土石流防災專員培訓之成效分析 The Effectiveness of Debris Flow Disaster Prevention Volunteer Training 國立中興大學水土保持學系專題討論四 第二次報告 授課教授 陳文福 指導教授 林俐玲 研 究 生 陳巧涓 學號 5098042111 日期100年05月21日

簡報大綱 壹、前言 貳、文獻回顧 叁、研究材料與方法

第一章 前言 1.1 研究動機 台灣地區位處環太平洋震帶，地形陡峭、河流短急、地質構造 複雜脆弱，受到全球氣候暖化影響，全世界極端氣候的遽變。 加上每逢颱風豪雨季節，雨量集中，強度大，在強風大雨沖刷 下，使土石流、崩塌等土砂災害頻傳。民國88年921大地震後 造成山區土石鬆動，民國89年象神颱風、90年桃芝颱風、納莉 颱風、98年莫拉克颱風等，造成多處山區爆發土石流災害，山 區居民房舍與生命財產、產業發展備受土石流災害的威脅。 目前全台灣有1552條潛勢溪流，在全球氣候異常急劇變化的現 象下，土石流災害有逐年上升的趨勢，因此，加強災害管理， 增強防災工作、抗災能力等土石流災害防救問題的重要性與急 迫性是刻不容緩的議題。

雖然每年中央相關業務部門都會舉行土石流防災專員培訓、演 練。但因相關災害深切關係到居民生命財產安全，如何使各項 防救災資源發揮相乘效果，將災害減至最低，此乃本研究探討 的動機。

1.2 研究目的 行政院農委會水土保持局於歷年來投入經費積極培訓土石流防 災專員，在台灣各地培訓出許多優秀熱忱的石流防災專員。但 在豐碩的成果之下，培訓的工作是否有改善的空間？課程安排 是否適合？目標達成與否？皆是土石流防災專員培 訓工作應深入探討及改進之重點。 本研究將探討2004~2010年土石流防災專員自培訓招生、課程安 排、學員學習狀況及課程滿意度進行研究、探討，期研究結果 可供日後培訓課程設計之參考。 據此，本研究之大綱如下: 1.參訓學員背景分析 2.招生與課程安排之探討 3.培訓執行成效評估 4.研究培訓後改善之方法

第二章 文獻回顧 2.1 土石流 臺灣地區位處環太平洋地震帶，地質脆弱且斷層多，山坡地坡度 陡峭，土層淺薄；地理位置位於梅雨鋒面帶及西太平洋颱風路徑 要衝上，常有颱風、豪雨發生，雨量豐沛，復加地震等自然環境 因素，形成易發生土石流之潛勢地區。土石流係指泥、砂石、礫 石及巨石等物質與和水混合後，受重力作用所產生之流動體，並 具備以下特性(陳樹群等，2006) 一、土石流單位體積重量(流動中)約在1400公斤/立方公尺至2300 公斤/立方公尺之間。 二、土石流之流動速度，礫石型約在3至10公尺/秒，而泥流型約2 至20公尺/秒之間。 三、土石流發生地點之坡度約在15度至30度間為最多，而堆積地 點之坡度以3度至6度間為最多。

四、土石流常於溪谷口坡度較平緩之處形成扇狀堆積地。 五、土石流流動前端部分成波浪狀，並常有巨礫集中現象。 土石流大多是山洪爆發時，從山溪衝出的土石，沖毀其流經的房 舍、田園而成災。在地質條件不穩定的山坡地，有許多風化後形 成的大小石塊、泥砂、土壤，經由山崩、地滑與落石，而堆積在 河谷或坡腳；這些土石材料，因為處傾斜的山麓斜坡上，若遇上 豪雨帶來充沛雨量，在水流無法有效排出的情況下，土、石與水 混合後，就會因重力順坡滑下，而形成破壞力無遠弗屆的土石 流。根據水土保持局統計，全國共有1,552條土石潛勢溪流 (如表1.1) ：

表1.1各縣市土石流潛勢溪流數量統計表(資料來源:農委會水土保持局【截至2010年5月資料】 宜蘭縣 138 基隆市 34 台北市 50 台北縣 219 桃園縣 51 新竹縣 71 苗栗縣 76 台中縣 98 台中市 3 彰化縣 7 南投縣 218 雲林縣 9 嘉義縣 58 台南縣 48 高雄縣 79 高雄市 屏東縣 64 台東縣 163 花蓮縣 162 合計 1,552 表1.1各縣市土石流潛勢溪流數量統計表(資料來源:農委會水土保持局【截至2010年5月資料】

2.2災害的定義 2000年「災害防救法」公佈施行，災害應變工作進入法制階 段，所稱之災害係指下列災難所造成之禍害：風災、水災、 震災、旱災、寒災、土石流災害等天然災害；重大火災、爆 炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸 上交通事故、毒性化學物質災害等災害(內政部，2000) 災害的特性 (1)空間性：災害的發生頻率與災情嚴重之程度，常因空間條 件不同而有差異。 (2)時間性：相同條件之災害若發生於不同時間，造成之災情 程度亦有所不同。 (3)連鎖性：不同地點發生之災害會互相影響，甚至形成連鎖 災害。

(4)累積性：災害的發生並非為突發性，多是長年累積所造成。 (5)複雜性：相同規模之災害可能由於種種人為因素之差異，導致 不同損害程度。 (6)複合性：災害具備上述五個特性，即災害經常不是單一出現， 以致災情可能為複合性。 2.3災害管理 所謂災害管理(Disaster Manegement)，是針對危險情況的一 種持續性、動態性的規劃管理過程，以減少危險情況的不確定性 及降低災害發生之可能。從「管理」的觀念而言，有關災害種 類、預防方法、發生時間、應變方式、復原計畫、政策檢討等， 均是災害管理的範疇。

災害防救體系 王淑怡(2001)指出，災害發生會隨著時間與空間不同而有所差 異。在進行相關研究前，鷹對防救災專責的相關機構有初步的認 識，並藉由防救災經驗與過去成功或失敗的案例，建立除減災、 整備、應變到復原重建更為完整的防救災體系。

一、減災(Mitigation) 減災泛指任何可以減少、舒緩、消除，避免天然災害或 人為災害風險的長期行動，透過相關政策、制度、法規 及各種因應措施，以防止可預防之災害(降低發生機率) 或減輕災害之影響(減少破壞程度)。

二、整備 整備工作泛指人們為了保障生命財產安全及居住環境，根據 災害可能帶來的衝擊所做的事前準備工作，已備災害來臨前 或發生時，將平時儲備能量發揮於救災任務上，將災害影響 程度降至最低。整備階段的目的在於發展面臨災害時的能 力，包括設計災害的運作計畫、建立預警系統、建立災害運 作中心、災害管理資訊溝通網路與資源運輸管理計畫及危機 風險溝通等。 三、應變 應變係指在災害發生時或發生前、後，立即採取直接拯救生 命、減輕財產損失、降低二次災害可能性並改善復原能力的 行動。反應行動包括災害管理計畫的行動化、災害管理系統 的活動化、對大眾的緊急命令、緊急醫療救援、配置勤務人 員的災害管理中心運作、避難所與疏散等。

四、復原重建 復原重建行動是配合減災行動使災害後恢復至(甚至更好)災害 前的措施，為一項重建公共建設、讓社會與經濟恢復正常運 作之政策，

第二章 文獻回顧 2.2 災害管理體系架構與運作模式 (一)減災階段 (二)整備階段 (三)應變階段 2.3減災之運作機制 災害防救計畫之推動 (一)整合性管理模式(Comprehensive Approach) (二)全災害管理模式(All Hazards Approach) (三)專責單位處理模式(All Agencies Approach) (四)準備好的社區模式(Prepared Community)

第二章 文獻回顧 2.4我國災害防救體系之沿革與歷程 (一)災害防救相關法令制定前(1945年~1965年4月) (二)台灣省政府實施「防救天然災害及善後處理辦法」時 期(1965年5月~1994年7月) (三)行政院實施「災害防救方案」時期(1994年8月~2000 年6月) (四)災害防救法時期(2000年7月至今)

第二章 文獻回顧 2.5 志願服務的定義 志願服務有多種功能，是現代民主社會中的重要制度。隨著社 會發展和國際交流之影響，志願服務已經逐漸被視為是民主社 會發展的一股重要力量。社會福利領域運用志願服務者 (volunteer)提供服務已有很長的一段歷史，各種不同型態的 志願服務(voluntary services或volunteering)往往扮演為他 人解決難題，以維繫社會功能的角色，如早期的修路造橋、賑 災濟民等。因此，志願服務行為常被視為發自內心的善行義 舉，是一種大愛美德，具有崇高道德情操。

2.5.1志願服務的意義 (一)志願服務是一種助人的美德及福利活動 早期對志願服務之訂一較為著重在強調是一種利他的美 德，臺灣省社會處《志願服務工作手冊》(1988)對志願服務 的定義：「志願服務，是出自於己願，本著人類互助的美德 ，不求報償，利用餘時餘力餘財餘知來表達對社會的愛意， 對同胞的關懷，提供精神與物資兼有的服務。」陸光(1994) 認為志願服務係指民間為增加社會福祉而自願提供的不計報 酬的各項服務，此乃各國推動社會福利工作主要力量的來 源。蘇信如(1985)認為志願服務是指由個人、團體或正式的 社會福利組織，依其自由意願與興趣，本著協助他人、改善 社會的意旨，不求私人財利的報酬，而經由個別的或集體的 方式，所進行的人類服務。

(二)志願服務是組織性的利他行為 隨著社會不斷的發展，目前志願服務基本的自發、不求 回報的精神則未曾改變，但志願服務定義則擴及到以組織之 型態提供不計酬勞的服務。聯合國的定義(轉引自陳武雄， 1996:175)是：「志願服務者，是一種有組織、有目的、有 方法，在調整與增進個人對環境的適應，其志趣相接近，不 計酬勞的人，謂之。」Barker(1988)認為志願服務是一群人 追求公共利益、本著自我意願與選擇而結合的志願團體。 Smith(1992)認為志願服務者是指貢獻時間在各個領域直接 幫助他人的人。

(三)志願服務是基於社會公益責任的參與行為 開始有人從社會責任之價值觀做為社會參與的角度來分 析志願服務的本質，例如：Dunn(1995)認為志願服務是對於 社會責任與態度的行動方式，它不是一種義務，並且是付出 不求回報的。Eills和Noyes(1990；引自陳金貴，1995)還認 為志願服務者乃是以對社會負責任之態度，不是以金錢利益 的關切，來呈現其個人需求所選擇之行動，此行動遠超過個 人之基本義務。 至於我國志願服務法對志願服務所做的定義是：「民眾出於 自由意志，非基於個人義務或法律責任，秉誠心以知識、體 能、勞力、經驗、技術、時間貢獻社會，不以獲取報酬為目 的，以提高公共事務效能及增進社會公益所為之各項補助性 服務。」

綜合而言，志願服務是一種本著自由意志，以助人、利他、 不受酬的精神，採個別或集體組織的行動方式提供服務，以 表達對社會的積極關懷；而志願服務者是以對社會負責任的 態度，本著個人的自由意願，奉獻自己的時間、精力，而不 是以對金錢利益的關心，主動參與社會服務活動，此舉遠超 過國家對個人的基本義務之規定。

2.5.2志願服務之特質 (一)志願服務是非謀求個人經濟利益為主的行為 在提供社會服務工作時，有時仍然會有金錢報酬，但這 並不是衡量個人的服務能力而提供的經濟性的報酬行為。但 是並非沒有其他對個人有利的因素掺雜在內，例如考慮對未 來就業之幫助性、擴展見聞、實現個人想法等等。 (二)志願服務是非外力強迫性的利他行為 志願行為(voluntary)是指發自內心的自動自發的行為， 而非他人運用權力或命令下的助人行為表現，例如課程老師 規定假日從事的社會服務就不是志願服務工作。因此，志願 服務(volunteering)是在自由意志下的一種自願利他行為表 現。雖然具有互惠性在內，而非單向的給予，但是志願服務 是以他人的需要為優先考慮，而不是以個人的需要為優先考 慮。

(三)志願服務含有濃厚的社會公益色彩 志願服務為實踐社會理想或改善社會問題而表現出來的一 種具積極性的社會行動。因此，志願服務是直接利他的行為， 而非利己的行為，被社會賦予較高的道德情操，換句話說，不 是直接用來提高身價或達成個人私利的手段。從事志願服務工 作的人是以關懷社會的意念、尊重和關心他人的態度提供服 務，而非具有接及性和歧視態度的行為，使被服務者自尊心受 損。 (四)志願服務不是個人義務性的行為 志願服務不是法律規定或個人某種必然角色內的責任，如 納稅或當兵，因此，志願服務是個人行有餘力與餘時之情況下 的參與，而非全副精神與全副時間的投入，有其很高的自發性 與自主性需求，常使管理者必須採用不同於專職受薪者的管理 方法與制度，表達出重視他們的內心情緒，使他們受到尊重、 支持和肯定，甚至感覺被視為夥伴。

(五)志願服務可以滿足個人心理需求 在參與志願工作過程中，在無私無爭的基礎下，可以擴 大人際網絡，豐富個人的社會生活。Raynold和Raynolds (1988)調查訪問數百位志工發現，許多志工參與與持續擔任 志工之原因為心理利益(psychological bene-fits)。 (六)志願服務是以組織型態提供服務 志願服務者是個人貢獻專職工作以外的時間、精力、智 慧、能力或資源以服務社會。這是超乎個人之外的一些事， 不是正常上班時間的工作，而是下班後所提供的服務，擴大 傳統上對志願服務之概念。

序之穩定。回顧歷史記載，家族互助的「義莊」、糧 食互助的 「社倉」，可以說均是源於人類互助情感所 2.6 國內志願服務的發展過程 社會互助是一個重要的支持力量，有助於社會秩 序之穩定。回顧歷史記載，家族互助的「義莊」、糧 食互助的 「社倉」，可以說均是源於人類互助情感所 表現出來的自助互助之精神。我國最早的志願服務可 說均對弱勢者濟助行善為主，例如對渴者施茶、寒者 施衣以及濟貧或關心社區鄰里生活需要，參與修橋鋪 路，均是志願服務的具體表現。將我國志願服務從民 國初年至今的發展分為四個階段(陳武雄，2002;陸光， 1994；施建矗，2001)

(一)醞釀期 民國二十年左右，即制定「民國義務服務勞動法」鼓勵 民眾參與社會建設。民國四十一年農業推廣體系有「義 務指導員」制度，該年救國團成立也同時建立志願服務 體系(楊極東，1983)。公部門推動志願服務較早的是警 政部門，亦將日據時代即已沿用之「義勇團」組改制， 於民國五十二年起陸續成立「義勇消防隊」、「義勇警 察」、「義勇交通」、「山地義勇警察」等。成為國內 最早也是使用志工最多的公共部門。 (二)萌芽期 除了原有的一些民間非營利組織和非政府組織運用志願 服務之外，在民國七十一年台北市首先籌組成立「台北 市志願服務協會」。志願服務在我國係自民國七十一年 始由政府著手規劃，並自「台北市志願服務協會」成立 後，才使志願服務更有計畫、步驟地陸續展開。

基督教兒童福利基金會台灣分會與台灣世界展望會均創 立於民國五十三年，其中基督教兒童福利基金會台灣分 會於七十二年成立展愛隊等志願服務團隊。 (三)成長期 民國八十五年三月二十日訂頒「行政院暨所屬各機關實 施志願服務要點」，該要點對於各政府機關實施志願服 務，如何招募、遴選志工，及對志工管理上應如何訓 練、督導、考核、獎勵表揚與福利保障均有明確規定 (李淑娟，1995)。此一要點可說是政府機關推展志願服 務工作之最高依據。

(四)發展期 「志願服務法」的公佈施行，可視為我國志願服務推展邁向顛峰的轉捩點。政府為整合社會人力資源，使願意投入志願服務工作之國民力量做最有效的運用，以發揚志願服務美德，促進社會各項建設及提升國民生活品質

第二章 文獻回顧 2.7公部門志工之意義 民主國家透過公民參與來達成社會認同與提升責任感。政府 讓民眾參與公共事務，將有助擴大服務工作層面，然而，當 前民眾的自主性提高，對政府服務能力期待增多，政府為滿 足民眾對政府服務項目及品質之要求，常需要增設機關、擴 充組織以為因應。 公共志工是透過政府的行政與服務方案來服務民眾，因此， Bbrudney(1990:引自陳金貴，1995)認為政府志工是他們許 下承諾，以他們的時間、經驗和技術，協助公共財務和服務 生產。

陳庚金(1995)擔任人事行政局長時就公開提倡政府部門應擴 大志工之運用，除可提供民眾參與社會服務機會，協助政府 推動公共事務，亦可減輕政府人力負荷。徐立德(1996)在行 政院服務時，即為文指出要成就一個「全方位」而又「人事 精簡」的政府，「擴大運用志工參與公共事務」是一個具體 又可行的有效方法。

第二章 文獻回顧 2.7.1公部門運用志工模式 1.自組志願服務隊模式 由政府單位自行招募志工，組成志願服務隊，這是公部門運用志工最普遍的一種模式。 2.整編民間志願服務隊模式 由政府鼓勵民間成立志願服務隊，或者將民間的志願服務團隊整編為公部門的志願服務方案。例如，內政部的「廣結志工拓展社會福利-祥和計畫」。 3.準非營利組織模式 由政府單位成立財團法人或社團法人，並編列預算支助其招募志工，推展志願服務方案。例如，法務部的「財團法人台灣更生保護會」。

4.委託模式 公部門為了推動某項公共事物，以契約方式委託非營利組織辦理，而且接受委託的單位在執行此項公共事務時，其主要人力資源是運用志工。例如，「社區健康營造中心」，並委託非營利組織來經營。

第二章 文獻回顧 2.8國內土石流防災專員發展概況 一 培訓的目的 為強化民眾基層防災能力，水土保持局於94年起結合水土保 持義工、山坡地查報取締巡查員、緊急連絡人及社會團體等 人力，並擇重點防災地區組訓成立「土石流防災專員」。土 石流防災專員之任務，主要在教導民眾平時應關心颱風豪雨 訊息、並會使用簡易雨量筒、學習觀測土石流警戒雨量及進 一步了解當地社區環境、土石流潛在威脅的地方等；更甚 者，進而可結合當地民眾組成自主防災社區，共同協助土石 流監測，以瞭解山區雨量變化並協助災情通報與疏散、撤離 等工作，最後達到山區社區的民眾「人人懂防災，家家無災 害」之目標。

二 培訓需求 協助地方政府推動土石流防災相關工作，強化基層 自主防災能力。 三 遴聘對象(非公職人員) 由地方政府推薦或由水土保持局遴聘居住於土石流 潛勢溪流附近社區，身強體健且熱心參與土石流防 災工作者。 四 土石流防災專員組織功能 強化基層自主防災能力 自主與量監控 社區防救災組織 災情通報機制 警戒發佈機制

2.8.1土石流防災專員任務內容 平時減災 ．協助防災宣導  ．保全對象之校核  ．社區水土保持設施檢查  ．坡地危險地區基礎判定  ．社區防災之組織與推動 颱風警報 ．設備檢查整備  ．保全對象通聯  ．環境安全檢視

黃色警戒 ．雨量觀測  ．警戒訊息向下通報 紅色警戒 ．雨量觀測  ．警戒訊息由上而下通報  ．自主雨量觀測，如達警戒值，立即主動通知保 全對象，並回報水土保持局。 疏散執行 ．協助保全對象疏散 收容回報 ．避難處所物資整備  ．收容狀況回報 災情蒐集 ．災情蒐集與回報

2.8.2土石流防災專員培訓 1.培訓對象與方式 土石流防災專員的形成係行政院農委會水土保持局為強 化基層防災能力，結合水土保持義工、村里長、緊急連絡 人及社會團體等人力，並擇重點防災地區組訓而成。為符 合社區自主防災原則，並期藉由土石流防災專員發揮其專 業影響力，落實土石流防災知識技能於鄉里，是故針對土 石流防災潛勢溪流所在地區民眾辦理土石流防災專員訓 練。

2 培訓課程與內容 2.1土石流防災專員任務簡介 讓土石流防災專員了解自己的任務、組成方式、權利義 務，並介紹土石流防災專員裝備。 2.2土石流災害管理及警戒值 介紹土石流發生的原因，水土保持局對災害的管理方 式，並教導專員何謂土石流警戒基準雨量，發布紅、黃 警戒時的作為。 2.3自主環境檢查 為使土石流防災專員了解自己居住的地方是否安全，教 導土石流防災專員環境自主檢查，課程包括介紹山坡地 在不同的作用力下所產生的土砂災害，及山坡地災害發 生前之徵兆，例如保全對象、坡面路面徵兆、排水溝及 排水系統徵兆。

2.4災情蒐集回報與專員手冊介紹 教導專員災情通報的重點內容，學習如何防災自救，另 外解說土石流防災專員手冊，包含作業流程、紅黃警戒 發布時作為，及雨量觀測注意事項。 2.5雨量判讀與簡訊回傳實作 土石流防災專員主要任務之一為自主雨量監測及回報， 此課程內容教導專員架設雨量筒的時機及回傳簡訊的技 巧。 2.6自主防災社區 以分組演練方式，訓練專員於颱風來臨時之應變能力， 強化社區力量的重要性。由土石流防災專員擔任種子講 師，將觀念傳遞到社區中。

4. 培訓報名 5. 問卷設計與調查 2.7土石流防災宣導技巧與教學演示 教導防災專員將防災推廣至社區中，學習社區宣導之技 巧。 3. 培訓情形 4. 培訓報名 5. 問卷設計與調查

第三章 研究材料與方法 蒐集行政院農委會水土保持局2004年至2010年各區土石流防 災專員培訓計畫為研究資料，以培訓的地理位置屬性，觀摩 活動地點、問卷調查、參與人數及背景等為因子項目，做資 料統計差異分析比較，了解土石流防災專員培訓的實施成 效，作為日後改進的參據。

研究材料與方法 研究流程圖 文獻收集 問卷設計 各年度人員培訓招募 培訓過程與問卷調查 培訓人員資料統計 問卷資料分析 上課及演練課程 培訓成果之分析與探討 結論與建議 研究流程圖

第四章 結果與討論 4.1 培訓人員背景與分析 4.2 招生與課程安排之探討 4.2 培訓對象地區性分析 4.3 問卷調查結果與分析 4.4 各區訓練人數分析及歷年訓練人數累計總計分析 4.5 土石流防災專員培訓執行成效分析與討論

第五章 結論與建議 本研究針對歷年來土石流防災專員培訓之宣傳方法、報名方 式、課程及時數的安排、演練活動的觀摩等對於學員的培訓 效益影響，探討其對於專員培訓成果的得失，並提出適宜之 改進方案，以期提升人員培訓之績效，讓更多人為水土保持 共盡心力。

參考文獻 土石流防災資訊網，行政院農委會水土保持局。 志願服務法，內政部社會司。 陳武雄(2004)，志願服務理念與實務，台北:揚智文化事業股 份有限公司。 曾華源、曾騰光(2003)，志願服務概論，台北:揚智文化事業 股份有限公司。 土石流防災應變手冊，行政院農委會水土保持局 。 台灣水土保持，行政院農委會水土保持局。 趙鋼、黃德清(2010)，災害防救管理，中華消防協會。

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