兩岸地方治理比較 成功大學政治系丁仁方

一、治理概念的理論辯證 （一）台灣學者的界定 比較強調實證意涵，有以下幾個層次轉折： 從結構上來看，它指的是一種公私行為者所形成的一種互動關係或機制； 從結構面延伸，治理可能是一種特定的制度化型態； 因為制度的作用，治理必然包括某些規則、規範，甚至構成某種體制； 以過程來看，治理是一種管理策略； 綜括以上觀點，治理因此具備多重現象意涵。

（二）大陸學者的界定 比較強調規範意涵，有以下幾個層次轉折： 以過程來看，治理是一種政府引導非政府部門行為者參與政策的過程，如張洪武、婁成武 從過程面延伸，治理包括一種社會發展與培育的過程，如何增科、郭道輝、吳興智、張遠 因為現存的制度問題，治理應該包括政府內部結構或制度的改革，如徐勇、李文星、楊慶東 綜括以上觀點，治理應該包括多層面的改革

（三）比較台灣與大陸學者對治理的界定 1. 相同 兩岸一些學者在界定這兩個概念時，基本上多是採用西方學者的界定； 兩岸學者主要參考的西方學者及文獻也大致接近； 雖然兩岸不同學者對治理現象發展的趨勢強調的層面各自不同，不過整體綜合比較，雙方差異似乎也沒有太遠。

2. 差異 台灣學者比較傾向以「實證」的角度，研究台灣現階段多元民主社會下的治理情境及其影響，至於在探討政府治理作為時，比較著重在政府如何「領控」公私部門及資源，以達成特定公共問題的解決或創造某種社會機會。 大陸學者比較以「規範」的角度，探討轉型過程中的治理策略，再由於政府部門仍然是大陸政治體制的中心，因此其所著重的「領控」層面，不僅是組織及資源的整合，更是一種「培力」或「授能」(empowerment)以及體制改革的過程。 應用到地方治理的層次，台灣學者明顯偏向「地方自治」或「地方主義」、公私協力等（紀俊臣，2009: 14），大陸則較偏向中央部門跟地方治理機關間的互動（紀俊臣，2009: 16）

（四）辯證途徑：非治理與准治理 兩岸在地方治理的研究都經常混合治理與非治理的現象，只有把以下現象跟治理概念分離，才能正確理解兩岸地方治理的差異。 非治理：「單一國家行為者」所進行的統治相關活動，如「層級控制」、「政府體制」等意涵都應被排除在治理的概念之外，以及僅由「非政府行為者」進行的相關活動，包括「自治」、「自我管制」等意涵，亦應與治理適度區隔。 准治理：在一個社會自主發展的過程中，某些或為政府財務及人事控制，或受政府動員影響而成立的非政府組織，與政府在政策過程中因為長期互動，而形成的一種制度性互動機制。

二、兩岸治理系絡的比較（以組織性公民社會發展為例） （一）台灣 1987年以前：限縮結社權 1987-1997年：社會運動，促成廣泛社會參與 1997年以後：社會組織，朝向第三部門化

（二）大陸 所有組織都受到各種法律制度框架、執政黨政策、以及其他非正式規則的約束和規範（俞可平） 國家也發展出精細的「分類控制體系」（康曉光） 公民社會的轉型以政府為主體進行社會動員及內部改革（鄧正來）

（三）比較研究 大陸公民社會發展雖然比較依附國家體制，但政府與非政府組織間的互動也產生一些制度性的互動機制，亦可以視其為一種「準治理」。 比較兩岸「公共非政府治理」的形成與作用，如果以實證的角度出發，比較重點在於兩岸治理系絡的差異，對形成治理與准治理差異的影響。

三、地方治理研究的比較 （一）台灣 主要表現在以下幾個研究方向： 概念架構的創造及運用 針對地方治理結構，進行實證的檢證與說明 從不同的議題延伸治理理論的應用

（二）大陸 主要表現在以下幾個研究方向： 探討地方基層結構的變革 探討地方基層制度的變革 市場機制替代政府治理職能的改革 公民社會及第三部門的研究

小結 兩岸學者研究治理關注面向並不相同，而這種歧異並非來自兩岸學者對治理概念認知的差異，而是兩岸學者因為彼此所處治理系絡明顯不同。 不管是那種面向的強調，兩岸學者在探討地方治理的研究中，同樣經常出現把治理、非治理、准治理三者混淆的情形，或者出現混淆治理結構與治理過程、混淆治理系絡與治理等等不同問題。 可藉由治理、非治理、與准治理三個相關概念的對照辯證，作為兩岸地方治理研究比較的初步架構，再經由兩岸學者的不斷的學術對話，尤其通過與西方治理研究不同的准治理研究、治理轉型等等重要問題，兩岸可以從地方治理的研究及比較的成果，發展出比西方理論更具普遍解釋效果的治理理論。

四、地方治理規範的比較 （一）、台灣 以《憲法》為根本大法，《地方制度法》則構成實質的「政府組織法制」(governmental organization law)，為地方治理的最高規範（高永光，2005）。 《地方制度法》第21條，突顯以「地方自治團體」為主體推動跨域治理的原則，24條之1、之2、之3修正條文規範跨域治理的方式及爭議處理，凸顯台灣地方自治法規不斷修正，以因應地方治理情勢轉變。 《財政收支劃分法》明定各級政府之支出劃分，及規定委辦事項經費分擔原則等，明確區分各級政府間財政關係（仉桂美，2006: 10）。

地方制度法關於跨域治理的修正條文 24條之1：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為處理跨區域自治事務、促進區域資源 之利用或增進區域居民之福祉，得與其他直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市 ）成立區域合作組織、訂定協議、行政契約或以其他方式合作，並報共同 上級業務主管機關備查。 前項情形涉及直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會職權者 ，應經各該直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會同意。 第一項情形涉及管轄權限之移轉或調整者，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、 市）應制（訂）定、修正各該自治法規。 共同上級業務主管機關對於直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）所提跨區域 之建設計畫或第一項跨區域合作事項，應優先給予補助或其他必要之協助 。」

24條之2：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）與其他直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市 ）依前條第一項規定訂定行政契約時，應視事務之性質，載明下列事項： 一、訂定行政契約之團體或機關。 二、合作之事項及方法。 三、費用之分攤原則。 四、合作之期間。 五、契約之生效要件及時點。 六、違約之處理方式。 七、其他涉及相互間權利義務之事項。」 24條之3：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）應依約定履行其義務；遇有爭議時，得 報請共同上級業務主管機關協調或依司法程序處理。」

（二）、大陸 中國大陸相關法律包括《憲法》、《國務院組織法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，都規定了中央與地方政府的職權。 在中央層級，中國國務院是最高國家權力執行的行政機關，負責執行黨的方針、政策與路線和全國人大及常委會通過的法律、法令。地方層級則根據《憲法》107條之規定，掌管各自行政區域內的財經、教科文衛體、城市建設、治安與公務員等工作，並發布決定與命令。

中國《憲法》第110條與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第55條都規定，地方政府具有執行中央政府命令、決定、行政法令與政策的職責，同時地方政府在其行政區域內具有廣泛的社會管理能力與公共服務職權。 中央政府對地方政府進行組織編制員額的控制，對部門的設立、增加、減少或合併，由本級人民政府報請國務院批准。對於地方政府部門的總額，也由中央作最高設置限額。 在實務上，地方政府往往通過制定地方法規、規章、內部指導文件或工作細則，或是通過具體的行政行為來落實，作為行政協議的履行。

中國大陸中央政府不得不允許地方政府有相當高程度的自主權。這些財政自主權包括地方可用財源的取得、建設計畫的自行推動，吸引外資的方法或審批一些投資項目及開辦一些產業等等。 中國大陸的立法權，可以分成國家立法權、中央行政立法和地方立法權。國家立法是基本的、主導的；在某些情況下中央行政立法實際上可以代替國家立法的作用。例如國務院制定的行政法規及國務院各部門制定的行政規章，不僅效力高於地方政府制訂的規章和地方性法規，而且，中央政府的行政法規對地方立法還具有指導作用。

五、地方治理過程的比較 （一）、台灣 台灣憲法採「均權」原則，地方享有一定自主權限。 在分權化的過程，中央政府與地方政府間關係由傳統的層級節制轉變為資源相互依賴的關係，且依不同的政策範疇而進行解構和重組。 台灣的地方治理，固然尚未臻完備，但已有好的開始，其主要係臺灣已全面實施地方自治，而且政府特別重視擴大政治參與，並且重視分權作為。在此種政治生態下，發展地方治理模式，應很快可看到成效（紀俊臣，2009: 15）。

台灣地方治理發展方向（高永光，2004） 1. 地方事務變成真正的地方民眾事務，鼓勵全民參與，多層次參與，大家一起加入政策網絡當中。地方政府不過是其中的一個參與者； 2. 無論地方政府的層級化分或調整為幾個層級，充分授權，事權專一化，參與多元化，應是未來治理地方事務的目標； 3. 地方政府仍是公共權威的來源，但應該放棄指導者角色扮演、指導、協調、合作的角色應該同步扮演； 4. 最基層之自治組織，不論維持與否，應使基層自治組織或團體多元化，允許個人參與管道的多元化，充分利用e化設備，達成基層民主或地方民主，使地方政治或地方自治在政府決策中，提高地方輸入的程度； 5. 有關地方公共事務的推動，財源的籌措，實為成功與否的關鍵。目前政府財務困難，對地方政府的財政補助，將越來越有限。

（二）大陸 中國大陸是在「中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則」（沈建中，2009：18），實則地方政府自主權受黨國行政體制高度拘束。 中國大陸因尚未實行地方自治(local autonomy)，即以跳過地方自治，而倡行地方治理。 中國大陸地方治理強調的「過程」，只是中國大陸地方治理單一制下「以黨領政」的地方治理（鄧學良，2010: 2）。

中央政府與地方政府之間互動特性為「條條與塊塊」（沈建中，2009: 19）。所謂「條條」是指，不同層級的政府間上下貫通的職能部門或機構；所謂「塊塊」是指，由每一級政府內部按照管理內容劃分不同部門或機構所組成的整體。因為「條條專政」或「塊塊分割」，使得政府之間經常產生衝突。 中國大陸於1978年改革開放後，因為層層分權的結果，產生傾斜分權、垂直分權、經濟分權，同時也產生地方保護主義和地區之間發展的不平衡，形成之間的矛盾與衝突。也就是因「放權讓利」的改革，除強化地方政府的自主性外，也產生制度面與區域發展差異的衝突（邱騰玄，2002: 1）。

六、中國區域治理模式 1978年之後，中國城市化進入快速發展時期，在這種經濟快速發展和城市快速成長的背景下，中國基本上形成了長江三角洲、珠江三角洲、京津冀等三個主要的城市密集區或大都會區。 蹤家峰歸納出以下幾種區域發展的跨域治理形式，包括：競爭、聯盟、兼併/合併、市管縣體制，茲分述如下（蹤家峰，2008: 190-203）：

（一）競爭：競爭是促進大都市區形成和發展的最重要動力，雖然競爭可能也帶來其他的效應，與世界其他大都市區相比，競爭模式最具有特點。大都市區的競爭可以採取多種方式，但是中國大都市區競爭最典型的方式為海外直接投資 （FDI）競爭、產業發展和基礎設施建設上的競爭。 （二）聯盟：聯盟最早可以追朔到1950年代的大區制度，為了實施人民民主建政工作，進行各種社會改革運動。改革開放之後，儘管地方的保護有越演越烈趨勢，但是城市或地區之間的聯盟進展加速。這種過程可以劃分為兩個階段：第一個階段是1980年代的經濟協作區；第二個階段是1990年代以來長三角、珠三角、京津冀三大都市區透過聯盟的發展，這種聯盟是全方位的，不僅涉及市場領域，而且涉及政府公共政策的協調問題。

（三）兼併/合併：中國城市與區域之間的兼併與合併並非改革開放後的新事物，改革開放後，城市或地區之間的兼併與合併呈現新的觀點，不再以省級行政區為主。三大都市區是合併/兼併頻繁的區域，典型的例子有珠三角的廣東兼併番禺和花都，佛山合併南海和順德；長三角典型例子為杭州兼併余杭和蕭山，南京兼併江寧、江浦和六和等；京津冀主要是京津兩個直轄市轄縣改為市轄區，河北唐山兼併豐南等。

（四）市管縣體制：市管縣體制是中國特色的都市區治理模式。這種體制最早可追溯到1949年，總體而言可以分為三個階段：1 （四）市管縣體制：市管縣體制是中國特色的都市區治理模式。這種體制最早可追溯到1949年，總體而言可以分為三個階段：1.體制初創（1949-1961）：1961年以後隨著經濟調整和整頓開始，市管縣體制不僅停止了發展並且恢復原有的制度。2.全面開放：改革開放後，特別是1982年以後，市管縣體制逐步推廣並蔓延。3.由市管縣到省管縣：市管縣體制在全國最終確定下來7年後，2005年《中共中央關於制定十五規劃的建議》完成中央和省級政府的財政轉移制度，調整省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。市管縣體制開始正式變革，省管縣體制開始逐步實驗和確定。