打贏選戰固然重要，但如何有效治理國家則更加重要。 -Adlai Stevenson 第一章 公共行政的本質 打贏選戰固然重要，但如何有效治理國家則更加重要。 -Adlai Stevenson

什麼是公共行政？ 將資源彙整，並用於解決政治社群所面臨的挑戰與難題程序。 公共行政被認為偏重政府的執行面。 美國人民希望政府越小越好，但是對於公共事務的管理則是多多益善。 行政學：公部門之管理 第1章 第2頁

什麼是治理呢？ 治理是政府行使其權力，更精確地說，就是政府透過一種體系與方法來行使其權力。 治理（govemance）就是公共行政（public administration）的另一種說法。 行政學：公部門之管理 第1章 第2頁

誰是公共行政人員？ 總統、州長和市長是公共行政人員。 政務官或在政府任職的人也是公共行政人員。 大部分的公共行政人員即指公務員（聯邦公務員、州及地方政府人員）。

政府的積木式組織架構 部會 獨立行政機構 獨立管制委員會組織 公營事業 14個行政部會 例如：國防部、衛生與人力服務部等機關 例如：環保署 例如：聯邦貿易委員會 公營事業 例如：田納西河流域管理局 行政學：公部門之管理 第1章 第8-10頁

政府的規模 聯邦文職人員 1,944,000 承包工作人員 5,168,000 補助金工作人員 2,860,000 聯邦文職人員 1,944,000 承包工作人員 5,168,000 補助金工作人員 2,860,000 軍事人員 1,391,000 郵政工作人員 875,000 總計：12,238,000 如果再加入1,800萬名全美國各州及地方政府的公務員，則可以說整個國家政府組織內的工作人員總額是3,010萬人 行政學：公部門之管理 第1章 第10頁

政府、非營利組織和私人企業的比較 行政學：公部門之管理 第1章 第9頁 圖1.1

公部門：非營利性 由美國各州授予特許權，同時也可能給予財產、銷售、使用與所得等稅收減免。 可以創造利潤（或「盈餘」），但是不能分配這些利潤。 行政學：公部門之管理 第1章 第12頁

非營利組織的特性 由美國各州授予特許權，同時也可能給予財產、銷售、使用與所得等稅收減免。 可以創造利潤（或「盈餘」），但是不能分配這些利潤。 沒有所有權人 沒有私人股東 由一個董事會或信託委員會來管理，而當中的董事會或委員會成員都不可收取任何來自組織的利益，這些董事會或委員會須有長程規劃與一般性政策。 必須有明確陳述的使命與宗旨 行政學：公部門之管理 第1章 第12頁

非營利組織的基本區分 會員服務組織 公共服務組織 主要以提供組織會員的福利為宗旨，而非一般大眾。 例如：社會團體、俱樂部、企業與職業協會（如商會、美國銀行協會、地方酒吧協會及工會等）、互惠與合作性組織（如農人合作與互助壽險協會），以及政治性組織（如政黨、政治行動委員會等）等。 公共服務組織 其存在純以大眾福利為主，而不是組織內部成員。 非政府組織（nongovernmental organization, NGO）就是此一類型的非營利性組織。 行政學：公部門之管理 第1章 第12-13頁

衡量非營利組織的規模 到了1998年為止，這些組織共僱用了1,100萬人，並給付薪資。 大多數非營利組織僱用的工作人員主要集中於四個領域──衛生保健類（43%）、教育類（22%）、社會服務類（18%）和宗教類（12%）。 行政學：公部門之管理 第1章 第13-14頁

三大領域的不同點 結構不同 誘因不同 背景不同 目的不同 行政學：公部門之管理 第1章 第15-16頁

結構不同 公共行政的責任較模糊不清。 由於權責的模糊性，聯邦政府機構的主管對其各自的預算額度高低，無權主導進行調整。 公共行政人員所推動的任何計畫案，必須送請立法機關、市議會或管理委員會等分享決策。 行政學：公部門之管理 第1章 第15頁

誘因不同 因為公部門組織的財務支援，大部分不是來自於他們的服務對象，因此其誘因是令資源提供者滿意。 相形之下，私人企業能夠在市場存續發展，其關鍵在於開發與留住客戶。 行政學：公部門之管理 第1章 第15頁

背景不同 公共行政大致可形容為魚缸裡的企業管理 在聯邦政府裡面，平均每4年就要全面更換一次主導政策的執政團隊。 相較之下，私人企業的管理者通常待在自己的工作職位上較久，因此能夠維持管理上的連貫性。 行政學：公部門之管理 第1章 第16頁

目的不同 私人企業的管理者以追求利潤來展現其工作能力與表現，而公共行政人員則關切公共福祉──即凡與大眾有關的利益。 行政學：公部門之管理 第1章 第17頁

上述三大領域的相互倚賴性 公部門必須倚賴企業界提供資源（特別是透過契約所獲得的資金收益與一些活動的工作績效），反過來也是一樣。 公部門在許多工作職掌上發揮重要的功能，使得私人企業得以健全發展。 公部門經由激勵私部門與非營利組織來推動若干的工作。 政府可提供的最簡單而直接的激勵辦法，就是前面提到過的──契約。 行政學：公部門之管理 第1章 第17頁

公共行政的過程 行政學：公部門之管理 第1章 第19頁 圖1.2

政治管理 公共行政人員應該要瞭解政治制度與程序。 光瞭解這些政治方面的知識還不夠，優秀的行政人員還必須具備政治技能 分析與瞭解政治、社會及經濟方面的發展趨勢 評估行政作為的結果 說服他人、達成共識以推展本身組織的目標 行政學：公部門之管理 第1章 第20頁

方案管理 除了要成為優秀的政治管理者外，公共行政人員還要做好方案管理者的角色。 負責各項福利計畫的公共行政人員，當然要能熟練地做好管理，既要有效率也要有效果。 效率（efficiency）是以最少的成本或努力來達到最大的成果 效果（effectiveness）指的是「做對的事情」（doing the right things）── 即所從事的活動有助於政府機關目標的達成。 行政學：公部門之管理 第1章 第21-22頁

五種傳統的管理功能 規劃 決策 組織 組織想要達成的目標，以及如何去達成。 確認出問題與機會、產生備選方案，以及決定採用何種備選方案的程序 。 組織 反映出一個機構如何實現其方案目標的努力。 行政學：公部門之管理 第1章 第22-23頁

五種傳統的管理功能 領導 執行 運用個人領導影響力，將公務員認真工作的態度激發起來，以達成方案目標。 讓組織的全體工作人員的活動受到適當的督導、監控以及適度的調整，以確保目標不偏離正軌。 行政學：公部門之管理 第1章 第22-23頁

資源管理 一位有才能的行政人員如何能夠讓其負責的公共政策，得以完善構建並順利執行，關鍵在資源管理 一個組織的表現良窳在於其人員是否有卓越的表現。 有些人認為資訊是二十一世紀最重要的資源。 行政學：公部門之管理 第1章 第23頁

公共組織的企業家的特質 找出他們所在組織、機構裡的弱點或散漫性，然後調整自己的因應做法，賦予自己新的個人使命。 他們都是機會主義者，能夠善加運用手邊的資源或可能的機會。 他們「都願意去承擔風險，比較傾向於忽略與有意貶低官僚體系與政治上的障礙。」 他們會避開小心謹慎的穩妥作法 。 行政學：公部門之管理 第1章 第28頁

究竟為什麼需要公共行政？ 政府行為的準據有兩層意義：首先，是讓前面說到失靈的市場重新恢復其效率；其次，是讓市場上的財貨、服務及酬勞能夠更公平地分配給社會裡的成員。 行政學：公部門之管理 第1章 第32頁

兩點理由來解釋為何市場會失靈 外部性 如果一個人的行動需要其他人付出成本，卻又未獲他人的同意，即稱之為外部性（externality）。 行政學：公部門之管理 第1章 第32-33頁

兩點理由來解釋為何市場會失靈 公共財 公共財至少有一個共同點，就是很難將那些享有公共財的益處卻未付出分文的人排除。 一個最常聽到關於政府行為的論點，是自由市場無法提供足夠的公共財（public goods） 行政學：公部門之管理 第1章 第32-33頁

美國公共政策各學派及其發展史 行政學：公部門之管理 第1章 第34頁 圖1.3

麥迪遜學派 一般而言，麥迪遜學派（Madisonian）是公共行政的肇始者。 法律──不是人民──應該超乎一切之上。 在《聯邦議論文集第51號》（Federalist No. 51），Madison寫道：「在建構政府組織時，既要有人去管理政府，也要去管理人，而當中就出現了一個極大的難題：要先讓政府有能力去管理人民；而這個政府也必須能夠受到控制。」 行政學：公部門之管理 第1章 第34-35頁

威爾遜學派 Wilson認為，由於現代社會的規模增加與日趨複雜的發展，設立一門行政學已經成為必要。Wilson認為現在時機已經成熟，應該要讓政府政策的執行更具企業化的精神。 這裡我們要談到兩位對公共行政概念造成影響的人物，這兩位人物原來的主要興趣是在產業而非政府。 Henri Fayol Frederick Taylor 行政學：公部門之管理 第1章 第36-37頁

Henri Fayol的理念：行政是一種程序 他是第一位從組織最高層管理人檢視至最低階員工的管理大師；把管理看成是一個程序；把此程序細分成合理的分項；以及列出一系列原則將組織內的人員以最有效的方式運用──然後，構成了管理教育的要目。 行政學：公部門之管理 第1章 第37-38頁

Fayol十四項管理原則 分工 權威 紀律 指揮統一 指導統一 整體利益優於個人利益 公平酬勞 集中化 分層負責 有條不紊 公平 人事運用穩定化 激發高度動機 注重團隊精神 行政學：公部門之管理 第1章 第37-38頁

Frederick Wilson Taylor的理念：一種最好的方案 「泰勒主義」（Taylorism）就是把手工生產（craft work）轉變成生產線生產（assembly work） Taylor強調工人們在他的「科學化管理」技術應用中受到較大的重視，而不是公司老闆。 行政學：公部門之管理 第1章 第39頁

羅斯福學派 第三個學派被稱為羅斯福學派（Rooseveltian）有兩大理由 前面幾任總統中，很少有哪位總統能夠善用政治手段達成行政的目的。 上述說明已經十分清楚闡明當代的公共行政。公部門要成功，所有公共行政人員都要能夠掌握政治技巧。 行政學：公部門之管理 第1章 第42-43頁

全球化：第四個學派 ？ 兩個因素強化了全球化的發展趨勢 第二次世界大戰以後蓬勃發展的財貨、服務與資金之流動障礙逐漸降低。 技術上的變革，特別是近年來通訊、資訊處理及運輸技術的發展。 行政學：公部門之管理 第1章 第44頁

全球化的涵義 跨國比較不同國家的行政體系，能夠提供珍貴的經驗給美國公共行政人員參考，或者，提供其他國家參考。 全球化環境顯示出公共行政必須面對一堆新的問題。 上述的這些問題將會改變──雖然在許多方面還不是十分明朗──大家所認為的治理概念。 行政學：公部門之管理 第1章 第44-45頁

二十一世紀治理的發展趨勢 行政學：公部門之管理 第1章 第46頁 圖1.5