地方財務管理

一、地方財政基本概念 1. 地方財政的類型 地方財政的類型可以中央與地方課稅權限分為聯邦制、單一制、折衷制。 聯邦制：中央與地方共有課稅權 單一制：中央有課稅權，地方僅有名義上的課稅權 折衷制：中央有課稅權，地方在一定範圍內可有課稅權，目前台灣歸屬此制，但地方課稅權非常有限，實際課徵收入佔地方收入比例僅為個位數字。 （薄慶玖，2001）

收入來源 量益課稅（根據預期效益 量能課稅（根據可徵條件 徵稅濟稅捐，地方政府未便 徵稅，中央政府可徵稅種類多） 2. 地方財政與國家財政的差異 地方財政 國家財政 收入來源 量益課稅（根據預期效益 量能課稅（根據可徵條件 徵稅濟稅捐，地方政府未便 徵稅，中央政府可徵稅種類多） 徵收） 財政原則 量入為出 量出為入 （根據收入決定支出） （根據支出決定收入） 支出效果 多而易見 相對無形（全國公共財） 財政權限 小且限制多（特別是公債） 大而限制少 財政規模 小 大

3. 地方財政的目標 藉由財務資源配置，幫助政府將其政策轉化為行動 透過財務供給資訊，提升政府決策品質 經由考核財務結果，促進政府效率、反應與責任

二、地方財政收入 1. 地方收入性質 台灣地方財政包括公法收入（如賦稅收入、補助收入）與私法收入（如財產收入、事業收入）兩大類別。 2. 中央與地方收入劃分 一般分配方法有： 附加法（附加於中央或地方稅上，如美國有些州由中央所得稅 中加徵地方稅） 稅源分立法（中央與地方各有不同稅別，如台灣將所得稅、關 稅等列為國稅，地價稅、土地增值稅列為地方稅）、 稅收分成法（某稅依照比例分配不同級別政府，如財劃法所定 之分成比例）、 統收分解法（中央統收再分解各級政府，如遺產稅）。

地制法規範各級地方財政收入 根據地方制度法63條至65條，台灣各級地方政府財政收入共有十一類別（以下括弧中數字為依照性質歸類的類別）： 稅課收入(1)：國稅共有九項，地方稅僅七項，共分五類方式分配：中央統籌、中央按課徵地區進行比例分配、中央按課徵地區人口比例分配、縣統籌、縣按課徵地區進行比例分配、縣全額分配 工程受益費收入：辦理特定業務附帶收入(2) 罰款及賠償收入：辦理特定業務附帶收入 規費收入(3)：分為行政規費及使用規費，前者針對行政機關提供特定服務，後者針對使用行政機關設備會資料，所收取的費用 信託管理收入：對特定財貨管理收入(4) 財產收入：辦理特定業務附帶收入 營業盈餘及事業收入：對特定財貨管理收入 補助收入(5)：分為一般性補助及指定用途計畫型補助，前者為針對地方基本財政收支短差及基本建設經費，後者針對特定施政給予補助。 捐獻及贈與收入(6)： 自治稅捐收入(7)：依地方稅法通則開徵特別稅 其他收入(8)：規定未盡事項，含公債、借款等（呂育誠，2008: 388）

中央 地方政府 3. 財政收支劃分比例（主要稅目） 中央 中央統籌 直轄市 縣（市） 鄉鎮（市） 縣 市徵起 鄉鎮（市） 縣統籌 中央 地方政府 中央 中央統籌 直轄市 縣（市） 鄉鎮（市） 縣 市徵起 鄉鎮（市） 縣統籌 收入 徵起收入 分配 國 所得稅 90 10 關稅 100 營業稅 60 40 稅 貨物稅 90 10 菸酒稅 80 20 地 土 地價稅 100 50 100 30 20 地 田賦 100 0 100 100 稅 土地增值稅 20 100 80 80 方 房屋稅 100 40 100 40 20 使用牌照稅 100 100 100 娛樂稅 100 0 100 100 稅 特別稅

地方稅法通則(2002年 12 月 11 日公布 ) 第    2    條 本通則所稱地方稅，指下列各稅： 一 財政收支劃分法所稱直轄市及縣 (市) 稅、臨時稅課。 二 地方制度法所稱直轄市及縣 (市) 特別稅課、臨時稅課及附加稅課。 三 地方制度法所稱鄉 (鎮、市) 臨時稅課。 第    3    條 直轄市政府、縣 (市) 政府、鄉 (鎮、市) 公所得視自治財政需要，依前 條規定，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課。但對下列事項不得開徵： 一 轄區外之交易。 二 流通至轄區外之天然資源或礦產品等。 三 經營範圍跨越轄區之公用事業。 四 損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項。 特別稅課及附加稅課之課徵年限至多四年，臨時稅課至多二年，年限屆滿 仍需繼續課徵者，應依本通則之規定重行辦理。 特別稅課不得以已課徵貨物稅或菸酒稅之貨物為課徵對象；臨時稅課應指明課徵該稅課之目的，並應對所開徵之臨時稅課指定用途，並開立專款帳戶。 第    4    條 直轄市政府、縣 (市) 政府為辦理自治事項，充裕財源，除印花稅、土地增值稅外，得就其地方稅原規定稅率 (額) 上限，於百分之三十範圍內， 予以調高，訂定徵收率 (額) 。但原規定稅率為累進稅率者，各級距稅率應同時調高，級距數目不得變更。 前項稅率 (額) 調整實施後，除因中央原規定稅率 (額) 上限調整而隨之調整外，二年內不得調高。

地方稅開徵情形 依地方稅法通則第六條，地方政府開徵地方稅，應先擬定「地方稅自治條例」，經議會議決，並報請內政部及財政部備查。部份縣市通過開徵某項稅收，亦出現中央駁回的情形，如台南市議會在16屆第3次臨時會通過「台南市石料轉運特別稅徵收自治條例草案」，財政部以違反地方稅法通則第三條第一項第二款「影響流通至轄區外之天然資源或礦產品」而駁回。 目前中央同意備查者僅有桃園縣政府之「營建土石方臨時稅」、「景觀維護臨時稅」、「體育發展臨時稅」 （94年初開徵，兩年徵期在95年底屆滿，96年進入第二回合） ；苗栗縣政府之「 營建剩餘土石方臨時稅」、「土石採取景觀維護特別稅」 （自94年3月起開徵四年）；高雄縣政府之「土石採取特別稅」 （96年元旦起開徵四年） ，台北縣淡水鎮之「建築工地臨時稅」（97年開徵）；以及，台北縣土城市公所之「建築工地臨時稅」 （94年底開徵，96年11月屆滿）等八項。 上述地方稅的開徵對地方財政收益有限，以開徵稅目最多的桃園縣為例，94年僅稽徵得4701萬。

公債法相關規範 公共債務法第四條 中央及各地方政府在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之 特種基金預算內，所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得 超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數之百分之四十 八；其分配如下： 一 中央為百分之四十。 二 直轄市為百分之五‧四，其中臺北市為百分之三‧六，高雄市為百分 之一‧八。 三 縣 (市) 為百分之二。 四 鄉 (鎮、市) 為百分之○‧六。 縣 (市) 及鄉 (鎮、市) 所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，占 各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率，各不得超過百分之四十五及百分之二十五。 根據公債法的規範，主計處另訂預算編列內規，縣市地方公債餘額扣除某些法定項目，如公務人員撫卹退休預算，不得超過當年總預算的75%。

依公共債務法修正草案，直轄市一年以上公共債務舉債上限，修正為總預算歲出之250%，未滿一年之公共債務舉債上限維持總預算歲出之30%，以大台南市為例，改制後歲出規模751億元推估，一年以上公共債務舉債上限為1,877億元，扣除目前已舉債的348億元，還有1,529億舉債空間；未滿一年公共債務舉債上限為225億元，扣除已舉債的176億元，還有49億元舉債空間。

4. 現行財政收支劃分主要問題 依「財政收支劃分法」稅別區分，彈性小、稅基不大的項目劃歸地方，導致地方稅收有限（平均不到六成）。 土地增值稅易受經濟景氣的影響，且不利於農業縣，使得地方自主財源比例偏低且分配不均。 僅針對收入面，無法對應支出面，換句話說，問題癥結還在如何對應中央與地方權限劃分而分攤財務。

三、地方財務支出 1. 地方支出的範圍 依照事務的效果（利益所及範圍）、經營之便利（事務性質之劃一性）、與處理的能力（專業技術）區分 ，決定歸屬中央或地方支出。 財劃法第三十七條：「各級政府之支出劃分如下：一、由中央立法並執行者，歸中央。二、由直轄市立法並執行者，歸直轄市。三、由縣（市）立法並執行者，歸縣（市）。四、由鄉（鎮、市）立法並執行者，歸鄉（鎮、市）。」以上所謂立法並執行大抵為「自治事項」的範圍，各級政府職權規定於「地方制度法」第三章「地方自治」第二節「自治事項」（第十八條至二十四條）。如自治事項交由下級政府執行，則屬「委辦事項」，經費由委辦機關負擔。

2. 地方支出之分類 一般常見的分類方式有二：依照經濟性質、職能及政事別的區分方式。 (1)依經濟性質之分類：這種分類方式將支出分為經常門與資本門，目的在明確規範公債運用的上限。經常門的支出為消費性支出，其效果趨於短期，主要由租稅收入支應；資本門為投資性支出，其效果趨於長期，因此除由租稅支應外，亦得以發行公債的借貸方式支應。

(2)依職能及政事別之分類：這是最常見的分類方式，各國分類方不盡相同。譬如台灣中央政府則依照主要政府施政規劃區分為：一般政務支出、國防支出、教科文支出、經濟發展支出、社會福利支出、債務支出、補助支出、及其他支出等類別，實際分類更細。地方政府的類別分類，依財政收支劃分法不盡相同，縣市政府有十七項類別：政權行使支出、行政支出、民政支出、財務支出、教育科學文化支出、經濟建設支出、交通支出、警政支出、社區發展與環境保護支出、社會福利支出、債務支出、公務員退休及撫卹金之支出、損失賠償支出、信託管理支出、協助及補助支出、縣（市）特種基金支出、其他支出。

四、地方財政赤字 1. 縣市赤字趨勢 歲出增加速度超過歲入增加速度，導致各縣市財政收支逐漸失衡： 「民主赤字」易放難收，2008年度決算結果，地方政府累積債務餘額已達7000多億； 因為土地增值稅嚴重衰退，導致產生結構變化：土增稅在1990年代中期以前，平均佔縣市政府自主財源的一半，現在不到四分之一； 各縣市因工商發展程度不同，歲出結構變化互異： 工商發展較快縣市，人口遷入推動人事費及經常門支出； 教育人事費持續增加，已成為縣市財政重大負擔：包括小班小校、教改壓力等造成財政壓力 。

2. 地方財政赤字因素 財政自主性低：縣市政府自有財源平均不到六成，近八成縣市政府人事費占歲出的半數，近七成縣市政府自有財源不足以支付人事支出； 統籌分配稅款與補助款分配不均：除前項患寡之外亦有患不均問題，統籌分配稅款集中於直轄市(43%)，縣市(39%)及鄉鎮(12%)分配比例偏低，補助款又有過多政治考量； 中央請客、地方買單：如村里長事務津貼，土地增值稅減半，房屋稅、殘障牌照稅、菸酒公賣稅、契稅、娛樂稅的減免，教師撫卹補貼、殘障及中低收入戶補貼的提高； 民主赤字：包括各種福利支出及公共建設，選舉支票浮濫，造成赤字居高不下，據法務部最新調查，全台已經有近千億的公共工程閒置； 財政努力不足：如地方稅並未落實、工程受益費徵收偏低、土地稅公告地價偏低、地方招商不力等。

地方政府收支狀況（94至98年度） 單位：億元 年度別 2005年度 2006年度 2007年度 2008年度 2009年度 項目別 歲入 歲出 收支 縣市別 餘(絀) 總計 8540 8730 (474) 8183 8390 (424) 8414 8524 (403) 8971 9269 (372) 9296 9946 (649) 台北市 1582 1369 213 1532 1356 176 1618 1386 232 1515 1,482 33 1412 1536 (123) 高雄市 895 945 (50) 762 805 (43) 642 686 (44) 594 (91) 734 846 (112) 縣市合計 4909 5244 (406) 4789 5156 (381) 5027 5372 (360) 5665 5920 (280) 6043 6351 (308) 台北縣 818 749 70 680 701 (21) 732 752 (20) 911 966 (56) 952 1028 (76) 宜蘭縣 145 177 (32) 144 163 (18) 161 (17) 167 183 (16) 264 桃園縣 377 438 (62) 361 436 (75) 369 429 (60) 449 456 (7) 509 524 (15) 新竹縣 138 175 (38) 135 182 (46) 200 (39) 179 206 (28) 273 280 苗栗縣 171 189 156 (22) 165 210 236 (26) 245 台中縣 315 376 (61) 321 355 (34) 338 363 (25) 409 402 6 387 397 (10) 彰化縣 290 301 (12) 282 (8) 306 295 300 (5) 349 (48) 南投縣 150 173 (23) 166 185 (19) 216 220 217 2 201 雲林縣 212 219 203 221 (4) 234 235 (0) 261 266 嘉義縣 191 190 207 (14) 231 208 台南縣 270 307 (37) 278 294 291 304 333 (29) 高雄縣 314 326 303 310 (6) 336 335 322 屏東縣 246 (13) 255 257 269 311 305 5 283 台東縣 99 107 104 113 (9) 114 119 116 4 134 花蓮縣 148 153 (3) 149 160 (11) 澎湖縣 68 (1) 64 62 1 (2) 73 77 78 基隆市 154 141 151 142 187 新竹市 123 152 (30) 132 146 139 台中市 302 320 342 357 356 嘉義市 89 93 88 98 102 106 111 115 台南市 224 (27) 229 233 (24) 271 金門縣 91 90 13 92 79 95 8 100 117 連江縣 31 24 23 26 28 鄉鎮市合計 1154 1172 1100 1074 1127 1081 46 1197 1181 16 1107 1213 (106)

2008年度縣市政府赤字問題 各市縣長短期賒借收入實際數為1,719 億7,143 萬餘元，其中賒借超過100億元者，依序有臺北縣562 億元、高雄市198 億2,857 萬元、臺中縣112億1,900 萬元等3 市縣； 本年度各市縣長短期債務還本實際數為1,566 億8,507 萬餘元，其中還本60 億元以上者，依序有臺北縣603 億388 萬餘元、臺中縣112 億2,001 萬餘元、高雄縣66 億3,751 萬餘元、臺北市66億元、嘉義縣64 億1,109 萬餘元、高雄市63 億6,000 萬元、雲林縣62 億5,119 萬餘元等7 市縣。 各市縣截至本年度止，公庫結存餘額總計154 億5,911 萬餘元，僅5 市縣尚有餘額，依序為金門縣120 億6,340 萬餘元、高雄縣14 億9,548 萬餘元、連江縣11 億733 萬餘元、高雄市6 億7,628 萬餘元、嘉義市1 億1,660 萬餘元。 截至本年度止，各直轄市及縣市除金門縣、連江縣等2 縣無公共債務餘額外，餘23 市縣政府1 年以上及未滿1 年公共債務餘額合計數為7,185 億5,883 萬餘元。 23 市縣公共債務餘額占各該市縣歲出決算數之比率，除臺中市、彰化縣、嘉義市、澎湖縣等4 縣市未達50％，餘19 市縣均逾50％，其中逾100％者，依序計有高雄市207.37％、臺北市112.80％、宜蘭縣109.07％等3 市縣。

2009年版財劃法修正草案財源分配圖（單位：億元） 資料來源：財政部2009年1月25日會議資料