人事行政 学习目标 主要内容

学习目标 教学要点 通过本章学习，了解人事行政的含义、人事行政的体制、人事行政的基本内容，理解人力资源管理、人事行政发展的趋势、中国传统干部人事制度的缺陷，掌握中国公务员制度的特色、职位分类的框架。

主要内容 第一节 人事行政概述 第二节 人事行政比较 第三节 人事行政的主要内容 第四节 现代人事行政制度在中国的发展

本章点睛 为政之要，唯在得人

走进人事行政 1996年2月初，中共某县县委向该县人大常委会党组和县人民政府党组织提交了19名乡、镇长任职和免职的建议名单。县人民政府随即据此将这19名乡、镇长予以任免，并以县人民政府正式文件的形式发至县直属各单位、各乡镇人民政府和有关国家机关。该县人大常委会收到此任免文件后，认为该文件违背了宪法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法的有关规定，遂建议县政府予以纠正。县政府认为，对这19名乡、镇长的任免是党组织的意见，政府和人大都应坚持党的领导，无权对党组织的建议提出异议，政府文件没有过错，所以对县人大常委会的建议不予理睬。事隔不久，县人大常委会负责人又同县委作了沟通，县委也没有明确表态。在这种情况下，县人大常委会专门召开会议，就县政府的这一任免文件进行专题审议。会上全体常委一致认为县人民政府这一任免决定事先未经各乡、镇人民代表大会通过，不符合法律规定，故通过了将其撤消的决定。 从案例中可以看出公共行政机关的人事行政有什么特点?

第一节 人事行政概述 人事行政的含义 人事行政的新理念—人力资源管理 人事行政制度的发展

一、人事行政的含义 “人事”是指在不同场合中的人与事、人与人之间的关系 人事管理指企事业单位、机关、团体和其他组织，通过协调人与事、人与人之间的关系来用人以治事的过程 人事行政是指国家公共行政机关借助一系列制度和措施，运用科学的管理手段对公务人员的录用、考核、奖惩、培训、工资、福利、辞职、辞退等方面的事务进行管理的活动

人事行政的基本内涵 人事行政的环节 专指政府对国家公务员的管理 由相关制度构成的完整系统 基本任务是选人、用人、谋求人与事的相称，人与人的协调 是公共行政系统的子系统，由选才、用才、育才和留才等环节构成的整体 人事行政的环节 “入口”管理 过程管理 “出口”管理

二、人事行政的新理念—人力资源管理 人力资本理论 人力资源管理

（一）人力资本理论 人力资源管理的理论基础是人力资本理论，由美国经济学家西奥多·舒尔茨最先提出 单纯从自然资源、资本资源和技术资源这些生产要素的投入，无法解释现代社会生产力提高的全部原因 人力资本相对于物质资本具有更高的增殖性 人力资本来源于一系列的投资组合 人力资源的结果是将货币资本或财富转换为人的知识和能力形态

（二）人力资源管理 人力资源管理的特殊性 人力资本的形成不可避免地打上时代的烙印 人力资源管理要同管理对象个体相融合，运用多种手段，进行有效激励 人力资源开发占有重要的地位 人力资源的使用具有阶段性 人力资源管理的特殊性

人事行政与人力资源管理的区别 人事行政 人力资源管理 将人视为成本 将人视为其他资源所无法比拟的宝贵资源 以组织工作为中心,强调控制功能 突出了人的主体性，调动积极性 注重过程，注重对现有人员的管理 不仅关注人力的现实需要，还预测未来需要 管理方法比较单一 更注重管理的科学性

三、人事行政制度的发展 西方文官制度的建立 西方文官制度的基本原则

（一）西方文官制度的建立 英国文官制度的建立 美国文官制度的建立

英国文官制度的建立 《关于建立英国常任文官制度的报告》 现代国家公务员制度起源于英国 1854年提出了《关于建立英国常任文官制度的报告》，这个报告奠定了现代文官制度的基础 1855年英国政府颁布了第一个有关文官改革的命令，1870年又颁布第二号枢密院令 《关于建立英国常任文官制度的报告》 将政府的行政事务工作分为智力工作和例行工作两类，两类职务分别考试选用 公开考试，择优录用 对各部人员统一管理，建立统一的文官制度 高级文官提升以年终考核为依据，低级事务人员的提升以年资为基础

美国文官制度的建立 《彭德尔顿法》 美国文官制度是在反对“政党分肥制”的建立起来的 1883年国会通过了著名的《彭德尔顿法》，即《国家文官制度法》，标志着以“功绩制”为主要内容的文官制度的确立 《彭德尔顿法》 用功绩制取代政党分肥制 实行公开竞争考试，择优录用官员 通过考试而被录用的官员不因政治原因而被解雇 官员不得参与政治活动，在政治上必须保持中立 政务官和事务官分途而治

（二）西方国家文官制度的基本原则 公开考录 功绩制 “政治中立” 两官分途 统一管理

第二节 人事行政比较 管理体制比较 分类制度比较 人事行政发展的趋势

一、管理体制比较 部外制 部内制 折中制

（一）部外制 部外制是指人事管理机构设在公共行政系统之外，独立统掌人事大权的制度 优点：地位超然，标准统一，公平公正地选拔人才，指挥统一，有利于对官员队伍进行全面规范，统筹规划 缺点：对各公共行政部门的实际不够了解，造成事权和用人权分离，措施不切合各部门的具体需要，公共行政首长配合的积极性不高，限制了人事主管机构职能的充分发挥 典型国家：美国和日本

（二）部内制 部内制即人事行政的管理机构设立在公共行政系统内部，各公共行政部门负责本部门人事管理的相关事宜的制度 优点：职权统一，切合实际，效率提高，有利于用人和治事统一 缺点：各自为政，标准不一，不利于客观、公正地选用人才，且不利于对官员队伍整体规划和全面发展 典型国家：法国、德国和瑞士等

（三）折中制 折中制是指介于部外制和部内制之间的一种管理体制 优点：统一了官员录用的标准，避免了干扰，便于客观公正的选拔人才，做到用人和治事的统一 典型国家：英国

二、分类制度比较 人事分类的意义 品位分类 职位分类 品位分类与职位分类的比较

公共行政人员分类是指按照一定标准将国家公共行政部门的公务人员或职位进行划分、归类、设立等级进行管理 基本模式：品位分类，职位分类

（一）人事分类的意义 有助于人事管理工作的规范化，提高管理效率 明确职位责权、绩效评估标准，便于工作 激励公务人员完成工作，不断自我开发，向更高的目标努力

（二）品位分类 品位分类是按照官员的个人条件，如学历、资历、职务等划分等级的分类制度 英国是实行品位分类的典型国家

（三）职位分类 职位分类是把职位按照工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件进行评价，划分不同类别和等级并作为人事行政基础的模式 职位分类产生的历史背景 职位分类最早产生于美国，是为适应现代社会发展的需要而运用于政府的一种人事管理的手段 1908年，美国芝加哥市政府首次采用职位分类制 1923年，美国国会通过了政府制定的第一个联邦职位分类法案，职位分类被正式应用于政府人事管理

职位分类的框架 横向划分为：职系、职组、职门 纵向划分为：职级和职等

横向划分 纵向划分 职系---根据工作的业务性质，把业务性质相同的所有职位归并集合，一个职系就是一种专门职业 职组---工作性质相近的若干职系的汇集而成为职组 职门---工作性质大致接近的若干职组的集合就是职门 纵向划分 职级---在同一个职系中，按照工作的难易程度、责任轻重及所需要资格条件等，把职位划分为不同的职级 职等---把不同职系中，工作性质不同或主要职务不同，但其工作难易程度、责任轻重、工作所需要资格条件相同的职级归纳为职等

职位分类的程序 职位调查 职系区分 职位评价 评价方法有 制定职级规范 职位归级

（四）品位分类与职位分类的比较 品位分类与职位分类的区别 分类标准不同 分类的程序不同 考核晋升的标准不同 人才成长模式不同 官与职之间的关系不同 薪酬依据不同

品位分类和职位分类评价 品 位 分 类 职 位 分 类 优点：方法简单，易于操作，结构富于弹性；有利于培养“通才”；易于吸引高学历的优秀人才 缺陷：易导致因人设岗、机构臃肿，职责不清；不利于严格科学的管理；不利于学历低，能力强的人脱颖而出；同工不同酬，不利于对人员的激励 优点：职位的责任、标准规范，为工作提供了客观依据；益于同工同酬；严格规范，限制了人事管理中的主观随意性 缺陷：工程浩繁，程序复杂、成本高；整套体系过于量化，导致刻板和缺乏弹性；人才受专业局限性大，发展通道窄；不适合创造性的职位，不利于通才成长 职 位 分 类

三、人事行政发展的趋势 管理体制趋向折中制 人员分类制度相互融合 通才与专才并重发展

第三节 人事行政的主要内容 公务员的考录管理 公务员的使用管理 公务员的发展管理 公务员的奖惩管理 公务员的退职管理

一、公务员的考录管理 （三）考试方法 （一）考录原则 （二）考录程序 公务员的考录管理指从非公务员到公务员环节的各项管理活动，也就是考试和录用管理 （一）考录原则 公开原则；平等原则；竞争原则；择优原则 （二）考录程序 招考；考试；录用 （三）考试方法 除笔试、面试等方法，还有模拟测试法、技术操作法、心理测评等一些新的测试方法和技术手段

二、公务员的使用管理 公务员的使用管理是指对公务员在职使用过程中的管理，包括公务员的任免，交流，回避和工资、保险、福利等方面

（一）公务员的任免 公务员的任免是指任免机关根据有关法律法规，在其任免权限范围内，通过法定的程序，任命（聘任）公务员担任一定的职务或免去公务员担任一定职务的人事行政行为

（二）公务员的交流 公务员的交流是指国家公共行政机关根据工作需要或照顾公务员的个人愿望，通过调任、转任等多种形式，将所属的公务员在公共行政机关内部进行调动，或者将其调出公共行政机关任职，以及将公共行政机关以外的工作人员调入公共行政机关担任公务员职务的一种人事管理活动 交流的作用 公务员开阔视野，丰富阅历，更新知识，提高水平 用人和治事的统一，提高工作质量和效率 部门间的信息经验交流，加强联系与合作 冲破长期任职形成的“关系网” 交流的形式 调任；转任；转换；挂职锻炼

公共行政系统的内部交流 事务官的跨职类平级调动 公务员定期职位轮换式交流 竞职式流动，填补空缺职位 中央与地方公务员之间的交流

（三）公务员的回避 公务员回避是指国家公共行政机关中，为了防止公务员利用职务之便，为亲朋好友徇私舞弊而对其任职和执行公务等作出的事前限制性措施 形式：任职回避、公务回避、地区回避

（四）公务员的工资保险福利 工资 保险 福利 公务员的工资、保险、福利是维持公务员生存和满足安全需要的主要保障 公务员工资是指政府机关以货币的形式支付给公务员的劳动报酬 保险 公务员保险是指国家对因生育、年老、疾病、伤残、死亡等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的一种保障 福利 公务员福利是指国家为改善和提高公务员的物质文化生活水平，或者解决公务员的特殊需要，在工资和保险之外建立的一系列福利措施

三、公务员的发展管理 公务员培训 公务员晋升

（一）公务员培训 公务员培训是指国家公共行政机关有计划地组织国家公务员到有关培训机构进行政理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的训练 原则 理论联系实际 学用一致 按需施教 讲求实效 类型 初任培训 在职培训 晋升培训 专门业务培训

（二）公务员职务晋升 公务员职务晋升是高效激励公务员的一种手段，是公务员成长的通道，也是保证公共行政机关（职）位得其人的主要方式 公平原则，功绩原则，逐级晋升原则 个人能力、资历和工作业绩 委任晋升、考试晋升、招聘晋升和自荐晋升等 原则 条件 形式

四、公务员的奖惩管理 公务员的考核 公务员的奖励 公务员的惩戒

（一）公务员的考核 公务员的考核是国家公共行政机关依据法定的管理权限，在一定的时间内，依一定的原则，以一定的标准，用一定的方法，对国家公务员的工作业绩、能力等进行定期和不定期的全方位考查和评价 英美等国家将考核分为考勤和考绩两方面 我国是考察德、能、勤、绩四个方面

（二）公务员的奖励 （三）公务员的惩戒 奖励是国家公共行政机关对工作成绩显著的公务员给予精神上或物质上的嘉奖 精神奖励，物质奖励，晋升奖励 公务员惩戒是对公务员违反纪律的惩罚，它是一种消极的行为调控手段，目的在于教育违纪者本人，警告其他人要遵守法纪维护法纪的严明 警告、训诫、减薪、取消晋升机会、降职、降级、调职、撤职、强制退休、停止领取退休金

五、公务员的退职管理 公务员的辞职 公务员的辞退 公务员的退休

（一）公务员的辞职 公务员辞职是公务员本人主动申请经任免机关或主管部门批准，辞去公务员的职务，解除与国家公共行政机关之间的公共行政职务关系的行为 （二）公务员的辞退 公务员的辞退是国家公共行政机关按照法律规定，通过一定的法律程序，解除不称职公务员的工作关系的行为

（三）公务员的退休 公务员的退休是指公务员达到法定的年龄和年限或丧失工作能力，按照法定的条件和程序，离开工作岗位并享受相关待遇的制度 退休的条件：公务员同时达到法定的年龄和工作年限；公务员的退休年龄和参加社会保险年限同时符合规定；依据身体和精神状况决定是否退休 自愿退休，强制退休

第四节 现代人事行政制度 在中国的发展 中国传统干部人事制度的缺陷 中国公务员制度的建立 中国公务员制度的特色

一、中国传统干部人事制度的缺陷 “国家干部”概念过于笼统，缺乏科学分类 管理权限过分集中，用人与治事脱节 管理方式单一，限制人才的发展 管理制度不健全，用人缺乏法制

二、中国公务员制度的建立 现代人事行政的探索阶段（1980年—1983年） 国家公务员制度的酝酿阶段 （1984年—1986年） 国家公务员制度的决策和试行阶段（1987年—1992年） 国家公务员制度的确立阶段（1992年—1993年）

三、中国公务员制度的特色 中国公务员制度的独特性 中国公务员制度的时代性

（一）中国公务员制度的独特性 （二）中国公务员制度的时代性 强调政治性，不搞“政治中立” 坚持党管干部原则 不实行“政务官”与“事务官”分途而治 坚持为人民服务的宗旨 （二）中国公务员制度的时代性 建立了人事分类制度 强化了竞争激励机制 加强了新陈代谢功能 健全了勤政廉政的保障机制

中国公务员分类制度 领导职务序列 非领导职务序列 行政级别 国务院总理 1 级 国务院副总理、国务委员 2—3级 部级正职、省级正职   1 级 国务院副总理、国务委员 2—3级 部级正职、省级正职 3—4级 部级副职、省级副职 4—5级 司级正职、厅级正职 巡视员 5—7级 司级副职、厅级副职 助理巡视员 6—8级 处级正职、县级正职 调研员 7—10级 处级副职、县级副职 助理调研员 8—11级 科级正职、乡级正职 主任科员 9—12级 科级副职、乡级副职 副主任科员 9—13级 科员 9—14级 办事员 10—15级

课堂讨论 讨论内容: 怎样理解人事行政的含义？ 人事行政都有哪些环节？ 西方国家文官制度的基本原则有哪些？ 分析人力资源管理的特点。

复习与思考 简述人力资源管理与人事行政的区别。 如何评价品位分类和职位分类。 中国传统干部人事制度的缺陷表现在哪些方面？ 中国公务员制度的特点有哪些？