第二章 英国行政制度的发展变迁

第一节封建时代英吉利王国的行政制度 一、封建君主制时期的行政制度的建立 (一)国家的统一 七国 时代 原始居民： 伊比利亚人 和凯尔特人 盎格鲁 撒克逊 人入侵 阿尔弗雷德 及其继承者 赶走维京人， 统一的英吉利 王国形成 罗马人 入侵 维京人 入侵

(二)盎格鲁一萨克森时期的行政制度 1．中央政府 （1）国王和王室是中央政府的核心。 （2）每位新国王必须经过“贤人会议”正式选举才能合法地行使 （3）国王的权力 第一，军权 第二，财产权和财政特权 第三，法律方面，国王的旨谕命令不少带有法律效力，国人不得违抗和修改。 （4）中央政府与王室混为一体，政务由一批王室官员辅佐国王处理

2．贤人会议 （1）贤人会议的起源 （2）贤人会议的组成 （3）贤人会议的职权

3．郡区一百户区一村镇三级地方行政管理体制 地方小国 百户区 村镇 郡区 村镇会议 村长 百户长 百户会议 郡区会议 方伯 郡守

二、11～12世纪英国封建君主制发展时期行政制度的创新 (一)集权君主制建立时期的行政制度 1.中央、地方行政体制 中央行政体制 地方行政体制 贤人会议 御前会议 2.司法制度

(二)集权君主制巩固时期的行政制度 1.对“王室政府”的改革 2.建立财政署 带在身边 把库利亚(小会议)的成员分成两部分 王后和太子 政法官 留在国内 2.建立财政署

(三)集权君主制发展时期的行政制度 1.继续沿用亨利一世的一些做法 2.财政改革 3.军事改革 4.司法改革

三、13～16世纪英国封建君主制时期的行政制度 (一)13～14世纪时期的议会 1．议会的产生 （1）13世纪时 御前会议 皇家会议 大会议 （2）1215年，《大宪章》的签订 （3）议会的萌芽 (4)议会成分的改变 （5）两院的形成

2.议会的权力 （1）控制税收 （2）财政监督权 （3）参与立法 （4）批评监督政府

(二)15～16世纪时期的行政制度 1．设立枢密院 2．建立地方性特权机构 3．政府机构的专业化

第二节17世纪初至19世纪末英国行政制度的演变 一、内阁的产生 1.枢密院 2.外交委员会 3.情报委员会 4.内阁地位的巩固 亨利七世 查理二世

二、内阁制度的形成与发展 （一）内阁制度的建立 （二）内阁制度的发展 爱德华六世 乔治一世

（三）内阁制度的变化 内阁成员由首相提名形成惯例 当下院不信任内阁时，首相可以提请国王解散下院，重新选举 到18世纪末19世纪初，内阁日益成为一个独立于王权之外、依附于议会下院、主管行政决策的权力实体。

（四）责任内阁制度 首相和内阁需从下院多数党中挑选 所有阁员对政府集体负责，并与首相共进退。 政府在大选失败后必须立即辞职 （五）内阁改革

三、英国文官制度的形成 （一）19世纪以前英国行政官员的任用 1.恩赐官爵制 其一，文官录用无常规可据，任凭要人指定。 其二，文官管理混乱，工作效率低下，腐败公行。 其三，文官薪给参差不齐，收入多寡不等，实职、虚衔和千薪并存。

2.政党分肥制 一方面随着执政党的变换，造成了政府官员的大换班，不利于政局的稳定和政府工作的连续性；另一方面由于任人唯党、任人唯派，致使官场营私舞弊，腐败成风，行政效率低下。

（二）19世纪50-70年代英国文官制度的形成 1. 1853年《诺斯科特一屈维廉报告》 其一，区分文官类别，统一规定文官录用的年龄和薪俸标准，量才使用 其二，实行公开竞争考试录用制。祛除恩赐制弊端，选拔优秀人才。 其三，严格文官工作考核，实行政绩晋升制，奖优汰劣，奖勤罚懒

2.1855年《关于录用王国政府文官的枢密院命令》 法令规定成立三人文官制度委员会，负责审查文官候选人的年龄、身体、品格等条件是否合格，然后允准参加考试。对考试合格者颁发证书，分配到各部用人机构，经过6个月的试用期后，再决定是否正式录用。

1870年6月4日，颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院命令。 规定：多数重要文官职位必须按照文官制度委员会的要求。通过公开竞争考试择优录用：委员会委员在财政部的监督下，有权独立决定被录用文官的基本条件。但为了避开保守势力的压力，又规定外交部和内政部可以例外，某些高级官员(如法官和各类视察员)的职位仍可不经考试而由内阁直接任命。同时，财政部发出通知：文官考试分两类进行，按相应标准录取。自此，文官划分为高、低两级。

第三节英国当代行政制度的确立 一、英国当代行政制度的概况 二、中央政府体制 (一)内阁与首相 1．内阁 （1）英国内阁组成的程序 由国家元首任命议会下院多数党领袖为首相，内阁其他成员由国家元首根据首相的提名任命，也就是说，每次下院大选后，英王即任命多数党领袖为首相，授权其组织内阁，首相在与其他多数党头目商量后提出政府和内阁成员名单，直接报请英王任命。

（2）内阁的职权 ①对提交议会讨论的政策作出最后的决定； ②按照议会规定的政策行使最高行政权力 ③协调和确定政府各部的职权

（3）英国内阁的工作方式 （4）内阁的组织机构 内阁委员会 内阁办公厅

2.首相 一是掌握重大的人事权，首相有权任免内阁成员和所有政府官员并有权改组内阁，同时，还能影响爵位和贵族称号的授予并有权会同其他机构对另一些重要的国家公职，如英国国教大主教、国有企业的董事长等进行任免；

二是对内阁拥有较大的控制权，有权决定内阁的议事日程并主持内阁会议，首相的总结性发言通常就是内阁对有关问题的决定； 三是作为政府首脑，代表内阁在议会为政府的重要政策进行解释和辩护，负责回答下院对政府的政策及行政的质询；

四是掌握政府的领导权，决定政府各部职权的划分和部的设立、合并、升级或撤销并裁决各部之间的权限争议； 五是掌握政府的财政权，首相一般兼任首席财政大臣，与财政大臣共同决定国家预算；

六是当下院通过对政府的不信任案时，首相有权提请英王解散议会，重新组织大选，同时作为执政党的领袖，首相可以通过党纪约束在议会中占多数的本党议员，从而操控议会的活动；七是首相还有权力通过内阁提请英王宣布全国处于紧急状态，在紧急状态下，政府可获得采取紧急行动所需的更为广泛的权力。

英国内阁成员因咒骂警察辞职 据新华社电 英国内阁成员、保守党首席“党鞭”安德鲁·米切尔，因为在首相官邸门口咒骂警察，2012年10月19日向首相戴维·卡梅伦递交辞呈。警方说，米切尔上月19日离开唐宁街10号首相官邸时试图骑自行车从大门驶出，警察要求他下车走侧门，他于是使用“傻瓜”、“庶民”等粗话咒骂警察。 米切尔现年56岁，英国保守党成员，曾任英国国际开发大臣，8月内阁改组时改任执政党保守党首席党鞭。身为首席党鞭，米切尔负责督导保证本党议员纪律，但他承认，当警察让他下车时，他咒骂警察。 警方先前要求米切尔辞职，称米切尔“爆发”时机特别糟糕，因为事发前几天两名女警察在英国曼彻斯特遭枪击身亡。按警方说法，米切尔使用“傻瓜”、“庶民”等词汇讽刺警察，打击到广大普通劳动阶层。

（二）中央政府部门 1.中央政府各部 2.其它政府部门 3.半自主的非政府组织

四、地方政府体制 （一）地方政府的组织结构 1.英格兰和威尔士

2.苏格兰 根据1975年生效的制度，苏格兰大陆分为9个行政区，另外设3个岛区(奥克厄、设得兰和西方省)。行政区再划分为153个区，区和不设区的岛区下设社区一级机构。

3.北爱尔兰 北爱尔兰自治政府的行政权由北爱尔兰内阁行使，、内阁由首相和各部大臣组成。内阁设有工业、农业、商业、财政、发展、教育、公共关系、卫生和社会服务等部，以及内阁秘书处和新闻处等首相办事机构。北爱尔兰地方自治政府受到中央严格控制。

（二）地方政府的职权和功能 1.地方政府大体是拥有下列职权 一是立法权。即制定地方法规的权力，还有提出或反对某一私法案的权力。 　　一是立法权。即制定地方法规的权力，还有提出或反对某一私法案的权力。 　　二是行政权。在自由裁量权范围内从事公共建设事业的管理，如道路、桥梁、卫生、福利事业等。 　　三、执行权。执行强制性法律的权力，如管制精神病人等。 　　四、维护公共安全的权力。维护民事、刑事地方法院，设置警察，检查消防等。 　　五、改良社会设施的权力。设立学校、公园、浴室等。 　　六、发展社会福利的权力。管理公路、城乡规划等。 　　七、从事准商业活动的权力。设立市场、办理供水、土地分配、储蓄银行以及航空等。 　　八、执行全国性任务的权力。战争或紧急时期执行征集粮食、燃料等必须品的任务。 　　九、财政权。可以依照地方政府法及其他法律征收地方税和其他费用。 　　十、某些司法权、社会试验权等。

2.1972年地方政府改革后，地方政府的主要职能范围是五类事务： 　　第一类是保护性事务。如消防、治安、保护消费者、畜病防治、发放许可证等。 　　第二类是环境方面的事务。如公路、环境卫生、规划工作、公园、图书馆等。 　　第三类是个人事务。如教育、住房、职业、社会福利等。 　　第四类是社会性的、娱乐性的事务。如运动设备、博物馆、美术馆、剧院等。 　　第五类是商业贸易性事务。如市场、交通运输等。

（三）地方政府机制 1.地方议会 英国中央政府采权力一元制，而非权力分立制，地方制度也同。各级地方设有议会，行使立法和行政职权，并选举市长或主席作为形式上的首长。通常在议会中设有各种委员会，是实际上承担工作的机关。委员会并秉承议会旨意领导各常设官吏和雇员的工作。 在英格兰和威尔士，除教区或社区因人口稀少得设全体居民参加的教区大会或社区大会外，其地方政府为选举产生的郡议会、区议会、教区(社区)议会和市镇议会。所有地方议会，通常具有法人资格，有权取得自己的财产，可在法庭上起诉或应诉。在没有设议会的教区或社区，则以教区或社区大会的主席与在区议会代表该教区或社区的议员结合组成法人。·

从议员构成看，有些职业如雇主、经理、职业工作者等占相当大比例，因为这些人多能调整工作时间处理议会事务。他们通常受到过良好教育，其中不乏地方事务的积极参与者，不少人还是某一政党或地方团体的成员。从1974年起，地方当局发给地方议员固定的开会津贴，但规定不得超过中央政府规定的最高限额，总数上比过去对议员因公蒙受的个人收入损失的补助要大得多。这样使得更多的人主动站出来竞选议员

2.主席或市长 依法律规定，各级议会每年应选举1入主持其会议。此一被选出的人，在郡、区、教区为主席，在具有城市地位的地方，称为市长或大市长。主席或市长通常是议会成员，但外界人士具有议员候选人资格者，也得当选。

市长担任的职务特别重要。他除了担任议会主席外，享有崇高尊严和威望。作为本市的主要公民，他有责任提高本市公民意识，并对外为该市的代表。但在任期内，不得介入政党政治，不得从事地方议员的工作。唯其如此，他才能公正反映议会的主张，取得委员会主席的信任。由于主席或市长履行职责耗费了他大部分的时间，法律规定，主席或市长可支取一份薪金，以满足其日常需要，弥补其经济损失。

3.委员会制 地方议会不同于中央议会，它们的会期通常是间隔的。一般郡议会每季度召集1次，区、都市区、教区(社区)、伦敦市等议会每月召集1次，会期通常只有几天；议会议员人数很多，有的甚至上百人，不便进行实际工作。这样，几乎所有的议会有关事务都交给议会内部的各种委员会去处理，而议会会议上审议的事项则主要依据各委员会的报告和建议来确定。

实行委员会制的另外原因是：地方议员不同于中央议员，他们与常任官员直接发生联系，但作为兼职人员，他们的知识和兴趣于地方事务方面并非样样具备。而实行委员会制则可使议会的议员们专门从事他们有专业知识或感兴趣的工作。同时，委员会适用的程序比较非正规，比议会会议更适合讨论细节问题。委员会讨论的问题，还可能要提交议会会议作进一步审议。委员会制便利了民选的议会与具有专业知识的官员的联系。委员会通过各部门的主管定期向委员会报告工作，并时常要征询委员会主席的意见。

委员会的职能有以下几方面：①审议议会交付给它审议事项的细节问题，在必要时提出建议，并向议会报告；②决定并执行议会授权的事项(贷款或征税除外)；⑧代表议会监督各部门；④为议员们提供熟悉某些政府部门工作的机会。

委员会依设立的条件可分为法定必设的和酌定得设的两大类。法定委员会是地方议会依法必须设立的，包括财政委员会、教育委员会、卫生委员会、消防委员会等；有的法律还规定了委员会的组成。例如，财政委员会依法不得由议会遴选非议员的专家担任。有的法律规定某一委员会成员必须具备一定的资格和经历。如教育委员会和农业委员会中必须包含具有专／了知识的委员。酌定设立的委员会是地方议会依其自身考虑和需要随意设立的。对这类委员会，地方议会可以决定它的组成、授予职权的范围，以及是常设委员会或特别委员会等。

委员会还可分为常设委员会和特别委员会两类。常设委员会是议会设立的、经常存在以长期管理行政事务的委员会，如教育委员会、卫生委员会等；特别委员会是负责处理某一特定问题设立的委员会。这种委员会于任务终了时，即行结束，如市长任期委员会和选设委员会。除上述委员会外，还有联合委员会。即由一个以上地方议会派出代表组成的委员会，其职能常常是管理超越一个地方议会管辖区域的有关事务，如警务、供水、城乡规划、环境治理等。如伦敦市成立的伦敦市联合会。此外，有些地方议会在设立某一委员会时，在该委员会内部并设立小组委员会，以处理某一方面的具体事务。

4.常任官员 在地方议会中，除了设有各种委员会外，还有由议会任命的各种常任专门官员。由于地方议会议员是兼职的，因此需要常任的专家和职员从事日常的事务性工作。这些官员大都支取薪俸，长年在地方议会工作。

1972年地方政府法规定地方议会应当任命的官员，主要有以下几种：警官、消防员、社会事务官及主任、公共化学分析员、度量衡检定员、合伙推销商帐簿检查员、地区测量员（限于大伦敦议会)，其中前4种最重要，地方议会有关警务、消防、教育和社会事务的职能，必须由他们组织各自的部门才能履行。此外，还有许多需要由地方议会酌情任命的官吏，如执行主管、财务员、图书馆管理员、建筑师、公众宣传员、浴室主管和估价员等。

在大多数议会中，执行主管是最重要的官员。他是上述所有支取薪金官员的领导。其主要职能是提供必要信息，就是否成立委员会提出建议，并领导常任官员。他有责任确保议会各项政策和措施的具体实施，控制并协调议会各项资财，使之最有效和最经济地用于议会各项计划的落实。通常他代表议会并以议会名义对外进行联络。

常任官员对议会履行职责是必不可少的。他们当中有不少是从事某一工作的专家，有专门知识和一定工作经验，能在许多方面提供信息、咨询和有价值的建议。加上他们多是专职人员，因此对地方议会制定政策和立法有相当大的影响。常任官员通过委员会与议员们直接联系，他们与委员会的关系密切，类似于公司的董事长与经理的关系。常任官员与委员会的关系通常又取决于委员会主席。

(四)中央政府与地方政府的关系 1.英国中央管辖地方政府的主要方法包括：第一，发布命令和规程。有关大臣依法对食品药物、公共卫生、住宅、社会治安和水的供应等，有发布命令和规程的广泛权利。第二，批准计划，地方政府为了执行某一法定任务所草拟的计划必须呈请有关大臣批准。第三，控制人事，内政大臣有权颁布关于地方警察的工资、职务和制服的规定。第四，视察，有关大臣派人视察地方福利事业。第五，举行听讯会，主管大臣经过听讯，裁定地方当局是否履行其应尽的职责，决定大臣是否代行某些地方职能。第六，批准单行法规，内政大臣及其他有关大臣有权批准地方政府通过的单行法规。第七，控制贷款，地方政府发行公债，在大多数情况下，必须征得大臣同意。第八，控制补助金，这是中央对地方财政控制的最重要的一个方面

2．中央与地方关系的演变 （1）近代以前 （2）20世纪以来 （3）20世纪80年代初 （4）1997年以来工党的改革

3．中央与地方关系的特点英国中央与地方之间的关系具有许多自身的特点。 第一，中央与地方权力分配始终处于一种动态平衡之中。 第二，政党政治因素对中央与地方关系有相当大的影响。 第三，尽管中央与地方在权利分配问题上存在这样那样的争执，但在具体工作中基本上保持一种协商的关系。