绩效目标管理原理与方法 上海财经大学公共经济与管理学院 中国教育支出绩效评价研究中心 刘国永 2011.12.

壹 为什么要开展预算绩效管理 贰 预算绩效管理的基本思想 内 叁 容 绩效目标设计、指标设计策略 肆 权重与标准设计要点 伍 注意事项

一、为什么要开展预算绩效管理 ——重塑政府、市场和社会关系 一、为什么要开展预算绩效管理 ——重塑政府、市场和社会关系 （一）当前政府面临的主要问题 1、越位、错位、缺位 2、低效率 3、腐败 （二）财政绩效成为回溯政府责任的核心 1、财政收入增长迅速，支出矛盾越来越大——政府定位问题 2、支出范围越来越大，公平性问题更加凸显——究竟财政是干什么的？ 3、财政精细化要求越来越高，财政效率并没有得到提高——隐形、结构性浪费更可怕； 4、财政效率低下——公共责任没有得到应用的重视 ——财政效率不同于行政效率

（三）绩效评价推进公共政府建设 1、政府职能转变方向 2、公共性的特征和公共政府： 有限权力政府 责任政府 服务型政府 效率政府 公众性\公益性\公正性\参与性\公开性\责任性 依法行使公共权力、管理公共事务、代表和体现公共利益，承担相应的公共责任 a. 我们怎样才能利用可以利用的资源提供更多更好的服务（效率）？ b.我们怎样花费更少的资金保持服务水平（经济）？ c.这种服务是否增加了社会公平？(正义)

A.公共产品的相关知识 A1.公共产品产生的基础 公共需求的增长 市场失灵机制的存在 社会福利制度的建立 政治组织行为的扩张 A2.定义 萨缪尔森——每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。 迈尔斯——可以同时给予一系列使用者提供利益的产品。 国内定义 公共产品是指公众所必需使用，且社会每一成员对这一产品的使用不会导致其他人对该产品消费的减少，这一产品在产权上具有不可分割性。（戴文标）

A3.公共产品的特征 非竞争性 某人对公共产品的消费不防碍他人同时享用，也不会因此而减少他人消费该产品的数量或质量。 非排他性 公共产品的使用在技术上无法将其他人（甚至不付费者）排斥于受益范围之外。 收益外在性 公共产品所产生的利益覆盖所有愿意接受的人。

A4.公共产品的分类 按公共产品的特征差异分类： 排他性公共产品（非竞争性和排他性） 拥挤性公共产品（竞争性和非排他性） 按公私产品的交叉程度分类： 纯公共产品（符合三性） 混合公共产品（部分具有私人产品的特征） 按公共产品的覆盖范围分类： 全球公共产品 国家公共产品 地方公共产品 按公共产品的形态分类： 有形公共产品 无形公共产品 公共产品类型的相互转化

（四）绩效评价是深化财政改革和创新的核心 （一）绩效评价之财政改革意义 1、绩效责任落实 2、提高财政效率 3、优化资源配置 4、提高部门管理绩效回应民生 （二）作用 1、有利于树立正确的政绩观 2、它有利于解决信息对称问题，提供科学决策资信 3、它有利于转变理财观，搞好财政建设 4、有利于规避道德风险，提高政府诚信 绩效评价是依法理财，缓和政府和部门之间供需矛盾的科学武器；是化解财政收支困难，用好用足有限资金，提高财政资金使用效率的有效途径；是树立正确政绩观，改变“重分配、轻管理、不问效”状况的治症良方。

几种花钱效果观 一是用自己的钱为自己做事； 二是用自己的钱为别人做事； 三是用别人的钱为自己做事； 四是用别人的钱为别人做事。

二、绩效发展 相关概念： 绩效——绩效管理——绩效目标管理——财政绩效管理（预算绩效—绩效预算）——绩效评价 （1）绩效是基础，是核心，是灵魂； （2）绩效管理是所有管理的方向； （3）绩效目标管理是实施绩效管理的核心； （4）财政绩效管理是围绕提高财政绩效的管理理念与行为； （5）绩效评价是实施所有绩效管理的不可或缺的重要手段。根本思想：为什么要花公共资金？花多少钱？花这些钱是否值得？

（一）国际经验 绩效管理是从上世纪80年代起，西方国家开展的“政府改革”运动的核心制度。 美国学者英格拉汉(P. Ingraham) 概括为：(1)预算和财政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。 意义：不是去变革社会制度，而是在既定的社会制度框架下改善政府，恢复政府的威信，缓解社会矛盾。 政府绩效管理有50多个国家应用，既有发达和欠发达国家、也有民主国家和专制国家。

发展历程 1，美国： -1950年胡佛政府提出绩效预算(PB)，但未实施。 -60年代 项目计划预算(PPBS)， -70年代 目标管理(OM)， -80年代 零基预算(ZBB)。 2，英国1980年率先进行公共支出评价(雷纳评估)。 1982年起列为财政部的经常性工作。 3，澳大利亚1984年、新西兰1985年引入该制度。 4，美国1993年联邦议会通过《政府绩效与成果法案》成立了以弋尔为首的国家绩效评价委员会。

《政府绩效预成果法案》 《政府绩效预成果法案》（1993年1月5日），共十一部分 1. 其核心内容是要求各部门对重大预算项目： 预算编制环节：提交绩效计划 预算结束环节：提交绩效报告（最长可以跨三个财政年度） 2. 有关管理责任和机动权的规定 3. 国会的监督和立法 4. 若干试点方案（五个部门），例如小企业局、航空管理局、邮政部门等

国际经验 第一，通过实施以绩效评价为核心的政府改革，显著提升公共服务质量和政府效率； 第二，绩效评价要求政府拨款与绩效配比，有效缓解政府财政资金分配的困难。如1979年至1985年，英国的“雷纳评审小组”进行了266项调查，共支出500万英磅，而它所带来的直接经济效益则高达9.5亿英磅； 第三，绩效评价结果得到广泛应用，作为预算编制和落实单位自主权的重要依据，成为绩效预算管理的基础环节。 （英国案例）

责任与灵活性交易（英国财务自主权） 绩效档次 收入来源 A B C D E 地方税 （65%） 转移支付 （35%） 自主决定 中央审批 一揽子拨款 分项拨款 分目拨款

（二）国内实践 2001年起，根据财政部的统一部署，湖北、湖南、河南、福建等地首先开展财政支出绩效评价试点，2003年，财政部、国资委等部门也加强了中央层面的绩效评价工作，相继颁布了一系列法规和文件，并从2004年起，对中央级行政经费支出和科教文卫、农口、经济建设、中央政府投资项目、扶贫资金等项目支出，以及中央企业开展了绩效评价。通过多年的试点，从中央到地方的探索都取得很大进展。

1、财政部颁布《绩效评价管理暂行办法》（76号文，285号文） 2、各地出台办法，沪府办发[2011]1号文。 3、实践模式—— 广东：绩效预算导向 江苏：绩效目标管理 湖北浙江：追踪问效与绩效指标管理相结合 浦东模式：联席会议领导，引入专家评审机制，委托第三方评价

经验 一是适应形势需要，政府主动作为、强力推动，是评价顺利起步和推进的基本前提。 二是以项目支出评价为突破口，逐步探索多层次、多类型的评价方式，是评价工作开展的基本路径。 三是逐步理顺工作机制，完善业务流程，是评价工作顺利进展的有效保障。

（四）预算绩效管理的主要内容 绩效目标管理 绩效运行跟踪监控管理 绩效评价实施管理 绩效评价结果反馈和应用管理

（二）思想渊源 1、组织战略管理理论 2、新公共管理理论 3、制度经济学理论 4、公共财政理论

（三）绩效目标管理的实践策略——基本模式 1、公共绩效管理的制度基础和战略框架 分权化管理 战略化绩效管理 综合性绩效评估体系 搁置资源管理的整合系统 顾客导向 结果为本 责任机制 基于战略导向的绩效管理模型

2、基于战略导向的绩效管理模型（PTTER JACKSON） 对外部环境的评估 对内部环境的评估 设置： 使命—价值—目标 方向 组织结构模型 薪酬信息系统 绩效测量 事务/服务计划 活动 实施 产出/结果 依据绩效目标进行比较 战略管理 运作管理

3、绩效目标来源 使命和远景 战略目标C 战略目标B 战略目标A 绩效目标a2 绩效目标a1 绩效目标b1 绩效目标c1 绩效指标a11

二、绩效目标设计策略 策略一：从规划中定位目标 1、《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》 2、 部门职责 3、部门十二五规划——战略目标 4、项目的具体目标——绩效目标

我国国民经济和社会发展十二五规划纲要 ——主要目标 按照与应对国际金融危机冲击重大部署紧密衔接、与到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标紧密衔接的要求，综合考虑未来发展趋势和条件，今后五年经济社会发展的主要目标是： 　　——经济平稳较快发展。国内生产总值年均增长7%，城镇新增就业4500万人，城镇登记失业率控制在5%以内，价格总水平基本稳定，国际收支趋向基本平衡，经济增长质量和效益明显提高。 　　——结构调整取得重大进展。居民消费率上升。农业基础进一步巩固，工业结构继续优化，战略性新兴产业发展取得突破，服务业增加值占国内生产总值比重提高4个百分点。城镇化率提高4个百分点，城乡区域发展的协调性进一步增强。

　——科技教育水平明显提升。九年义务教育质量显著提高，九年义务教育巩固率达到93%，高中阶段教育毛入学率提高到87%。研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重达到2.2%，每万人口发明专利拥有量提高到3.3件。 　　——资源节约环境保护成效显著。耕地保有量保持在18.18亿亩。单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.53。非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。森林覆盖率提高到21.66%，森林蓄积量增加6亿立方米。

——人民生活持续改善。全国总人口控制在13. 9亿人以内。人均预期寿命提高1岁，达到74 　——人民生活持续改善。全国总人口控制在13.9亿人以内。人均预期寿命提高1岁，达到74.5岁。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别年均增长7%以上。新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，城镇参加基本养老保险人数达到3.57亿人，城乡三项基本医疗保险参保率提高3个百分点。城镇保障性安居工程建设3600万套。贫困人口显著减少。　　

——社会建设明显加强。覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善。全民族思想道德素质、科学文化素质和健康素质不断提高。社会主义民主法制更加健全，人民权益得到切实保障。文化事业加快发展，文化产业占国民经济比重明显提高。社会管理制度趋于完善，社会更加和谐稳定。 ——改革开放不断深化。财税金融、要素价格、垄断行业等重要领域和关键环节改革取得明显进展，政府职能加快转变，政府公信力和行政效率进一步提高。对外开放广度和深度不断拓展，互利共赢开放格局进一步形成。

上海十二五规划目标摘录

策略二：关注目标特征 第一，协调性。这包括两层含义，一方面目标要与社会经济发展及部门战略相匹配；另一方面预算与产出要匹配，要依据公共服务的量和品质来精细测算预算，保证有效供给； 第二，发展性。作为部门提出的绩效目标，应该保持一定的超前性，毕竟社会经济在发展，人力资源和科技也在发展，要从发展的角度来科学测算绩效目标； 第三，可实现性。作为绩效目标一定是可以实现的，并可以通过相应的指标予以评价； 第四，多元性。作为公共部门的职能相对单一，但是公共服务具有外溢性，对公共价值的评价也应该具有多元特征，如同时考虑其经济性、社会性、政治性、生态性效益等，并考虑定性与定量相结合；

策略三：目标制定原则要求 所谓SMART原则，即是： 1. 目标必须是具体的（Specific） 2. 目标必须是可以衡量的（Measurable） 3. 目标必须是可以达到的（Attainable） 4. 目标必须和其他目标具有相关性（Relevant） 5. 目标必须具有明确的截止期限（Time-based）

策略四：准确表达绩效目标 语言表述——应于（某某时间）——用（多少金额的费用）来（执行某某行动——活动）——实现（效果、效益） 绩效目标的制定一般包括以下要素： 第一，时间。作为经常性性经费，一般都是财政年度为期限，对于具体专项，则应根据项目的完成周期来制定目标。 第二，预算。要完成既定的绩效目标，精细测算需要多少公共资金、社会资金等。 第三，产出。对应预算，需完成的具体工作和公共服务。 第四，效果。由公共服务的提供而带来的社会、经济、环保等综合效益，以及利益相关者的满意度等。 语言表述——应于（某某时间）——用（多少金额的费用）来（执行某某行动——活动）——实现（效果、效益）

策略五：科学认识目标逻辑结构 1、目标体系 由下图可知，随着资金的使用，公共事业的发展目标是一个目标体系，既有总目标，也有年度阶段目标，还包括与资金职能相对应的分目标，反映了资金可能产生的多元价值和多元效益。 （1）“总目标”是指对项目资金预期支持部门、单位发展战略实现程度的总体描述。 （2）“阶段性目标”是指根据总目标，对跨年度项目设计的分年度目标。 （3）“分目标”是从资金管理、使用，产出、结果，影响力等方面对阶段目标进行的分解，具体包括预算管理、产出、经济效益、社会效益、环境效益、可持续发展、社会评价等。 目标申报表

目标逻辑结构 阶段目标1 投入目标 阶段目标2 产出目标 总目标 阶段目标3 结果目标 预算执行、财务管理 投入结构、配套资金 影响力目标 工程、任务、计划 经济、社会、环境 利益相关者满意度 人力资源、硬件配置 长效机制

策略六：完整设计目标内容 1.预期产出，包括提供公共产品的数量和质量——如培养多少学生，补贴多少人员； 2.预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；——如创汇、利税、利润率；COD排放；发明专利；高级职称比例等； 3.服务对象或项目受益人满意程度； 4.达到预期产出所需要的成本资源； 5.衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标； 6.其他。

策略七：聚焦目标设计的核心价值 1、预算与目标一致性（目标随预算而改变） 2、目标与指标一致性（指标随目标改变而改变，指标是评价目标的手段，也是目标的重要组成部分） 3、权利、义务和责任的匹配性——这是深层次的，反映了绩效目标管理的根本。（委托代理关系的确立，责任随预算执行始终；如不能实现目标，则应承担受托责任。）

当前绩效目标面临的主要问题 1、普遍没有明晰的绩效目标，或者目标比较宏观不具体； 2、目标与预算不匹配，预算不精细 3、缺乏与目标相匹配的指标体系； 4、评价目标实现的指标目标值不够准确。

中国科学技术协会事业发展“十二五”规划 ——2011年6月21日 （五）建设国际民间科技交流队伍 　　实施国际科技组织事务专项。建设一支掌握政策、业务精湛、精通外语、善于交往的科学家国际交流队伍，参与国际科技组织的决策和管理，在国际科技组织中发挥重要作用。 （六）加强自身能力建设 　自身能力建设是推动事业科学发展的根本保证。以能力建设为重点，增强服务意识、搭建服务平台、夯实服务基础、提升服务能力，不断加强党的建设、组织建设、学会建设、队伍建设、文化建设、信息化建设等，为事业发展提供坚强有力的保障。

三、指标设计方法 （一）核心价值 （二）基本方法 1、逻辑分析法设计指标 2、上海市绩效目标申报表(案例) 3、绩效评价指标 4、指标底表 政府改革的方向 反映绩效目标需求 绩效评价原理 行业或部门以及项目本身的所应遵循的规律或特征 指标所应坚持的客观性和科学性 必要的针对问题性 （二）基本方法 1、逻辑分析法设计指标 2、上海市绩效目标申报表(案例) 3、绩效评价指标 4、指标底表

投入-产出逻辑分析法 1 投入 2 过程 3 产出 4 结果(业绩) 5 影响(政绩) 投入产出评价 绩效评价 政绩(广义)评价

3E指标 （1）经济类（Economy）是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约，主要是成本类指标。如生均成本，人均科研费用等。 （2）效率类（Efficiency）是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率。 如利润率，公用成本控制率等。 （3）效益类（Effectiveness）是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。具体可以涉及到环境效益、社会效益、政治效益等，指标如就业率、升学率、破案率、绿化率、科技成果转化率等。

投入类指标 指标类别 投入管理指标 目标值 预算执行情况 预算资金实际到位率 100% 预算资金到位及时性 单位成本控制率 3% 预算资金实际使用率 配套资金情况 配套资金到位率 财政投入乘数 5 财务管理 规财务管理规范性 规范 经费投入结构合理性 人员经费占比 18% 硬件投入占比 30% 软件投入占比 52% 资产负债情况 资产负债率 15%

实际计划数，评价标准按照计划完成100%计算。 产出与预算直接对应 资金类型 产出指标 目标值 业务发展类——专业类 毕业生数、新生产线 实际计划数，评价标准按照计划完成100%计算。 高效设施农田数量 业务发展类——活动类 旅游促销场次 参加培训人数 业务发展类——运营类 巡逻次数 清扫质量 补贴资金 享受补贴的人员数 补贴发放及时性 设备设施购置 购买实验仪器数量 设备设施完好率 基本建设类 实验大楼面积 绿化面积，容积率 社会保障类 补贴床位数

结果指标设计 1、与行业标准比，偏离度； 2、与历史数据比，看变化率； 方法 3、与预算同比增长； 4、与横向发达标准比，差距缩小度； 资金类型 效果指标 目标值 方法 业务发展类——专业类 学生体育达标率 95% 1、与行业标准比，偏离度； 2、与历史数据比，看变化率； 3、与预算同比增长； 4、与横向发达标准比，差距缩小度； 5、管理经验。 新增授权发明专利占比 12% 业务发展类——活动类 宣传覆盖率 45% 收视率 业务发展类——运营类 绿化成活率 88% 道路畅通率 87% 补贴资金 利税增长率 5% 新增就业人员残疾人占比 2% 设备设施购置 实验设备使用率 平均每仪器科研成果数 3篇论文 基本建设类 艺术宫平均上座率 70% 人防工程与医院空间共享率 78% 社会保障类 床位使用率 本地人口占比 85%

影响力指标 指标类别 影响力指标 目标值 人力资源建设情况 高级职称人员占比 34% 国外引进人才占比 10% 科研人员占项目人员比重 40% 长效机制建设情况 制度健全性 B 组织制度落实情况 A 维护经费落实 硬件条件配置情况 国际领先设备占比 21% 人均办公面积 12平方米

四、权重设计方法 权重是一个相对的概念，是针对某一指标而言。某一指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度。权重表示在评价过程中，对被评价对象不同侧面的重要程度的定量分配，以区别对待各评价因子在总体评价中的作用。事实上，没有重点的评价也不是客观的评价。 确定权重的方法一般有两种：一是专家调查法；二是层次分析法。

1.专家调查法(Delphi)的一般步骤： (1)选定专家，给出赋权要求，且保证权数归一化； (2)由各位专家对各项指标进行打分，即给指标赋权； (3)汇总各专家的赋权结果，并将结果反馈给各位专家； (4)专家参考反馈意见修改其初次赋权结果； (5)重复“反馈”与“修改”，直到达到符合要求的精度； (6)以各位专家最终赋权值的平均作为组合权重结果。

2.层次分析法的一般步骤： (1)建构指标体系的递阶层次结构； (2)建立总目标层元素A与下层元素B1，B2，…，Bn的两两判断矩阵，由专家给判断矩阵赋值(一般采用1-9比率标度法)； (3)计算层次因素单排序值； (4)一致性检验； (5)建立B层各元素与其下层元素C之间的两两判断矩阵，并完成3、4步骤（如果C还有下层元素，则按照上述方法继续）； (6)层次总排序，计算各层指标的组合权重； (7)层次总排序的一致性检验。

五、评价标准设计 绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。对于评价指标而言，需要通过评价标准来回答评价指标的状况和优劣程度。

标准制定方法 1.计划标准 计划标准是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。此标准是项目申请时就设立的，因此，标准明确了，可以用业绩值直接与此相比较来进行评价。 2.行业标准 行业标准是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。国家在不同时期根据行业发展的特征会制定不同行业的发展状况和指数等数据，这些都可以作为行业评价的重要标准来源。如高校评估中的生均占地面积、生均校舍面积等，就是行业标准。 3.历史标准 历史标准是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。由于缺乏国际和国内标准，对于一个行业或项目进行评价时，可以考虑以历史的数据作为参照来制定评价标准。 4.经验标准 根据评价需要，可以自行商议有关经验性标准作为评价的依据，或者利用现有数据，采取一定的数学方法或模型建立标准。

欢迎批评指正! 刘国永 13764644738 gyliu2005@163.com