逐漸發展，代議機構才漸漸演變成今日的國會形態。 現代政府的立法部門(legislative branch)，是包括民選或政府任命的一群人的組織，它或稱為巴力門(英)，參眾兩院(美)，國會(通稱)，立法院(台灣)等。

一、前 言 現代立法部門無論在權力和責任上，都較行政部門為弱。考察立法機關(legislature)，在拉丁原文是法律之意。換言之，立法部門主要貢獻是審查法律、討論、議決而制定成正式法律，並通過完成政策的必須經費(政府預算)，但這並不意味立法機構可獨佔制法(Law-making)功能，現代行政部門同樣扮演重要的功能。

一、前 言 許多人用巴力門一詞來描述立法部門，而「巴力門」(parliament) 一詞，主要意義是代議機構，發揮國民議會的功能，它在法文的意思是指「演講會議」(speaking conference)。在今日代議機構仍是提供公共辯論、說服的講壇；並使行政部的公共政策合法化。

二、國會之結構理論與功能分析 一般而言，一國立法機關的組織分成兩個獨 立的機體，而各自行使其聯權者，此種立法體系被稱為兩院制，例如：英國、美國、法國、德國、日本等。反之，若立法權只屬一個機關而不分院行使者為一院制，例如：丹麥、芬蘭、瑞典、以色列、紐西蘭等。

兩 院 制 存 在 的 理 由 (1) 為代表不同階級利益。 (2) 為配合聯邦制度之運用。 (3) 為防止下院躁進過激或草率立法。 (4) 為備下院解散期間應政府之請求以議決緊急措置。

部分論者對兩院制持反對意見之理由 (1)施行兩院制，有如馬車前後各繫一馬，兩馬將背道而馳。 (2)兩院制可能分裂國家主權。 (3)兩院共同行使立法機關，顯然減輕了兩方的責任心，不如以一院負責，無可推諉。 (4)設立兩院，議員及職員人數加多，無濟於事，徒耗國帑。

一院制具有下列特性 (1)議會代表國民，國民對於同一問題，不能同時持有 兩種意思，故只要一院。 (1)議會代表國民，國民對於同一問題，不能同時持有 兩種意思，故只要一院。 (2)在兩院制，通過法案必定浪費時間，萬一兩院發生衝突，則立法擱置而阻礙社會改良。

美國國會之演進 大陸會議﹙獨立戰爭期間革命會議策劃的機關﹚ 1781.3.1 大陸會議成為十三邦（州）的中央議事機體（此會議僅僅可以處理下列事項：對外宣戰、與外國締約或結盟、借款、鑄幣、設立郵局及管理印地安人事務等。） 1787.5.25 制憲會議在費城獨立會堂召開 1787.9.17 草擬“新聯邦憲法” 1789.3.4 正式通過。其中第一條第一項明白規定合眾國國會（Congress）擁有所有立法權，Congress包含參議院及眾議院。

美國國會職權的重要限制可由以下情形觀察之 美國國會的權力以憲法第一條第八項所列舉的十八種事項為限，非如英國國會可以任意施為。 總統對於國會通過的法案可以行使中止的否決權。 最高法院對於國會制定的法案可以行使解釋權，如經判定與憲法精神相牴觸時，得不予援用而使之失效。

美國國會職權的重要限制可由以下情形觀察之 美國國會職權由兩院共同行使之，即法案之制定需以 兩院一致之意思行之，但財政法案需由眾議院先議， 惟參議院得予以修正。用人同意權及條約批准權則由 參議院單獨行使，是則參議院之權力更優於眾議院， 乃為各國所罕見者。

中止的否決權 就國內法而言，否決權是憲法賦予行政機關以抗衡立法機關的權力。這種「絕對的否決權」源起於英國，不過，美國制憲會議中對於否決權的問題，曾熱烈討論。最後乃於憲法第一條第七項中予總統以有限制的否決權，又稱為「要求覆議權」，亦即所謂的「中止的否決權」。美國憲法第一條第七項第二款規定：每一法案經兩院通過而成為法律之前，應咨送總統，總統倘承認之，則應予簽署；不承認，則應將該案退還原始提案的一院，該院應進行覆議，是即總統對於不贊同的法案有要求覆議權。

第五共和憲法對國會規範之情況 憲法第三十四條明確規定了國會對立法事務的權限範圍。 第五共和憲法中增設最高憲法委員會，該委員會可就法案是否違憲而加以審議判定。 一九六二年戴高樂總統提出憲法修正案，透過全民複決而成功地將第七條的總統選舉方式改為全民直接選舉。從此，國會不再是唯一直接代表民意的機關，總統所擁有的民意基礎反而超越國會之上。

第五共和憲法對國會規範之情況 政府可請求國會議員依其所考量之法案先後順序加以審議。 嚴格規範國會對政府提出不信任案的行使方式，保障政府的正常運作與穩定性。 政府法案在必要時可不經國會討論，在視同通過後逕付實施。

就法國國會兩院的職權而言，依第五共和憲法規定，除參議院不能策動倒閣，不得請求召開臨時會議，內閣係向國民議會負責，預算和財政法案須先向國民議會提出外，參議院與國民議會幾享有同等的立法權。

立法部門的功能 制定法律 制定或修改憲法 監督財政功能 選舉功能 配合行政功能 準司法功能 調查功能 傳達迅息功能

我國立委選舉歷史簡述 2005年6月修憲以前之立法委員席次共計225席(第四、五、六屆立委)，分為區域席位（168席），原住民立委（8席）及政黨席位（49席，含僑選立委8席）。 當時選舉方式為大選舉區與政黨比例代表制混合選舉(一票制)。

【小選區與政黨比例代表兩制混合（一票制）】 我國立法委員產生方式 【小選區與政黨比例代表兩制混合（一票制）】 目前為第八屆立法委員(2012選出)，立委席次為113席(第四、五、六屆立委席次法定名額為225席)，其中包含區域席位73席，採單一選區制產生（每縣市至少1人），另有原住民立委（6席），及政黨席位（34席，含僑選立委）。 立法委員不得兼任官吏、教育人員、私立學校校長及公營事業膱務。

立法委員之任期與保障-1 1.言論免責權 中華民國憲法第73條規定：「立法委員在院內所為之言 論及表決，對院外部負責任。」 所謂「對院外不負責任」，依大法官會議釋字第401號 解釋文之認定，是指立法委員在立法院內所為之言論 及表決，不受刑事追訴，亦不負民事賠償責任。（但 可受內部懲戒及受選民監督） 2.免受逮捕權 中華民國憲法增修條文第4條第6項規定：「立法委員 除現行犯外，在會期中，非經立法院許可，不得逮捕 或拘禁。憲法第74條之規定，停止適用。」

立法院會議-1 1.常會 中華民國憲法第8條規定：「立法院會期每年兩次，第一 次自2月至5月底；第二次自9月至12月底，必要時得延長 之。」 常會形式大致上又可分為院會及各種委員會會議兩種。 2.臨時會 中華民國憲法第69條規定，立法院遇有下列情事之ㄧ者， 得開臨時會： ①總統之咨請 ②立法委員1/4以上之請求

依立法院現行組織，其所設委員會有以下三大類 1.常設委員會：立法院設有八個委員會，包含內政委員會、外交及國防委員會、經濟委員會、財政委員會、教育及文化委員會、交通委員會、司法及法制委員會、社會福利及衛生環境委員會 2.特種委員會：立法院設有四個特種委員會，即經費稽核委員會、修憲委員會、程序委員會、紀律委員會 3.全院委員會：此委員會係專為審查審計部審計長之同意案，以及審查行政院移請覆議案而設。

立法院的職權 立法院現有職權共可分成17項 1.立法權 2.預算議決權 3.決算審議權 4.議決國家其他重要事項之權 5.行政監督權 6.覆議議決權 7.議決國庫補助省經費權 8.任命同意權

立法院的職權 9.擬定憲法修正案之權 10.解決中央與地方權限爭議之權 11.受理人民請願權 12.擬定領土變更案之權 13.立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告 14.提出總統、副總統彈劾案之權 15.倒閣權 16.補選副總統權 17.罷免總統、副總統提案權

法律之制定，一般需經三個程序 提案→審議→公布。 （審議包括審查、討論及決議） 1.立法權 法律之制定，一般需經三個程序 提案→審議→公布。 （審議包括審查、討論及決議）

提案 我國有權提出法案者包括： (1)行政院 (2)立法委員及政黨黨團 依立法院議事規則第十條規定：「立法委 員提出之法律案應有二十人以上之連署」 (3)考試院 (4)監察院 (5)司法院

審議-1 法律案之審議應經三讀會之程序 (1)第一讀會 依立法院職權行使法第八條規定，第一讀會由主席將議案宣付朗讀行之。政府機關提出之議案，或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審查。但有出席委員提議，四十人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。

審議-2 (2)第二讀會 第二讀會，於討論各委員會審查之議案或經院會議決不經審查逕付二讀之議案時行之。第二讀會應將議案朗讀，依次或逐條提付討論。

審議-3 (3)第三讀會 第三讀會，除發現議案內容有互相牴觸，或與憲法及其他法律牴觸者外，祇得為文字之修正。

2.預算議決權 立法院行使此項職權，須遵守下列原則： 每一年預算，應於會計年度開始前議決之。 預算的提案權屬於行政機關，與一般法案可由立法機 關主動提出者不同。 立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提 議。

3.決算審議權 立法院可透過聽取監察院審計長之決算報告，進行政府預算執行後的監督。憲法第一百零五條規定，監察院審計長應於行政院提出決算後三個月內，依法完成其審核，並提出審核報告於立法院，立法院審議決算時，審計長應答覆質詢，並提供資料。

4.議決國家其他重要事項之權 除上述法律案及預算案外，立法院尚有議決戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。

5.行政監督權 A.質詢 B.決議請行政院變更其政策

6.覆議議決權 立法院對於行政院移請覆議案，應於送達15日內作成決議。如為休會期間，立法院應於7日內自行集會，並於開議15日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員1/2以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。

7.議決國庫補助省經費權 各省辦理憲法第一百零九條第一項事務，其經費不足時，經立法院議決，由國庫補助之。

8.任命同意權 我國憲法規定，行政院長及監察院審計長皆由總統提名，經立法院同意任命之。 (八十九年四月二十四日修憲時，增修條文第五條第一項修正。) 司法院設大法官十五人，並以其中一人為院長、一人為副院長，由總統提名經立法院同意之，自中華民國九十二年起實施，不適用憲法第七十九條之規定。 (八十九年四月二十四日修憲時，增修條文第六條第二項修正。) 考試院設院長、副院長各一人考試委員若干人，由總統提名、經立法院同意任命之，停止適用。 (八十九年四月二十四日修憲時，增修條文第七條第二項修正。) 監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名、經由立法院同意任命之。憲法第九十一條至九十三條之規定停止適用。

9.擬定憲法修正案之權 中華民國憲法增修條文第12條規定（2005年修正）：「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第174條之規定。」

10.解決中央與地方權限爭議之權

11.受理人民請願權 人民依憲法第十六條之規定，向立法院請願時，立法院自應受理。對於請願案之審查結果，認為應成為議案者，送程序委員會列入討論。

12.擬定領土變更案之權 中華民國憲法增修條文第4條 第4項規定（2005年修正）：「中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之。

13.立法於每年集會時，得聽取總統國情報告

14.提出總統、副總統彈劾案之權 立法院對於總統、副總統之彈劾案，需經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分二以上決議，聲請司法院大法官審理，不適用憲法第90條、第100條及增修條文第7條 第1項有關規定。

15.倒閣權 立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。

16.補選副總統權 副總統缺位時，總統應於三個月內提名候選人，由立法院補選，繼任至原任期屆滿止。

17.罷免總統、副總統提案權 總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。

國會調查權 就英美政治經驗而言，乃議會於特殊事件發生之時，為要監督政府，又欲獨立於政府之外，不受政府之蒙蔽，設置委員會以進行瞭解實情真象之一種權限。此種權限介於政治性與司法性之間，亦可謂兼具質詢權與彈劾權作用。

問題與思考 1.我國國會制度是否改為兩院制？ 2.立法院可否增加調查權？ 3.立法院問政品質之提昇？ 4.國會助理制度如何健全化？ 5.其他