ISO9001质量管理体系在国土资源廉政风险防范中的应用 二〇一〇年十一月五日

一、政策背景

反贪总局：去年至今年8月，全国共查办国土腐败案1978件186名县处级以上干部落马。 【新华社电】 反贪总局：去年至今年8月，全国共查办国土腐败案1978件186名县处级以上干部落马。 反贪总局：去年11月至今年8月，9个月内全国有781名国土官员涉渎职被查。

【媒体调查】

胡锦涛总书记：两次就国土资源部门腐败问题作出重要批示，要求“吸取教训，采取措施，完善制度，加强监督” 【高层关注】 胡锦涛总书记：两次就国土资源部门腐败问题作出重要批示，要求“吸取教训，采取措施，完善制度，加强监督” 温家宝总理：批示要求“加强队伍建设，做到奉公守法、廉洁自律。”

中央纪委、监察部：召开专门会议研究落实中央领导批示精神，主持召开全国深入开展国土资源领域腐败问题治理工作电视电话会议。 国土资源部：下发通知，在全国范围内开展“两整治一改革”专项行动，着力整治干部队伍廉洁从政存在的突出问题，着力整治土地和矿业权交易市场存在的突出问题，深化国土资源管理制度改革。

二、标准简介

什么是ISO？ ISO是国际标准化组织（International Organization for Standardization）的简称，是世界上最大的非政府性标准化专门机构。ISO的主要功能是为人们制订国际标准达成一致意见提供一种机制。ISO的成员由来自世界上100多个国家的国家标准化团体组成，代表中国参加ISO的国家机构是中国国家技术监督局。

（一）ISO9000标准的产生与发展 ISO9000标准的产生 1987年发布的ISO9000系列标准，是ISO颁布的第一部管理标准。它包括ISO9000、ISO9001、ISO9002、ISO9003、ISO9004等6项标准。 2008年， ISO发布了ISO9001:2008版标准。

（二）ISO14001环境管理体系标准 ISO14000是一个国际性标准，它由环境管理体系、环境行为评价、生命周期评估、环境管理、产品标准中的环境因素等7个部分组成。其标准号从14001至14100，共100个。（ISO14001是其中的一项标准） 1991年，ISO提出建立环境管理标准的建议。 于1995年，ISO14000系列标准作为国际标准草案发布。 1996年9月正式通过。

（三）OHSAS18001职业健康安全管理体系标准 OHSMS是职业健康与安全管理体系的简称。它与ISO9001和ISO14001等标准的管理体系一并被称为后工业划时代的管理方法。 1999年，国家标准化管理委员颁布了GB/T 28001-2001职业健康安全管理体系规范。人们习惯上称职业健康安全管理体系认证为“18000”认证。

（二）八项质量管理原则 八项质量管理原则是ISO9001质量管理体系的灵魂，是它的理论基础和指导思想。 分别是：以顾客为关注焦点、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策方法、与供方互利的关系。

 以顾客为关注焦点 含义： 对一个组织来说，顾客永远是第一位的。组织应当理解顾客当前和未来的需求，满足顾客要求并争取超越顾客期望。 理解： ◇对国土资源部门来讲，我们把“顾客” 定义为“土地权利相关人”，及服务对象。把提高土地权利相关人满意度作为工作的最终目标。 ◇面临问题：如何满足？如何使顾客满意？ ◇生存之道：识别→理解→转换→满足→超越

领导作用 含义： 领导者确立组织统一的宗旨及方向。他们应当创造并保持员工充分参与实现组织目标的内部环境。 理解： ◇核心：最高管理者是组织的领导核心。 ◇作用：确立方针、制定战略目标、明确职责权限、营造良好的内部环境。 ◇重要性：实施管理的根本保证，实现组织质量目标的原动力。

全员参与 含义： 各级人员都是组织之本，只有他们的充分参与，才能使他们的才干为组织带来收益。 理解： ◇ “三注重” ： 注重职责明确；注重能力发挥；注重业绩考核。 ◇做法：有贯通上下的共同目标；敢于放手，鼓励和激励大家为共同目标而努力；海纳百川，虚心接受不同意见。 ◇管理思想：以人为本

过程方法（1/2） 含义： 将活动和相关的资源作为过程进行管理，可以更高效地得到期望的结果。 理解： ◇识别 ：把工作识别为一个一个的过程，即过程的输入、输出、资源和活动。 ◇控制：要对过程的各个环节和过程之间的关键点进行控制。 ◇衔接：重视过程与相关过程之间的衔接。即工作中的业务流转和协同配合。

过程方法（2/2） 输入 输出 上道过程 本过程 下道过程 图: 过程的衔接

管理的系统方法 含义： 将相互关联的过程作为系统加以识别、理解和管理，有助于组织提高实现目标的有效性和效率。 理解： ◇ 系统：建立文件化的质量管理体系，使之有章可循。 ◇方法：策划—事前控制；评审—事中控制； 校审— 事后控制。 ◇步骤：确定方针目标→ 识别过程→确定顺序→优化系统→有效管理系统→判定满足方针和目标程度→纠正措施。

持续改进（1/3） 含义： 持续改进是组织的永恒目标。是依靠“自我完善”对自身的不断认识和检讨的过程。 理解： ◇控制：强化自检、互检、纠正、改进等各个环节。 ◇方法：定期通过内审、管理评审从全方位考核体系的运行的有效性。定期接受质量审核机构的认证、复评。 ◇动力：顾客需求和期望的动态性。

持续改进（2/3）

持续改进（3/3） 持续改进机制的基本工作思路是：一切按PDCA循环办事。又称戴明循环（美国质量专家）。 P、计划（Plan） D、实施（Do） A、处理（Action） C、检查（Check） 是保证任何活动有效进行的、合乎逻辑的工作程序。

基于事实的决策方法 含义： 有效决策是建立在数据和信息分析的基础上。 理解： ◇ 科学决策：以事实为依据的决策。 ◇关键：收集信息，进行数据分析，评估风险，评价实施效果。 ◇重要性：预则立，不预则废。

与供方的互利关系 含义： 组织与供方是相互依存的，互利的关系可增强双方创造价值的能力。 理解： ◇供方：国土资源部门的供方主要是评估公司、拍卖公司、测绘、开发整理、建筑施工以及后勤服务的外包方。 ◇目的：增强双方创造价值的能力。 ◇方式：通过对供方选择、测评，建立良好依存关系。 ◇供应链：供方→组织→顾客

ISO9001质量管理体系的核心是“持续改进”和“预防为主”，通过识别、评价、控制、监视测量管理过程，以顾客为关注焦点,强调过程控制，倡导全员参与，用标准化的方式规范组织工作质量管理，提高组织的运作能力。

三、各地实践

（一）政府机关的探索 背景：随着我国推广国家标准的进程，许多政府机构、新闻媒体、公共服务组织开始主动引入ISO9000等一系列管理体系标准。

2001年，广州天河科技园管委会成为中国第一个通过ISO9001质量认证的政府机关。

2002年，河北廊坊市开始在全市企业、社会组织、政府机构推广认证，成为中国第一个全面推广ISO9000标准的城市。

2003年，中央电视台新闻部，作为公共服务组织通过了ISO9000认证。 随后，北京、上海、广东、浙江、江苏等省市许多政府机构和社会组织率先引入了管理体系认证，目前，全国各地引入各类管理体系认证的公共部门日益增多……

（二） 纪检党建 安徽省蚌埠市中级人民法院在纪检监察中第一个引入ISO9001质量管理体系认证——《纪检监察报》

四、廉政风险防范运用

◆可行性分析 ISO9001质量管理体系是通过明确哪些因素可能影响质量，并针对这些因素进行过程控制，从而达到预防的目标。 事前有防范 事中有控制 事后有改进

廉政风险防范过程示意图 职权梳理 改进完善 查找风险 制定规范 监督控制

职权梳理 垦利县国土资源局组织机构图

垦利县国土资源局管理体系机构图

干部职工岗位职责表 职工姓名 岗位名称 上道环节名称 下道环节名称 进单位 日期 本岗位工作年限 上级领导 1.我的岗位工作职责： 2.我的岗位操作规范（要求）： 3.上道环节交单证： 4.我的岗位操作流程 5.向下道环节移交单证： 6.如果因为我的工作/操作不当会有什么后果： 7.在我的岗位上有哪些建议与要求：

办理划拨建设用地使用权转让、补办出让手续业务 查找风险  单 位 土地储备中心 主要职责 （分工事项） 办理国有建设用地使用权供应、交易业务 工作五环节及流程 潜在岗位风险（问题与隐患） 描述及风险等级 防控措施 已实施的针对性举施 建设性意见和建议 办理划拨建设用地使用权转让、补办出让手续业务 决定是否予以办理转让手续，补交土地出让金；还是由政府储备机构收回后，纳入土地交易市场存在风险，原因是没统一的法规和地方政策，随意性大。（一级） 1、管理体系工作办公室审查，看是否有政府领导批示。 2、局疑难问题会审。 3、县政府会审。 采取措施，减少随意性，划拨土地使用权需转让的，全部由政府储备部门收回，垄断建设用地一级市场，有计划的投入到土地供应、交易市场，公开交易，杜绝划拨土地使用权私下交易。  

潜在岗位风险（问题与隐患）描述及风险等级 单 位 土地利用规划站 主要职责 （分工事项） 组织开展并监督实施土地利用总体规划及建设用地预审 工作环节及流程 潜在岗位风险（问题与隐患）描述及风险等级 防控措施 已实施的针对性举措 建设性意见和建议 1、监督规划的实施 不严格执行，擅自修改，等违规行为。（一级） 严格执行规划及修改办法。 加强规划公告制度，鼓励大众参与监督。加大规划管理的科技含量。 2、建设用地预审 不严格执行规划、计划、产业政策、供地政策造成违规用地。（一级） 严格执行规划、计划、产业政策、供地政策。

单 位 土地开发整理中心 主要职责 负责全县土地开发整理复垦项目申报立项、规划设计编制及预算、项目实施管理、竣工验收等。 工作环节及流程 单 位 土地开发整理中心 主要职责 负责全县土地开发整理复垦项目申报立项、规划设计编制及预算、项目实施管理、竣工验收等。 工作环节及流程 潜在岗位风险（问题与隐患）描述及风险等级 防 控 措 施 已实施的针对性举措 建设性意见和建议 1、履行职责 贯彻党的路线方针政策、执行局党组决议和工作部署。执行上安排不到位，管理不到位，督办不到位，落实不到位等造成渎职的（二级） 落实考核管理责任制 建立督办落实机制 2、项目申报 违规将不符合条件及要求的地块纳入项目，造成严重后果的（二级） 实行分工负责制 建立审核把关机制 3、设计预算 不执行国家定额和组织设计评审，造成项目无法实施和重大变更的（二级） 三次评审制 4、财务管理 不按预算使用项目费用，管理不严，导致贪污、挪用公款等违纪违规现象发生的（二级） 财务会签及报帐制度 建立财务收支报告机制。 5、工程发包 项目不按制度执行招投标或收受贿赂选择中介机构（一级） 局纪检组负责招投标，管理体系工作办公室供方管理。 合理编制招投标方案并报批，坚持集体研究制。 6、工程质量 因管理不严，收受贿赂，造成严重质量问题（一级）。 实行工程质量监理制和诚信评价制，落实党风廉政制 加强监理单位的考核管理。 7、项目资金 因工程量签证和执行制度不严，收受贿赂违规拨付资金，造成项目资金浪费或者将项目资金挪借他用造成严重后果的（一级） 建立项目专帐和实行国库集中收付制，工程造价审计和行政审计制。 严格施工合同管理和工程量签证拨付项目资金和工程结算。  

潜在岗位风险（问题与隐患）描述及风险等级 单 位 财务股 主要职责 （分工事项） ㈠日常经费收支管理 ㈡专项资金管理 工作事项 （工作流程） 潜在岗位风险（问题与隐患）描述及风险等级 防控措施 已实施的针对性举措 建设性意见和建议 日常经费收支管理 一、不能把收入一律缴入国库（一级风险） 二、大额资金流出国库，脱离国库收付中心监管（一级风险） 三、会计凭证、帐册保管混乱、丢失；（一级风险） 四、利用职务之便挪用公款或公款私存；（一级风险） 五、违规报销或假报乱报；（一级风险） 一、禁止坐收坐支 二、实行会签制度，不符合会计管理规范的一律不预报销。 三、对库存现金一季度一盘存 四、按照财务管理法律、法规和制度流程办事；强化制度建设和落实；加强审核、监督，按季度实施内审         ㈠要加强办公耗材、水、电的管理（ISO14001标准）； ㈡不准以任何理由将大额资金转移到个人手中； 专项资金管理 挪用、冒领（一级风险） 建立专户、专帐、专人管理 ㈠认真执行专项资金管理制度； 二认真搞好工程决算审计，工程管理人员要自始自终的参与全过程的管理，特别是隐蔽工程，要认真搞好签证，防止施工单位虚报工程量； 三严格执行专项资金的预算，不得无故突破预算，未进行招标服务性的大额开支要集体讨论决定。

 单　位 地籍（地矿）股 主要职责 （分工事项） 依法承办职权范围内采矿权设置、出让、审批以及采矿权新立、转让、变更、延续、注销登记发证等日常工作；调处采矿权争议、纠纷；对矿产资源开发利用与保护进行监督管理。 工作环节及流程 潜在岗位风险（问题与隐患）描述及 风险等级 防控措施 已实施的针 对性举措 建设性意 见和建议 一、矿业权出让 1、不按政策要求执行招拍挂方式公开出让矿业权的；（1级） 2、矿业权出让过程中，泄露机密，造成出让失败或资源收益流失的；（1级） 3、矿权出让过程中，违规操作、弄虚作假；（1级） 1、通过媒体、政务栏等平台发布出让信息；2、请局纪检监察全程参与。 1、进一步扩大矿业权出让公开面；2、请县纪检、公证部门指导、参与操作。 二、采矿权设置审批与登记发证 1、不符合矿产资源总体规划和矿业权设置方案合理设置矿权的；（2级） 2、在矿业权审批环节不按规定程序和规定时间办理审批登记的；（1级） 3、不按规定征收相关规费的；（1级） 1、编制《矿产资源总体规划》，依法设置矿权；2、矿业权审批一律通过局会审小组集体讨论；3、操作中主动接受纪检监察部门监督。 1、审批事项集体讨论；2、审批程序结果及相关环节公示。3、接受纪检部门监督。

制定规范 层次1 层次2 层次3 层次4 管理体系纲领文件 过程和活动的描述 管理手册 程序文件 具体操作性文件 对活动结果的记录 作业指导书 管理记录 管理体系文件结构图

编制完成的管理体系文件（样本）

管理体系文件资料

征地补偿资金管理流程图 储备中心 拨付乡镇（街道） 村委会（村民代表会议表决） 提出拨款意见 国有资产运营中心 委托协议签订三方 村委会（村民代表会议表决） 提出拨款意见 国有资产运营中心 存款、国债、委托贷款等（资金增值） 拨付乡镇（街道） 村委会（村民）

2、管理评审 （1）步骤：评审小结-召开会议-总结问题-持续改进 （2）形式：召开会议，各部门负责人做评审小结 （3）时间：年度一次 监督控制 控制的主要形式： 1、内审 （1）步骤：发布计划-交叉审核-查找不符合项-改进措施 （2）形式：依据标准条款，由内审员组织实施 （3）时间：年度一次或滚动审核 2、管理评审 （1）步骤：评审小结-召开会议-总结问题-持续改进 （2）形式：召开会议，各部门负责人做评审小结 （3）时间：年度一次

3、自查与督导检查 （1）步骤：自我检查-自我改进-组织抽查-发现问题-提出意见-跟踪验证-汇报总结 （2）形式：自查与外部检查相结合 （3）时间：不定期 4、第三方审核 （1）步骤：发布计划-现场审核-开具不符合项-进行整改-汇报总结 （2）形式：第三方审核机构组织实施 （3）时间：年度

质量、环境、职业健康安全管理体系内部审核计划（样本） 组织名称：垦利县国土资源局 审核目的：确定本局质量、环境、职业健康安全管理体系与审核准则的符合性及有效性 审核范围：本局各部门土地资源管理和服务的相关过程 审核依据: ■ISO9001:2000 ■ISO14001 ■OHSAS18001 ■本局管理体系文件 ■合同 ■法律法规 审核小组 姓 名 审核组长 副组长 组 员 王德忠 陈金国 内审员 审核报告分发范围：局长、副局长和各部门负责人 审核活动安排 日期/时间 审核者 部门 主要活动及涉及的标准条款 8:00-8:30 审核组 各部门 首次会议 2008年8月8日 王红军 王莉莉 张其亮 王俊玲 梁建林 地籍（地矿）规划 测绘股 土地利用规划站 土地开发整理中心 Q/5.4.1;7.1;7.2.1;7.2.2;7.4;7.5.1～7.5.5;8.2.4;8.3 7.6 E/4.3.1环境因素4.3.3目标指标和方案4.4.6运行控制4.4.7应急准备和响应4.5.1监视和测量 S /4.3.1危险源识别、风险评价和风险控制4.3.3目标4.3.4管理方案4.4.6运行控制4.4.7应急准备和响应4.5.1监视和测量 Q/5.4.1;7.1; 7.2.1;7.2.2; 7.5.1～7.5.5;8.2.4;8.3

表2-5 工作抽查记录表 编号：TB035 抽查部门 抽查事项 操作环节 操作人 检查情况： 检查结论：符合□ 一般不符合 □严重不符合□ 不符合原因分析： 责任人： 日期： 纠正/预防措施： 责任人： 日期： 跟踪验证： 验证人： 日期： 检查人/日期： 审核人/日期：

不符合项示例 地籍信息系统管理不规范： 在抽查编号为2007-234土地登记审批事项时，核对地籍信息系统中的信息，发现土地登记审批表中的内容与地籍信息系统中存在不一致，如：面积、通讯地址、土地坐落等。 原因分析： 经查原先输入资料有变化，在重新进行土地登记审批时进行了变更，但是没有及时更新到地籍信息系统中，因此出现了两者不一致的情况。同时也显示了对信息更新的监控不完善。 纠正措施： 一是立即按正确资料进行更新，完善土地登记审批资料变更操作规范。 二是涉及土地登记审批事项需要变更时，严格按要求进行更新，并核对验证，确保准确性。 三是对相关人员培训ISO9001:2000标准7.5.1条款，加强对生产和服务过程的控制。对土地登记审批资料变更操作规范进行培训。 四是此后对地籍信息系统的安全性和更新及时性、准确性进行监控，避免此类事件发生。

五、几点思考

（一）管理体系建设的一些成果 1、目标管理体系 在实施中，首先明确规定了全局的管理目标的量化指标。 其次，确定了各职能部门的分目标。 最后，通过《管理月报表》的形式上报目标完成情况，并定期组织量化目标的考核，掌握目标完成情况。全局管理目标和相互联系、相互依存的部门分目标有机组合，构成了分层目标管理体系。

2、督导检查机制 内容：包括自查、抽查、内审、管理评审、第三方审核以及来自上级部门的督导考核等。 过程：全局决策中心为局领导层和管理体系领导小组，指挥中心为局办公室，执行机构为各个职能部门，督导机构为管理体系工作办公室。一个指令经过决策中心传递到指挥中心，然后由执行机构来落实，督导机构收集信息，跟踪各个环节的控制记录，查找不足，反馈到决策中心，通过分析和比较，发现问题并出台纠正措施，下达新的执行指令。

管理体系督导检查运行图 决策中心 督导机构 （局领导层） （管理体系工作办公室） 指挥中心 （管理体系领导小组） 执行机构 （财务股、建设用地股、土地评审交易中心、土地开发整理中心、地籍（地矿）规划测绘股、土地储备中心、油区用地服务站等） 内审、管理评审、第三方审核 外部联系 （服务大厅窗口、外部信息反馈）

3、评估测评体系 满意度测评 数据分析 供方测评 人力资源测评

4、以管理标准为基础的防控体系 “严密的自我监控” “有效的自我诊断” “及时的自我纠错” “持续的自我改进”

思路决定出路 坚持与理念 过程决定结果 细节决定成败

目标与追求 “让标准成为习惯” “让工作成为事业”

谢谢！