农村金融发展与贫困村互助资金 人民银行研究局 汪小亚 2010年9月2日

引言： 农村金融改革和发展是推进社会主义新农村建设的重要方面，是解决城乡统筹协调发展的长期课题。为满足新形势下推动农村改革发展的需要，党的十七届三中全会提出了建立现代农村金融制度的要求，强调创新农村金融体制，放宽准入政策，加快建立商业性、合作性和政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。

主要内容 农村金融相关基本问题 我国农村金融改革发展取得的成绩 农村金融发展中的突出问题及原因 贫困村互助资金的发展空间及作用 促进贫困村互助资金的健康有序发展的建议

一、农村金融相关基本问题 农村金融的概念 顾名思义，农村金融就是在农村地区的金融业务或金融活动； 在我国，农村金融服务一般是指在县及县以下地区提供的包括存款、贷款、汇兑、保险、期货、证券等在内的各种金融服务。由于农村地区的特殊性，这些金融服务主要由正规金融机构提供，但也有部分由非正规金融机构提供，即通常所说的民间金融。

一、农村金融相关基本问题 农村金融的体系构成 分类一：从是否获得政府或金融监管部门审批监管的角度，农村金融可划分为正规金融与非正规金融； 分类二：从经营目标、组织形式以及否承担政策性功能的角度，农村金融可大致分为合作金融、商业性金融、政策性金融以及非正规金融等多种形式。 政策性金融 正规金融 非正规金融 商业金融 合作金融 农发行 农行、邮储 农信社、农合行 小贷公司 农村资金互助社 各类农村信用合作组织 ROSCA 准正规金融

一、农村金融相关基本问题 农村合作金融：按照合作制原则组建的金融组织形式；以人的合作而非资本的合作为主；按照“一人一票”的民主原则实施管理；服务对象以社员为主 ； 农村商业性金融：以追求资本增值和利润最大化为目标，按照现代公司制原则进行内部管理，以股份决定控制权和收益权。 农村政策性金融：由财政承担一定风险并给予一定利息补贴的金融业务。 农村非正规金融：也称民间金融，由于农村地区的正规金融机构难以覆盖所有农户、尤其是低收入农户群体，因此非正规金融在发展中国家的农村地区广泛存在。国外的非正规金融有多种形式，例如储贷协会（ROSCA）、专业放贷款人（money-lender），互助资金甚至高利贷等。

一、农村金融相关基本问题 我国农村金融的体系 农村正规金融体系（银行类为主） 政策性金融机构 商业性金融机构 合作性金融机构 新型农村金融机构 农业发展银行 农业银行 农村信用社 小额贷款公司 邮政储蓄 农村合作银行 村镇银行 贷款公司 农村商业银行 农村资金互助社

二、我国农村金融发展取得的成绩 经过多年的改革与发展，我国初步形成了多层次、广覆盖的农村金融体系，金融机构可持续发展能力不断增强，农村存贷款持续增加，金融服务已覆盖了绝大部分农村地区。

二、我国农村金融发展取得的成绩 农村地区涉农贷款较快增长 涉农贷款增速（同比，%）

二、我国农村金融发展取得的成绩 农村地区涉农贷款较快增长 2009年涉农贷款余额（按用途） 2009年涉农贷款余额（按受贷主体） 余额(亿) 占比 涉农贷款余额 91418.9 100.00% 1、农林牧渔副 19485.5 21.31% 2.农资和农产品流通 11417.4 12.49% 3.农村基础设施 12085.2 13.22% 4.农产品加工 5176.4 5.66% 5.农资制造 2911.6 3.18% 6.农田基本建设 1198.8 1.31% 7.农业科技 309.0 0.34% 8.其他 38835 42.48% 余额（亿） 占比 涉农贷款余额 91418.9 100.00% 1.农户贷款 20132.9 22.02% 2.企业贷款 63767 69.75% 农村企业贷款 48673.3 53.24% 3.各类非企业组织 7519 8.22% 农村各类组织贷款 5847.9 6.40%

二、我国农村金融发展取得的成绩 2009年金融机构涉农贷款分布 注：1、农村金融机构为农信社、农商行和农合行；2、国有商业银行为工、农、中、建；3、政策性银行为国开行、农发行和进出口银行

二、我国农村金融发展取得的成绩 农村金融机构改革和组织创新取得进展 农村信用社改革试点取得重要的阶段性成果，服务能力有所提高。其资产质量明显改善，支农投放不断增加，法人治理架构初步建立。 农业银行改革已取得阶段性成果，农业银行股份有限公司已于2009年初正式挂牌成立，服务“三农”和事业部制改革试点正在稳步推进，积极探索面向“三农”和商业运作的有效实现途径。 村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点稳步推进，为构建适度竞争的农村金融体系进行了有益尝试。 小额贷款公司在各地地方政府主导下积极开展试点。截至2010年6月末，小额贷款公司机构数量达到1940家，贷款余额1248.9亿元。

二、我国农村金融发展取得的成绩 农村金融机构改革和组织创新取得进展 小额贷款公司分布

二、我国农村金融发展取得的成绩 农村金融产品创新初见成效 2008年10月，人民银行和银监会联合印发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，在中部六省和东北三省选择粮食主产区或县域经济发展有扎实基础的部分县（市）开展农村金融产品和服务方式创新试点。 2010年7月，人民银行、银监会、证监会、保监会在2008年试点经验基础上联合下发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，进一步推动农村金融创新。

二、我国农村金融发展取得的成绩 2008年：《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》 试点内容： 1、大力推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，扩大农户贷款覆盖面； 2、创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围； 3、探索发展基于订单与保单的金融工具，提高农村信贷资源配置效率，分散农业信贷风险； 4、在银行间市场探索发行涉农中小企业集合债券，拓宽涉农小企业的融资渠道； 5、改进和完善农村金融服务方式，积极推进农村金融服务电子化、信息化和规范化。 6、改进和完善农村金融服务方式，提高涉农金融服务质量和服务效率。 配套政策： 1、综合运用多种货币政策工具，建立推进农村金融产品和服务方式创新的正向激励机制。 2、通过银行间市场发行资产证券化产品和信用衍生产品，拓宽涉农金融机构的资金来源，分散农业贷款的信用风险。 3、加快农村支付体系建设步伐，提高农村地区支付结算业务的便利程度。 4、加强农村信用体系建设，改善区域金融生态。 5、按照“宽准入、严监管”和“区别对待”的原则，完善和实施鼓励农村金融产品和服务方式创新的市场准入扶持政策。 6、发挥财政性资金的杠杆作用，增加金融资源向农村投放的吸引力。

二、我国农村金融发展取得的成绩 2010年：《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》 主要内容： 1、大力发展农户小额信用贷款和农村微型金融，鼓励和引导金融机构通过零售、批发等多种方式着力扩大农村小额贷款投放，积极发展农户小额信用贷款和农户联保贷款； 2、有效满足发展现代农业和扩大农村消费的资金需求； 3、切实加强对农业农村基础设施建设的信贷支持； 4、探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务； 5、积极推动和做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作； 6、加快推进农村金融服务方式创新。积极开展农户贷款流程再造，促进农户贷款业务流程标准化、规范化； 7、有效扩大抵押担保范围，加强涉农信贷风险管理。 8、充分发挥银行间债券市场在有效分散和管理农业风险方面的积极作用。 9、加强涉农信贷与涉农保险的合作，综合发挥银保服务“三农”的功能作用 10、研究拓展涉农保险保单质押的范围和品种。继续探索发展吸收银行和保险公司参与的多种形式或组合方式的农村信用共同体。 11、鼓励农产品生产经营企业进入期货市场开展套期保值业务，逐步拓展农产品期货交易品种。

二、我国农村金融发展取得的成绩 部分缓解农民“贷款难”的业务品种创新 业务名称 业务描述 业务性质 主要地区 小额信用 采取“一次核定，余额控制，周转使用”等信用户核定办法发放小额信贷。 小额信贷创新 全国 信用互助 采取成立信用互助协会，协会会员联合担保，“余额控制，周转使用”，发放联保贷款 河南、湖北、山东等地 “公司＋农户” “公司+协会+农户” 利用农业产业化组织（公司、专业协会、经济合作社）等开展综合金融服务 信贷担保创新 林权、果树、花卉等抵押 指合法持有“林权证”、“果园证”的自然人以其林木所有权向林业部门申请评估，以林权等经营权作为抵押物，借款人以其评估价格向当地金融机构申请的贷款。 抵押贷款创新 福建、湖南、山东等地 保险+合作社+信贷等模式 以政策性保险为支持，以合作社、专业协会等为平台，提供信贷服务。 金融综合服务创新 安徽、河南、重庆等地

二、我国农村金融发展取得的成绩 农村金融基础设施逐步改善 征信体系 支付体系 农民工银行卡 基本建成覆盖农村、全国集中统一的企业和个人信用信息基础数据库； 截至2009年末，全国2682个县（区）中已有2372个县（区）开展了农户信用档案建设工作，共为1.1亿农户建立了信用档案。 已建立信用档案的农户中获得信贷支持的农户达6692万户，贷款余额为9582亿元 加快农村信用社和上级联社间网络建设速度，逐步建立农村信用社内部支付结算网络，改善支付结算渠道； 初步形成城乡一体化的支付结算网络 2009年，农民工银行卡特色服务实现交易221.02亿元，同比增长1.77倍。 农民工银行卡特色服务满足了外出打工农民资金汇兑、存储等方面的需求，有效解决了农民工打工返乡携带大量现金的资金安全问题

二、我国农村金融发展取得的成绩 1、稳步推进农村金融机构贷款利率市场化。 逐步完善扶持农村金融发展的货币信贷和财税政策 2、实行正向激励政策，对支农贷款比例高的农村信用社执行较低的存款准备金率。 3、增加中西部地区和粮食及大宗农产品主产区支农再贷款额度。 4、对县域金融机构涉农贷款实施财政税收优惠和补贴

二、我国农村金融发展取得的成绩 逐步完善扶持农村金融发展的货币信贷和财税政策 《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》财金[2009]31号 《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》财金[2009]30号 《关于农村金融有关税收政策的通知》财税〔2010〕4号 1、对上年贷款余额同比增长，且达到监管指标要求的贷款公司和农村资金互助社，按上年贷款平均余额的2%给予补贴； 2、对上年贷款余额同比增长、存贷比超过50%且达到监管指标要求的村镇银行，按上年贷款平均余额的2%给予补贴； 对县域法人金融机构和其他金融机构(不含农业发展银行)在县及以下的分支机构，上年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。对上年末不良贷款率同比上升的县域金融机构不予奖励。 1、自2009年1月1日至2013年12月31日，对金融机构农户小额贷款的利息收入，免征营业税。 2、对金融机构农户小额贷款的利息收入在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额。 3、对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、法人机构所在地在县及以下地区的农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入减按3%的税率征收营业税。 4、对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入，在计算应纳税所得额时，按90%比例减计收入。

三、农村金融发展中的突出问题及原因 农村金融发展中存在的问题 受城乡二元经济结构的影响和制约，包括我国在内的大多数发展中国家的农村金融发展整体滞后于城市金融，同时，由于农村金融本身的复杂性，农村金融需求与金融供给之间的矛盾较为突出。

三、农村金融发展中的突出问题及原因 问题之一：金融供给主体不足，金融服务空白点依然存在 金融机构农村地区网点分布 农业银行农村地区网点分布

三、农村金融发展中的突出问题及原因 问题之一：金融供给主体不足，金融服务空白点依然存在 农村信用社网点分布 新型农村金融机构网点分布

三、农村金融发展中的突出问题及原因 问题之二：农户贷款难问题没有根本解决 1、贷款额度的满足程度不高。据调查，21.2%的农户期望获得2万元以上的贷款额度，而实际上只有8.2%的农户获得，故有2/5的农户没有满足。 2、微小贷款的满足程度不高。由于网点少，农户需求小额、临时、无抵押的微小贷款难以满足。

三、农村金融发展中的突出问题及原因 问题之三：农户缺乏有效抵押担保物 农村地区与扩大抵押担保物相配套的登记、评估、定价等中介机构和流转市场仍相当贫乏，农村抵押担保物的价值难以形成，从而阻碍了抵押担保物的作用发挥。

三、农村金融发展中的突出问题及原因 1、在促进现代农业发展过程中，金融服务范围过窄。 问题之四：农村信贷投入不足、相关配套和扶持政策不到位 2、金融支农的资金来源较为单一，金融服务能力受到限制。 3、与金融相关的其他政策措施不尽完善，影响了金融支农作用的发挥。

三、农村金融发展中的突出问题及原因 主要原因 1、农村地区的产业化基础较为薄弱，组织化程度不高，金融具有需求分散、额度较小的特点，金融机开展业务的运营成本较高。 2、农业受自然风险和市场风险双重影响较大，比较收益较低，正规金融机构在农村开展业务的动力不足。 3、农村金融的供需之间存在严重的信息不对称。

四、贫困村互助资金的发展空间及作用 扶贫贴息贷款模式转变 1、建立健全扶贫贷款制度，加大扶贫信贷支持力度 （2001年6月，人民银行会同财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室、中国农业银行等部门制定《扶贫贴息贷款管理实施办法》）。 2、推动扶贫贴息贷款管理体制改革试点 （2006年7月，国务院扶贫办、财政部和中国农业银行联合下发《关于深化扶贫贴息贷款管理体制改革的通知》）。 3、创新信贷扶贫贴息机制 （《关于开展建立“奖补资金”推进小额贷款到户试点工作的通知》）。 4、全面改革扶贫贴息贷款管理体制

扶贫贴息贷款管理办法新旧版（2001年与2008年）对比 项目 2001年版 2008年版 管理权限 中央 省，到户贷款和贴息资金管理权限下放到县 承贷主体 农业银行 凡愿意参与扶贫工作的银行业金融机构 本金筹集方式 农业银行在系统内统一调度，资金有困难，可向人民银行申请再贷款 金融机构自行筹集 贷款利率 扶贫贴息贷款统一执行年利率为3%的优惠利率，扶贫贴息贷款优惠利率与人民银行公布的同期同档次贷款利率之间的利差，由中央财政贴息。 根据人民银行的利率管理规定和其贷款利率定价要求自主决定。 贷款期限 以一年为主，最长不超过三年 由承贷金融机构根据当地农业生产的季节特点、贷款项目生产周期和综合还款能力等灵活确定。 贷款投向 主要用于国家扶贫开发工作重点县， 集中用于国家和省扶贫开发重点县及非重点县的贫困村。 贴息资金安排 财政部根据国务院扶贫开发领导小组审定的扶贫贴息贷款总量及期限结构，安排贴息资金，纳入当年的财政预算。 国务院扶贫办会同财政部和人民银行，根据财政贴息预算资金规模确定当年扶贫贴息贷款的指导性总量计划，并于年初下达各省财政贴息资金及对应引导的扶贫贴息贷款的指导计划。 贴息利率 扶贫贴息贷款优惠利率与人民银行公布的同期同档次贷款利率之间的利差，由中央财政贴息。 到户贷款按年利率5%、项目贷款按年利率3% 贴息方式 贴息资金按季据实结算，由财政部直接拨补到中国农业银行总行。每季度终了，农业银行将扶贫贴息贷款及期限结构报经当地财政、扶贫部门审核后，层层汇总至总行，总行在次季报财政部审核结算。 贴息资金可采取直接或通过金融机构间接补贴给贫困户或项目实施单位两种方式，具体采取何种方式，由各省、县自行确定。

四、贫困村互助资金的发展空间及作用 积极作用表现为： 在农村金融市场中的作用 1、创新财政扶贫机制，提高了扶贫资金使用效率 2、具有 “支农支小”作用； 3、提高贫困农户自我发展能力，促进了村民自治和民主管理。

四、贫困村互助资金的发展空间及作用 潜在的风险 我国历史上80-90年代农村合作基金会的经验教训告诉我们，互助资金在运作中存在潜在的风险。若运作不当或内部管理不规范，将导致互助资金的发展背离政策的初衷。

五、促进贫困村互助资金的健康有序发展的建议 明确贫困村互助资金运营的原则和红线 “四大原则”：设立自愿、民主管理、服务社员、风险自担； “四条红线”：不吸收存款，只吸收成员出资；不对外放贷，主要对成员提供信用互助服务；不支付固定回报，盈余主要用于积累；不跨区经营和不超规模发展。 例如，贫困村互助资金不能分红，若分红比例过高，将导致其背离财政扶贫的性质；若内部的民主管理机制不健全，那么可能使互助资金在实际运作中由于缺乏约束机制而违约率提高，最终失去可持续性。

五、促进贫困村互助资金的健康有序发展的建议 积极探索农村正规金融机构与贫困村互助资金开展业务合作的途径 可考虑采用多种方式，打通正规金融机构和贫困村互助资金组织的资金通道，建立正规金融机构—互助资金的纵向互联机制，实现农村资金批发—零售渠道。

五、促进贫困村互助资金的健康有序发展的建议 引导贫困村互助资金建立规范的内部治理结构 要确定设立章程、建立相应的内部管理框架，明确分工，加强社员监督，防止内部人控制； 应建立规范的财务管理制度，规范财务和会计行为，通过改善内部治理增强财务的可持续性。

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