地方自治立法法制與實務 內政部民政司 蔡明謙

課程大綱 壹、地方自治的內涵 貳、地方自治法制的演進與發展 參、地方制度法名詞相關定義 肆、地方法規之種類與層級 伍、地方法規之報核程序 陸、地方法規之監督 柒、地方法規之公發布與生效 捌、地方法規爭議解決途徑 玖、實務案例分析 拾、結語

壹、地方自治的內涵

一、地方自治的核心 住民自治 團體自治 強調地方的居民得透過政治過程呈現全體住民的總意志： 1.對人：就地方首長及地方民代有選舉罷免之權 2.對事：就地方事務有創制、複決之權 住民自治 強調地方自治係由地方居民分國家統治權以自主管理（垂直分權）： 1.地方自治團體具有獨立於國家以外公法人資格 2.以地方名義行使職權，處理區域內公共事務。 團體自治

二、地方自治權的內容 組織自主權 人事自主權 財政自主權 自治立法權 區域空間規劃權

二、地方自治權的內容 組織自主權：地方自治團體在受憲法及法律規範 的前提下，對是否設置特定機關與其組織型態， 內部或外部組織、職掌分派、職位與員額配置、 事務處理程序等，得視其轄區廣狹、人口多寡、 社會結構繁簡、公共事務質量及其他情形，自行 決定的權限。 人事自主權：地方首長為貫徹其政策與理念，賦 予任免、遷調所屬職員協助其完成自治任務，並 在其職務關係內有做成相關人事決定，排除中央 干預、主導的人事行政權力。

二、地方自治權的內容 財政自主權：財政為庶政之母；地方自治團體為 支應自身提供公共服務所需經費，得自行籌措必 要財源，並予自主管理的權限。包括自主課稅權 、預決算編製權與自我控制權。 自主立法權：為落實自治政策，相應擁有制定在 其轄區內具強制法效力的規範性法律文件的自主 權限。有學者認為該項權限為地方自治之核心。 區域空間規劃權：稱計畫高權，指地方自治團體 對其自治轄區內的土地，應有負責加以設計規範 的自主權力。

貳、地方自治法制的演進與發展

一、地方自治法制的演進 憲法公布施行 地方制度法 臺灣省各縣市實施地方自治綱要 省縣自治法 臺灣省議會組織規程 36年 39年 56年 68年 83年 88年 憲法公布施行 臺北市各級組織及實施地方自治綱要 直轄市自治法 高雄市各級組織及實施地方自治綱要 地方制度法 臺灣省各縣市實施地方自治綱要 省縣自治法 臺灣省議會組織規程

地方自治綱要時期 政府遷臺後，於民國39年由臺灣省政府頒行 「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」及相關地 方自治法規16種，開始於臺灣省之縣、市及鄉、 鎮、縣轄市選舉行政首長及民意代表實施自治， 開啟現代地方自治的發端。 48年6月行政院頒行「臺灣省議會組織規程」， 選舉省議員，參與省政。 56年及68年臺北市、高雄市分別改制為直轄市， 行政院再分別訂定「臺北市各級組織及實施地 方自治綱要」與「高雄市各級組織及實施地方 自治綱要」，以為北、高二直轄市賡續實施自 治之準據。

自治二法時期 地方制度法時期 83年7月29日「省縣自治法」、「直轄市自治法」制定公布施行，同年8月1日我國地方自治正式邁入法律自治的階段。 86年國民大會修正憲法增修條文，確立精省政策，配合憲法精省之規劃並推動政府整體再造，87年將省縣自治法及直轄市自治法二自治法整合，改制定「地方制度法」，於民國88年1月25日公布施行。除賡續推動直轄市及縣市自治之外，並配合精省之政策與提昇縣市自治機能之改革，建立完備之地方制度法制。

二、地方制度法架構 總則 省政府及諮議會 地方自治 中央與地方及地方間之關係 直轄市原住民區 附則 名詞定義、地方區劃、地方結構、縣市改制 組織、職權、預算 地方自治團體及居民權利義務 自治事項 自治法規 自治組織 自治財政 立法機關 行政機關 自治監督、權限爭議處理、停職解職、補選代理、合併選舉 組織、選舉、自治事項及財源、法規預算 地方首長身分、員工給與、改制配套 含府會關係

三、臺灣地方自治法制發展重點 政府層級的減縮 行政區域的調整(第7條之1) 組織的彈性化(第62條) 首長人事權的活化(第55-57條) 行政與立法機關制衡關係的轉變 (第33-54條) 府際運作模式的去權威化 財政自我負責觀念的建立(第63-72條)

參、地方制度法名詞定義 地方自治團體 自治監督機關 事項 自治 委辦 備查 核定

一、地方自治團體 意義：依地方制度法實施地方自治，具公法人地位之團體。 法律地位：地方自治公法人、次級統治權主體。 任務：辦理自治事項，執行上級政府委辦事項。 類型：直轄市、縣(市)、鄉（鎮、市）及直轄市山地原住民區。 臺灣省是否為地方自治團體 地方自治團體及地方政府的差別

一、地方自治團體 設置要件： 省、縣、鄉鎮之設置要件未規定；其行政區域之調整，依法律(行政區劃法)規定行之。 市的設置要件如下： 人口要件 其他要件 直轄市 125萬人以上 政經文化及都會區域發展有特殊需要地區 市 50萬人以上 政經文化重要地區 縣轄市 10萬人以上 工商發達財源充裕交通便利公設完備地區 本法施行前已設置者，得不適用上開規定(如:苗栗、太保、朴子、花蓮、臺東、宜蘭)

二、地方自治的權力結構與制衡 司法院釋字498號解釋文 司法院釋字498號解釋理由書 地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直 分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方 立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。 司法院釋字498號解釋理由書 地方自治團體不僅依法辦理自治事項，並執行上級政 府委辦事項。地方自治區域內之人民對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權。 地方立法機關行使其立法機關之職權，地方行政機關應將總預算案提請其立法機關審議。地方立法機關開會時，其行政機關首長應提出施政報告，民意代表 並有向該機關首長或單位主管行使質詢之權；就特定事項有明瞭必要時，則得邀請其首長或單位主管列席說明。此乃基於民意政治及責任政治之原則，地方行政與地方立法機關並有權責制衡之關係。

二、地方自治的權力結構與制衡 自治監督機關 地方立法機關 地方行政機關 居民 選舉罷免 監督 創制 複決 制衡 分權 分權

現行地方自治組織 地方立法機關 地方行政機關 分立、制衡 省政府、省諮議會、區公所及村里辦公處屬性 直轄市議會 直轄市政府 縣市議會 民選 民選 分立、制衡 直轄市議會 縣市議會 鄉鎮市民代表會 直轄市山地原住民區民代表會 直轄市政府 縣市政府 鄉鎮市公所 直轄市山地原住民區公所 省政府、省諮議會、區公所及村里辦公處屬性

現行地方自治組織的職掌 權力分立原則 立法機關：立法及監督行政(議決權+質詢權)， 職權採列舉式立法。 條文 行政機關：執行，職權採概括式立法。 立法機關：立法及監督行政(議決權+質詢權)， 職權採列舉式立法。 條文 縣市政府置縣市長一人，綜理縣市政…(地55-57) 縣市議會之職權(地35-37)： 議決自治條例、議決預算、地方稅課、議決財產處分、議決組織自治條例、議決地方行政機關提案事項、議員提案事項、審議決算審核報告（決算報告）、接受人民請願、其他法律賦與之職權。

三、自治事項與委辦事項 自治事項 委辦事項 定義 1.地方自治團體依憲 法或本法規定，得 自為立法並執行 2.法律規定應由該團 體辦理之事務，而 負其政策規劃及行 政執行責任之事項 地方自治團體依法律、 上級法規或規章規定， 在上級政府指揮監督下， 執行上級政府交付辦理 之非屬該團體事務，而 負其行政執行責任之事 項 地方制度法以列舉方式，明文保障直轄市(§18)、縣市(§19)、鄉鎮市(§20)及直轄市山地原住民區(§83-3)之自治事項。 跨域事項之處理(§21)。 自治事項涉及中央或其他自治團體權限之處理。

西歐各國地方政府職能分配表(Ⅰ) Lin,Ching-Chi

西歐各國地方政府職能分配表(Ⅱ) Lin,Ching-Chi

資料來源：Paying for Local Government (London：HMSO,1987),p.131 西歐各國地方政府職能分配表(Ⅲ) Lin,Ching-Chi 資料來源：Paying for Local Government (London：HMSO,1987),p.131

憲法有關中央與地方權限劃分規定 憲法第10章規定中央與地方權限劃分如下 第 107 條列舉由中央立法並執行之事項13款 第 108 條列舉由中央立法並執行之，或交由省 縣執行之事項20款 第 109 條列舉由省立法並執行之，或交由縣執 行之事項11款及其他依法律賦予之事項1款。 第 110 條列舉由縣立法並執行之事項10款及 其他依國家法律或省自治法賦予之事項1款 第 111 條規定除第107條、第108條、第109條 及第110條列舉事項外，如有未列舉事項發生 時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有 全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬 於縣。遇有爭議時，由立法院解決之。

憲法所定中央專責事項 憲法第107規定：下列事項，由中央立法並執行之 1 外交。 2 國防與國防軍事。 3 國籍法及刑事、民事、商事之法律。 4 司法制度。 5 航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政 6 中央財政與國稅。 7 國稅與省稅、縣稅之劃分。 8 國營經濟事業。 9 幣制及國家銀行。 10 度量衡。 11 國際貿易政策。 12 涉外之財政經濟事項。 13 其他依本憲法所定關於中央之事項。

憲法所定中央立法並執行或交由省縣執行事項 第108條:左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之： 1 省縣自治通則。 2 行政區劃 。 3 森林、工礦及商業 4 教育制度。 5 銀行及交易所制度 6 航業及海洋漁業。 7 公用事業。 8 合作事業。 9 2省以上之水陸交通運輪。 10 2省以上之水利、河道及農牧事業。 11中央及地方官吏之銓敘 、任用、糾察及保障 12土地法。 13勞動法及其他社會立法 14公用徵收。 15全國戶口調查及統計 16移民及墾殖。 17警察制度。 18公共衛生。 19振濟、撫卹及失業救濟 20有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。 前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規

憲法所定縣自治事項 第110條：左列事項，由縣立法並執行之： 1 縣教育、衛生、實業及交通。 2 縣財產之經營及處分。 3 縣公營事業。 4 縣合作事業。 5 縣農林、水利、漁牧及工程。 6 縣財政及縣稅。 7 縣債。 8 縣銀行。 9 縣警衛之實施。 10 縣慈善及公益事業。 11 其他依國家法律及省自治法賦予之事項。 前項各款，有涉及二縣以上者，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦 理。 2015/8/27 Lin,Ching-Chi

地方自治團體自治事項（Ⅰ） 事項 直轄市、縣（市）項目 鄉（鎮、市）項目 組織及行政管理事項 公職人員選舉、罷免之實施 組織之設立及管理 戶籍行政 土地行政 新聞行政 財政事項 財務收支及管理 稅捐 公共債務 財產之經營及處分 社會服務事項 社會福利 公益慈善事業及社會救助 人民團體之輔導 宗教輔導 殯葬設施之設置及管理 調解業務 （直轄市及市） 調解業務

地方自治團體自治事項（Ⅱ） 事項 直轄市、縣（市）項目 鄉（鎮、市）項目 教育文化及體育事項 學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理 30 地方自治團體自治事項（Ⅱ） 事項 直轄市、縣（市）項目 鄉（鎮、市）項目 教育文化及體育事項 學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理 藝文活動 體育活動 文化資產保存 禮儀民俗及文獻 社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理 社會教育之興辦及管理 勞工行政 勞資關係 勞工安全衛生 都巿計畫及營建事項 都巿計畫之擬定、審議及執行 建築管理 住宅業務 下水道建設及管理 公園綠地之設立及管理 營建廢棄土之處理。

地方自治團體自治事項（Ⅲ） 事項 直轄市、縣（市）項目 鄉（鎮、市）項目 經濟服務事項 農、林、漁、牧業之輔導及管理 自然保育 31 地方自治團體自治事項（Ⅲ） 事項 直轄市、縣（市）項目 鄉（鎮、市）項目 經濟服務事項 農、林、漁、牧業之輔導及管理 自然保育 工商輔導及管理 消費者保護 水利事項 河川整治及管理 集水區保育及管理 防洪排水設施興建管理 水資源基本資料調查 衛生及環境保護事項 衛生管理 環境保護 廢棄物清除及處理

地方自治團體自治事項（Ⅳ） 事項 直轄市、縣（市）項目 鄉（鎮、市）項目 交通及觀光事項 各管道路之規劃、建設及管理 交通之規劃、營運及管理 32 地方自治團體自治事項（Ⅳ） 事項 直轄市、縣（市）項目 鄉（鎮、市）項目 交通及觀光事項 各管道路之規劃、建設及管理 交通之規劃、營運及管理 觀光事業 道路之建設及管理 公共安全事項 警衛之實施 災害防救之規劃及執行 民防之實施 事業之經營及管理事項 合作事業 公用及公營事業 公共造產事業 與其他地方自治團體合辦之事業 其他 依法律賦予之事項 註：直轄市山地原住民區較鄉鎮市減少了公共債務及稅捐之自治權限。 (第18條至第20條)

共同辦理事項(協力事項)概念的發展與確立 33 共同辦理事項(協力事項)概念的發展與確立 現代國家政經社會全盤複雜化、多樣化，造成行政業 務複合化擴大現象，衍生部分業務對於國家與地方管 制權限都不是絕對的排他性領域，必須由國家與地方 自治團體共同處理、共同負責。 我國憲法中央與地方權限劃分，第108條至第110條諸 多事項多屬複合事項，憲法第111條復揭櫫均權理論之 精神，更說明了共同辦理事項在我國中央與地方互動 關係的重要性。 司法院大法官釋字第550號解釋，揭示國家實現人民享 有人性尊嚴之生活所應盡義務，除中央外，與居民生 活關係密切之地方自治團體自亦應共同負擔。正式將 中央與地方共同辦理事項形諸於法律文件上。

協力事項在地方領域部分仍屬地方自治事項 協力 事項 中央事項 縣自治事項 鄉鎮市自治事項 國民教育 廢棄物管理 全民健康保險 殯葬管理 教育制度與最低規範之立法 國民敎育興辦、入學、教學與學校管理 廢棄物管理 廢棄物管理政策及全國性標準之立法 廢棄物處理 廢棄物清除 全民健康保險 法律制定及健保業務規劃執行 對於轄區居民依法律提供補助 殯葬管理 殯葬法律及基本規範之制定 殯葬設施及殯葬業之管理 殯葬設施設置及殯葬服務

(二)自治事項與委辦事項區別實益 自治事項 委辦事項 責任 負政策規劃及行政執行 之責 負行政執行之責 立法 權限 得制定自治法規 上位法規授權始得訂定委 辦規則 經費 負擔 由地方政府自行負擔 除法律另有規定外，由委 辦機關負擔 監督 界限 為適法性監督 除適法性監督外，並得為 適當性監督 救濟 途徑 依訴願法第4條定其訴願 管轄 訴願法第9條視為受委辦機 關行政處分，比照訴願法 第4條規定，向受委辦機關 之直接上級機關提起。 35

現行法制架構下地方自治事項與委辦事項分析途徑

殯葬管理條例各級政府殯葬管理權責分工體例 中央 縣 鄉鎮縣轄市 直轄市及市 1.殯葬管理制度之規劃設計、相關法令之研擬及禮儀規範之訂定。 2.對地方主管機關殯葬業務之監督。 3.殯葬服務業證照制度之規劃。 4.殯葬服務定型化契約之擬定。 5.全國性殯葬統計及政策研究 1.直轄市、縣（市）公立殯葬設施之設置、經營及管理。 2.殯葬設施專區之規劃及設置。 3.對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵。 4.對轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准。 5.對轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施之監督、評鑑及獎勵。 6.殯葬服務業之設立許可、經營許可、輔導、管理、評鑑及獎勵。 7.違法設置、擴充、增建、改建或經營殯葬設施之取締及處理。 8.違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之處理。 9.殯葬消費資訊之提供及消費者申訴之處理 10.殯葬自治法規之擬（制）定。 1.鄉（鎮、市）公立殯葬設施之設置、經營及管理。 2.埋葬、火化及起掘許可證明之核發 3.違法設置、擴建、增建、改建殯葬設施、違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為查報

教育基本法所列權限劃分體例 中央政府之教育權限如下︰ 一 教育制度之規劃設計。 二 對地方教育事務之適法監督。 Lin,Ching-Chi 中央政府之教育權限如下︰ 一 教育制度之規劃設計。 二 對地方教育事務之適法監督。 三 執行全國性教育事務，並協調或協助各 　地方教育之發展。 四 中央教育經費之分配與補助。 五 設立並監督國立學校及其他教育機構。 六 教育統計、評鑑與政策研究。 七 促進教育事務之國際交流。 八 依憲法規定對教育事業、教育工作者、 少數民族及弱勢群體之教育事 項，提 供獎勵、扶助或促其發展。 前項列舉以外之教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬地方。

(三)委辦的定義及程序 定義： 為不同地方自治團體（不同行政主體）間之權限移轉。與行政程序法第15條第2項所定同一行政主體內不相隸屬行政機關間權限移轉之委託概念不同。 辦理程序： 地方制度法並未規定其行政程序，可類推適用行政程序法第15條第3項規定，將委辦事項公告，並刊登公報(內政部92年9月30日內授營建管字第0920089332號函釋參照) 委辦依據： 應有法律、基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例之依據。 下級自治團體將權限部分移轉給上級自治團體辦理，是否屬委辦?

核定 備查 四、核定與備查 事前監督 上級政府或主管機關，對於下級政府或機關陳報事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項法定效力之謂 事後監督 下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂 四、核定與備查 地方制度法規定應報核定事項：直轄市縣市名稱、改制計畫、有罰則的自治條例、委辦規則、地方立法機關組織自治條例 核備(工業團體法)、備案(工業團體法)及核轉備案(都市計畫法) 為何?

肆、地方自治法規之種類與層級

規程、規則、細則、辦 法、綱要、標準、準則 一、自治法規之定名 地方自治團體得就其自治事項或依法律及上級 法規之授權，制定自治法規。 自治條例 自治規則 委辦規則 名稱 規程、規則、細則、辦 法、綱要、標準、準則 冠以地方自治團體名稱 例如：臺中市動物保護自治條例 新竹市優秀學生暨清寒學生獎助學金申請辦法 臺北市議會議事規則

二、自治法規類別 經地方立法機關議決通過，並由地方行政機關公布之自治法規 自治條例 自治 事項 由地方行政機關訂定並發布之自治法規 自治規則 地方行政機關為辦理上級政府委辦事項訂定並發布之法規 委辦事項 委辦規則 議會內部事項 地方立法機關為議事運作需要所訂有關議事程序、內部組織及紀律維持等事項規定 自律規則

(一)自治條例保留原則 地方自治事項應以自治條例定之者： 地方制度法第28條第3款有例外： 1.法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者 2.創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務 者。 3.關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。 4.其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條 例定之者。 地方制度法第28條第3款有例外： 直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所所 屬機關及學校之組織規程，由直轄市、縣（市）、 政府、鄉（鎮、市）公所定之。(即本法第62條規 定)

(二)地方自治法規之位階 憲法 法律 基於法律授權法規 上級地方自治團體自治條例 下級地方自治團體 自治條例 自治規則

(三)地方自治法規之效力 自治條例：牴觸憲法、法律、基於法律授權之法規及上級地方自治團體之自治條例無效。 自治規則：牴觸憲法、法律、基於法律授權之法規及上級地方自治團體之自治條例或該自治團體自治條例者，無效。 委辦規則：牴觸憲法、法律、中央法令及上級地方自治團體之法令無效。 立法機關自律規則：與憲法、法律、中央法規或上級自治法規牴觸者無效。

(四)自治法規訂定罰則之限制 立法意旨：為使地方自治團體遂行其自治職能，爰賦予地方自治法規得處以適當之處罰，使地方自治團體居民確實遵守地方自治法規之規定；另為顧及自治法規對居民權利之干涉程度，對其罰種類與強度予以適當限制，以符憲法保障人民權利之精神。 一、鄉鎮市原行院草案可訂罰則,但立法院審查時刪除,避免一國多制 二、參照本部89年12月1日函釋 主體 直轄市 自治條例 ※鄉鎮市不可訂 縣市 種 類 罰鍰 最高新臺幣10萬元 其他種類之行政罰 限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分 47

(四)自治法規訂定罰則之限制 以往嚴格認定、晚近傾向主管機關斟酌立法原意考量： 未來修正方向： 1994.3.16行政院法院庭長評事聯繫會議就吊銷營業許可之決議。 臺南市性交易服務者及性交易服務場所管理自治條例「吊銷許可證」、高雄市商店街區管理輔導自治條例「得廢止籌設許可」：屬行政罰法所定之「剝奪或消滅資格、權利之處分」，或屬不具裁罰性之「行政管制措施」，請地方綜合斟酌立法原意釐清。 未來修正方向： 違反地方自治事項之行政法上義務者，得規定處以罰鍰、没入或其他種類之行政罰。 為達到有效管理及防制，因應實際需要，罰鍰之額度提高為新臺幣30萬元，並得規定按次處罰。 行政罰種類回歸適用行政罰法之規定，另為保障地方居民之權利，並符合「權利授與者得取回其權利」之法理，增訂有關剝奪或消滅權利、資格之行政罰，以自治條例所賦予者為限之規定。

伍、地方法規之報核程序

一、一般法規報核程序 依據：地方制度法第26條第4項、第28條第3項及第29條第2項。 法制作業程序： 自治 條例 有罰則 報請上級政府核定 公布 無罰則 公布 報請上級政府備查 自治 規則 發布 報請上級政府備查 函送立法機關查照 訂有罰則之自治條例，其後修正未涉罰則之條文，其法制作業程序？

一、一般法規報核程序 注意事項： 自治法規、委辦規則須經上級政府或委辦機關核定者，核定機關應於1個月內為核定與否之決定；逾期視為核定。但因內容複雜、關係重大，須較長時間之審查，核定機關具明理由函告延長核定期限。 自治規則，除法律或基於法律授權之法規另有規定外，應於發布後分別函報行政院、中央各該主管機關、縣政府備查，並函送各該地方立法機關查照。 法規內容涉及二以上中央主管機關業務，為維護法規之完整性，並利中央主管機關自治監督，應由規範主要內容之中央主管機關主政，對於涉及其他中央主管機關業務部分，由主政機關請相關機關就所管部分表示意見後，據以全案處理統一函復。 廢止程序：地方制度法雖無規定，依行政程序法第151條第2項規定，應準用制定程序規定。

二、地方組織法規報核程序 依據：地方制度法第54條及第62條。 地方行政機關組織準則對地方行政機關之組織及員額訂有相關規範，並採框架式立法，以尊重地方組織自主權。本部亦以99年10月15日台內民字第0990206391號函轉知行政院所屬各機關於業務督導及訂定相關執行計畫時，避免要求地方政府設置專責單位或增加編制內員額執行該項業務。 地方行政機關之組織自治條例與所屬機關組織規程及其編制表，其有關考銓業務事項，不得牴觸中央考銓法規；各權責機關於核定或同意後，應函送考試院備查。

二、地方組織法規報核程序 法制作業程序： 地方政府所屬機關及學校之組織規程，應否報上級備查？ 地方行政機關 組織自治條例 地方立法機關同意 上級政府備查 考試院備查 所屬機關及學校 組織 規程 地方立法機關 組織自治條例 上級政府核定 地方行政機關公布 地方政府所屬機關及學校之組織規程，應否報上級備查？ 縣政府辦理鄉鎮市組織自治條例備查及所屬機關組織規程，應否副知內政部備查？

三、地方稅自治條例報核程序 依據：地方稅自治條例不論有無訂定罰則，其備查程序均應優先適用地方稅法通則第6條第2項規定。 立法目的：賦予直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所得視自治財政需要，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課之權限，以籌措自治財源，提高地方財政自主權。 不得開徵事項(第3項)： 轄區外之交易。 流通至轄區外之天然資源或礦產品等。 經營範圍跨越轄區之公用事業。 損及國家整體利益或其他地方公共利益事項。

三、地方稅自治條例報核程序 法制作業程序：

摘自財政部於104.5.27 地方自治立法權限實務研討暨座談會簡報資料 中央備查地方政府開徵地方稅情形－共21稅 新北市改制前 臺北縣土城市、淡水鎮、鶯歌鎮、五股鄉 、八里鄉、三芝鄉等6鄉鎮市：建築工地臨時稅 改制前桃園縣4項 1.營建剩餘土石方臨時稅 2.景觀維護臨時稅 3.體育發展臨時稅 4.土石採取臨時稅 桃園市 宜蘭縣2項 1.營建剩餘土石方特別稅 2.礦石開採特別稅 苗栗縣 2項 1.營建剩餘土石方特別稅 2.土石採取景觀維護特別稅 花蓮縣 2項 1.土石採取景觀維護特別稅 2.礦石開採景觀維護特別稅 臺中市改制前 臺中縣 1項 特殊消費特別稅 高雄市改制前 高雄縣 1項 土石採取特別稅 彰化縣員林鎮1項 建築工地臨時稅 南投縣 1項 土石採取景觀維護特別稅 屏東縣 1項 土石採取景觀維護特別稅 摘自財政部於104.5.27 地方自治立法權限實務研討暨座談會簡報資料

地方政府開徵地方稅情形－103年度稅收共8億640萬元 摘自財政部於104.5.27 地方自治立法權限實務研討暨座談會簡報資料

陸、地方法規之監督

一、地方法規之監督精神 司法院釋字498號 中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法、適當與否或其他一定之監督。是地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予尊重。 司法院釋字553號 蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似；後者除適法性之外，亦得就行政作業之合目的性等實施全面監督。 就地方自治事項，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。

二、地方法規之監督規範 條次 監督事項 直轄市 縣（市） 鄉鎮市 26 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治條例函報備查之受理 中央各主管機關轉政院備查 中央各該主管機關備查 縣政府備查 直轄市、縣（市）訂有罰則自治條例之核定 行政院核定 中央各該主管機關核定 27 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治規則函報備查之受理 行政院備查 29 地方辦理委辦事項所訂定委辦規則之核定 委辦機關核定

監督事項 直轄市 縣（市） 鄉鎮市 條次 30 自治法規與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。 行政院函告 中央各該主管機關函告 縣政府函告 委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。 委辦機關函告 43 地方立法機關議決自治事項與憲法、法律或基於法律授權之法規牴觸者無效；議決委辦事項與憲法、法律、中央法令牴觸者無效。 54 地方立法機關組織自治條例核定及自律規則備查 行政院核定、備查 內政部核定、備查 縣政府核定、備查

監督事項 直轄市 縣（市） 鄉鎮市 條次 75 地方政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規（或上級自治團體自治條例）者 由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行 縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行 地方政府辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令、（縣規章）或逾越權限者。 委辦機關 76 地方有依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者 行政院催告及代行處理 中央各該主管機關催告及代行處理 縣政府催告及代行處理

三、主管機關對地方法規之監督作為 自治法規之備查或核定權責機關為各該目的事業 主管機關 自治法規之備查或核定權責機關為各該目的事業 主管機關 中央目的事業主管機關不明或涉及多個機關以各 該專業法律之主管機關或目的事業主管機關為受 理機關。 自治法規內容涉及二以上中央主管機關，應由規 範主要內容之主管機關受理 自治法規備查案之審查以有無抵觸法律或中央法 規命令為原則，但涉及合理性與適當性問題，亦 得提供行政指導性質之建議供參考。

直轄市自治條例報院核定或備查處理程序 行政院（主管單位） 相關部會 相關部會(包括法務部) 中央業務主管機關 直轄市政府 行政院（主管單位） 相關部會 相關部會(包括法務部) 未敘明函復退請依規定辦理 轉報並敘明有無牴觸上位法規 衡酌是否會行政院內相關單位審認有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規 審認 准予核定 退請再行研酌、逕予修正核定或不予核定 業已備查 全部或部分函告無效 有牴觸 或條文前後矛盾、文字明顯錯漏 無牴觸 簽復直轄市政府並 副知中央業務主管機關 1.1個月內簽復直轄市政府並副知中央業務主管機關 2.內容複雜、關係重大，先敘明理由函告直轄市政府延長期限 1.中央業務主管機關應於15日內函復 2.未及函復時，應先將無法依期限處理之理由及預定處理期限報院 會商 （有罰則） （無罰則） 彙整提出具體意見 直轄市政府、中央業務主管機關或相關部會 行政院(主管單位) (主計總處代辦院函) 牴觸上位法規有疑義者

直轄市自治規則報院備查處理程序 函交 有牴觸 無牴觸 牴觸上位法規有疑義者 直轄市政府 行政院(主管單位) 中央業務主管機關 業已備查 衡酌是否會行政院內相關單位後，審認有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規、自治條例 全部或部分 函告無效 敘明有無牴觸上位法規 未敘明函復退請依規定辦理 相關部會 會商 審認 直轄市政府、中央業務主管機關或相關部會 內容單純者 可免函交

直轄市議會自律規則報院備查處理程序 直轄市議會 行政院(綜合業務處) 中央業務主管機關 業已備查 衡酌是否會行政院內相關單位後，審認有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規、自治條例 全部或部分 函告無效 函交 審認 有牴觸 無牴觸 敘明有無牴觸上位法規 未敘明函復退請依規定辦理 相關部會 會商 內容單純者 可免函交 牴觸上位法 規有疑義者 直轄市議會、中央業務主管機關或相關部會

直轄市政府(議會)組織自治條例報院備查(核定)處理程序 直轄市議會 組織自治條例 直轄市政府 直轄市政府所屬事業機構組織自治條例 行政院(綜合業務處) 行政院(主管單位) 中央業務主管機關會商銓敘部、人事行政總處、主計總處、國家發展委員會、法務部 函交 衡酌是否會行政院內相關單位後，審認有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規(含中央考銓法規) 准予核定 退請再行研酌、逕予修正核定或不予核定 業已備查 全部或部分函告無效 無牴觸 有牴觸或條文前後矛盾、文字明顯錯漏 直轄市政府（公布） 核定或修正核定 審認 有牴觸 退請再行研酌或不予核定 牴觸上位法規有疑義者 直轄市政府(議會)、中央業務主管機關或相關部會

柒、地方法規之公發布與生效

一、地方法規之公布 代行公(發)布： 公（發）布： 自治條例經地方立法機關議決後，函送各該地方行政機關，地方行政機關收到後，除法律另有規定或依法提覆議外，應於30日內公布。自治規則行政機關訂定後依規定發布施行。 應經核定之地方法規：自治法規、委辦規則依規定應經權責機關核定者，應於核定文送達各該地方行政機關30日內公(發)布。 代行公(發)布： 地方行政機關未依規定公發布，該法規自期限屆滿之日起算至第3日起發生效力，並由立法機關代行。 經上級政府或委辦機關核定者，核定機關或委辦機關代行。

二、地方法規之生效 法規之生效日期均應明定於各該法規之末條。自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。但特定有施行日期者，自該特定日起發生效力。 體例及生效日之規定： 本自治條例自公布日起施行：自公(發)布之日起算至第3日起發生效力。 本自治條例自中華民國o年o月o日施行：以法規所定日期為生效日。 本自治條例之生效日期，由縣政府定之：依縣政府發布之日期，為法規生效之日。

捌、地方法規爭議解決途徑

捌、地方法規爭議解決途徑 行政解決 77條Ⅰ後段及Ⅱ 立法解決 77條Ⅰ前段 司法解決行政爭訟、聲請司法院解釋

一、行政解決及立法解決途徑 行政途徑： 上下級地方治團體間（縣與鄉鎮市間）：內政 部會同中央各該主管機關解決 同級地方自治團體間： 上下級地方治團體間（縣與鄉鎮市間）：內政 部會同中央各該主管機關解決 同級地方自治團體間： 直轄市間、直轄市與縣市間：行政院解決 縣市間：中央各該主管機關解決 鄉鎮市間事權發生爭議：縣政府解決 立法途徑： 中央與直轄市、縣市間：立法院院會議決之

二、司法解決途徑 聲請要件：為得聲請解釋之自治監督作為，釋字第 553號謂：地方自治團體仍應先循一般行政爭訟程序 ，仍有不服，才能聲請大法官解釋。 函告自治法規無效。 函告地方立法機關的單純決議無效。 前2項的自治法規或決議，是否牴觸憲法等尚有疑 義，未逕予函告無效。 撤銷、變更、廢止或停止執行(應先經行政救濟) 對報請核定事項，不予核定(應先經行政救濟) 。 地方機關如認中央法律有牴觸憲法疑義，亦得直 接聲請司法院解釋

不予核定之自治法規：依大法官審理案件法之修正 草案，將來可先循行政爭訟解決。 二、司法解決途徑 聲請的主體 依30條函告自治法規無效： 自治條例：地方立法機關。 自治規則：地方行政機關。 依第43條函告地方立法機關決議無效：地方立法機關 。 依75條撤銷、廢止或停職其執行等處分：地方行政 機關。 其他：多由地方立法機關，或由行政機關首長經議 會同意，代表該地方自治團體為之。 不予核定之自治法規：依大法官審理案件法之修正 草案，將來可先循行政爭訟解決。

自治法規聲請司法院解釋之案例 年 次 自治法規 監督 機關 處理 司法院不受理之理由 澎湖縣與大 陸地區通航 自治條例 陸委會 (主管部會) 處理 司法院不受理之理由 1 95﹒ 9 制 定 澎湖縣與大 陸地區通航 自治條例 陸委會 【95.11.14函告無效】 牴觸憲法、地制法、離島建設條例等規定 【97.5.30】 ※依憲增11，兩岸事務具有全國一致性質，非專屬地方自治事項，無適用地制法30Ⅴ之餘地。 ※未經由上級機關層轉釋憲。 2 94﹒ 12﹒ 25 公 布 高雄縣土石 採取特別稅 徵收自治條 例 財政部 【修正後備查】 報請備查時，建議縣府修正該條例第2條關於納稅義務人定義之規定；嗣縣府陳報修正條文，財政部予以備查。 【99.4.30】 ※行使職權釋憲部分 　縣府未具體敘明行使何職權而適用規定，致發生牴觸憲法之疑義。 ※確定終局裁判部分 　縣府稅務局係以行使徵收特別稅職權，未適用規定，亦未敘明其憲法上何種權利遭受不法侵害，不得據最高行判決聲請釋憲。

年 次 自治法規 監督 機關 處理 司法院不受理之理由 通傳會 環保署 (主管部會) 處理 司法院不受理之理由 3 95﹒ 6 發 布 臺中市行動 電話基地臺 設置管理自 治條例 通傳會 【95.9.8函告無效】牴觸電信法相關規定 【101.6.22】 ※本件應由地方立法機關即該議會提出 4 95﹒6 議 會 通 過 臺北縣建築 物設置行動 電話基地台 管理自治條 例 【96.8.21不予核定】牴觸電信法相關規定 【101.9.14】 ※自治條例未經核定，未能公布生效，屬未完成立法程序之草案，不生法定效力，無牴觸上位法規疑義可能，不得為釋憲客體。 ※至於不予核定，如何救濟，未明文，宜由立法解決。 5 100﹒3﹒ 28 雲林縣碳費 徵收自治條 例 環保署 【100.8.31】徵收碳稅署，依憲法第111條，屬全國一致性事務。 【101.11.21】 不受理理由同前序號4

玖、實務案例分析

案例一 警察人事權是否為縣(市)之自治事項？

臺北縣政府與內政部就警察人事權之爭議 背景說明： 地方制度法第4條經立法委員提案修正增列第 2項，規定「縣人口聚居200萬人以上，未改 制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條 、第62條、第66條、第67條及其他法律關於 直轄市之規定，準用之。」於96年5月23日 公布。 臺北縣政府依該條準用直轄市之規定，逕行 發布140餘名警察人員之人事命令並任官授階 ，引發權限爭議。

臺北縣政府與內政部就警察人事權之爭議 爭點分析： 地制法第18條「直轄市警政、警衛之實施」為 直轄市自治事項，第19條「縣（市）警衛之實 施」為縣（市）自治事項，同法第4條修正條文 並未準用第18條直轄市「警政」之自治事項 行政院專案小組，檢討確認「警察人員人事條 例」等4種警察法規，「不予準用」在案。 憲法第108條第11款及第17款：中央及地方官吏 之銓敍、任用、糾察及保障與警察制度均為中 央立法並執行，或交由省縣執行之事項。「警 察人事」應屬中央之事項。 警察人員人事條例第9條規定：「警察人員由內 政部管理，或交由直轄市政府管理」，是以直 轄市對於警察人員管理之權限，係基於內政部 之授權，並非直轄市固有之自治事項。

案例二 縣政府與市公所就市有地違章建築拆除爭議？

花蓮縣政府與市公所就市有地違章建築拆除爭議 背景說明： 96年花蓮市公所為辦該市自由街排水系統納 入美崙溪治水方案，拆除溝仔尾排水溝上違 建。 經縣府以該方案尚在規劃階段，尚未執行， 且公所未提起民事訴訟或聲請強制執行為由 ，派遣警力阻撓拆除。

花蓮縣政府與市公所就市有地違章建築拆除爭議 2015/8/27 花蓮縣政府與市公所就市有地違章建築拆除爭議 爭點分析： 地方制度法第19條規定「都巿計畫之擬定、審議及執行」、 「建築管理」均為縣自治事項。 違章建築處理辦法第3條規定：違章建築之拆除，由 直轄市、縣（市）主管建築機關執行之。 地方制度法第75條第6項及第7項規定，鄉（鎮、市） 公所辦理自治事項或委辦事項違法者，由縣政府予以 撤銷、變更、廢止或停止其執行。又民法第767條規 定，所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求 返還。 市公所本於所有人（管理機關）之地位，固得依上開 民法之規定，請求拆屋還地，惟事涉私權爭執，應循 民事救濟途徑處理，方為適法。 縣政府依地方制度法第75條第6項或第7項規定，雖可 本於職權，對於花蓮市公所之違法行為予以撤銷、變 更、廢止或停止其執行，惟其採取之方法，仍應符合 行政程序法第7條所揭櫫之「比例原則」。

案例三 地方政府擬制定景觀衝擊費徵收自治條例，其有無權限？有否牴觸上位法規？

制定「臺中市都市景觀衝擊費徵收自治條例」爭議 制定目的：為降低該市景觀衝擊，促進都市發展及提升市 民生活品質，對具有造成景觀衝擊之違章建築及違規廣告， 徵收特別公課，其所得費用並成立基金專供改善景觀、維 護都市之用。 爭點分析： 查司法院釋字第426號解釋揭櫫，特別公課與稅捐有別， 維特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵 收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權 以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲 法之所許。按司法院釋字第426號解釋所稱特別公課應 由法律或法律授權以命令定之，是否包含自治條例？ 直轄市政府課徵都市景觀衝擊費是否屬直轄市自治事 項？ 臺中市政府課徵都市景觀衝擊費適用對象皆屬建築法 及違章建築處理辦法之範疇，是否有另行制定自治條 例徵收特別公課之必要？

案例四 對於遙控無人航空器之管理，地方政府是否有權限制定地方法規加以規範？

有關遙控無人航空器之管理權限爭議 爭點分析： 憲法第107條第5款規定，航空事項為中央立法並執行之事 項；地制法第2條第2款規定，自治事項指地方自治團體依 憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該 團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任事項； 第3款規定，委辦事項指地方自治團體依法律、上級法規或 規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦 理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。 就遙控無人航空器管理之事權分工，係得依法明定屬地方 自治事項或中央委辦事項。惟因該等事項為自治事項或委 辦事項，尚與後續自治監督密度問題有涉，宜由交通部就 該等事項究屬自治事項或委辦事項，予以釐明。 交通部業提出民用航空法修正草案，增訂遙控無人航空器 管理專章，針對自用遙控無人航空器總重未逾15公斤者之 活動，明定由直轄市、縣（市）政府管理，並賦予該等地 方政府裁罰權限，該部亦應與直轄市、縣（市）政府事前 妥為溝通協調。

案例五 中央已有「電子遊戲場業管理條例」，其中規定電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。各縣 市政府得否以自治條例規定超過50公尺之距離的要求？

延伸案例 殯葬管理條例規定設置殯儀館與公共飲水井或飲用水之水源地距離不得少於300公尺。但自治條例另有規定者，從其規定。各縣(市)政府得否以自治條例規定200公尺距離？

案例六 中央法律明文授權地方主管機關訂定法規命令，該地方主管機關得否以自治條例定之？

案例七 中央對於法律授權地方訂定之法規，以其涉及人民權利義務為由，要求應以自治條例定之，從而為不予備查之處理，此等監督手段與範圍是否正當？

案例八 應報經備查之各類地方法規，如受理 備查機關函覆「不予備查」時，該等 已發布之地方法規，其效力為何？ 2015/8/27 Lin,Ching-Chi 案例八 應報經備查之各類地方法規，如受理 備查機關函覆「不予備查」時，該等 已發布之地方法規，其效力為何？

2015/8/27 Lin,Ching-Chi 案例九 應報核定之自治法規(例如其規範內容 性質屬罰則)，未報核定而係陳報備查， 應依地方制度法第30條以其實質規範 內容違法函告無效，或以公(發)布不 符法定程序而依同法第75條撤銷其公 (發)布？

依法應報核定始得公(發)布之自治法規，如有未報核定即 先行公(發)布，再報備查者，過去基於中央與地方和諧考 量，係請地方政府自行撤銷原公(發)布令，重行報核定後 再予公(發)布，惟因該公(發)布違反地制法規定，自得由 自治監督機關依地方制度法第75條規定逕予撤銷原公(發) 布令。 至該自治法規內容如有牴觸憲法或中央法規者，為避免地 方誤解以為僅係單純之公(發)布程序違法，俟撤銷重行報 核定後，自治監督機關復以內容有牴觸憲法或中央法規而 不予核定之爭議，建議由自治監督機關敘明其內容有牴觸 憲法或中央法規之情事，公(發)布法定程序亦違反地制法 第26條規定，依地制法第30條予以函告無效。 另依地制法第75條由自治監督機關撤銷其公(發)布令，需 考量地方政府是否援引該條第8項聲請司法院解釋，而在 司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行 之問題。

2015/8/27 Lin,Ching-Chi 案例十 地方制度法第26條第4項所定之自治 條例生效程序，與同法第39條之覆議 程序、第30條第4項之函告無效程序、 第30條第5項之聲請大法官解釋之程 序間，有無適用上之順位？

爭點分析： 地方制度法第39條之覆議規定：地方行政機關對立法 機關議決之自治條例，如認有窒礙難行時，應於議決 案送達30日內，就窒礙難行部分敘明理由，送請立法 機關覆議。覆議時有2分之1出席，出席3分之2維持原 決議，行政機關應即接受，否則原案打消。 地方制度法第30條第5項及第43條第5項得聲請司法院 解釋之條件： 監督機關對於地方議會決議事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，未逕予函告無效前，得聲請司法院解釋。 地方自治團體對監督機關函告無效之內容持不同意見時，自治條例由其立法機關，自治規則由其行政機關，聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令。

地方行政機關覆議流程 議會議決窒礙難行 送達30日內提覆議 會期中 非會期中 7日內開臨時會 15日內決議 3日內決議 無1/2出席，或 1/2出席，2/3維持原決議 無1/2出席，或 無2/3維持原決議 行政機關應即接受 原決議失效 預算案重行議決並不得相同決議

拾、結語

拾、結語 地方自治為憲法保障之制度，也是國家體制一環，中 央和地方政府的職權，憲法與地方制度法已有原則性 規範，各專業法律亦多有進一步規定其分工。對於新 興及權責模糊事項，尚賴各中央主管機關邀集地方政 府及專業人士釐清分際，納入相關專法規範。 地方制度法對地方自治監督之態樣及作為，已有完整 規範，但監督的分際與監督手段的運用，各監督機關 作法分歧，不符自治精神之監督亦所在多有，亟待改 進。 對地方自治之施行，仍應回歸地方當局的自律，與自 治團體內部監督的有效運作，未來應強化自治團體居 民之監督，以落實地方自治之本旨。 中央與地方共同面對全球化的的挑戰與競爭，只有結 合成一個整體，建立良好夥伴關係，將分權轉化成分 工，謀求最具效能模式，分進合擊，俾能營造雙贏甚 至多贏結果。

簡報完畢 敬請指教 -