地方政府管理 山东大学政治学与公共管理学院 第一讲：导论 地方政府的特征及类别

主要内容 什么是地方政府? 为什么会有/需要地方政府？ 地方政府的分类

什么是地方政府？

请举出现实中存在的或历史中存在的一个 地方政府

请问以下政府是地方政府吗？ 美国的亚利桑那州政府 济南市洪家楼街道办事处 春秋时代的鲁国 济南市高新区管委会

地方政府的界定 地方政府是由中央政府或联邦成员政府为治理 部分地域或部分地域的某些社会事务而依法设 置的、由地方议决机关和地方执行机关组成的 政府单位。 地方政府的组成 地方行政机关 地方权力机关 地方政府Vs.地方政权 地方政府的组成一般不包括司法机关，即人民法院和人民检察院。但是，司法机关、行政机关和权力机关一起构成了地方政权。因此，政府政权与地方政府的概念并不一致。根据《地方政府组织法》，地方政府指地方行政机关与权力机关。不过，在研究当中，地方政府往往主要指地方政府行政机关。 还需要注意的是，派出机关，如街道办事处，以及自治机关等并不是一级地方政府。街道办事处是地方政府的派出机关。

地方政府的内涵 不同视角下的地方政府 从内涵的视角看，主要有四种见解： 英美学者：地方政府的本意即地方自治单位。 法德学者：用“领土行政单位”而不用“地方政府”。 日本学者：用地方公共团体表述地方政府。 中国学者：从“地方政权机关”到地方政府。

地方政府的外延 从外延的视角看，各国对地方政府的理解表现 为以下两种： 单一制国家 联邦制国家 中央以下地域性政府都属于地方政府。 联邦组成单位以下的区域性政府才被视为地方政府。 联邦政府与州政府之间的关系，为什么州政府不是地方政府？ 区域和全国是部分和整体的关系，中央与地方时上下从属关系。地方政府，是一种区域性政府，它同全国性政府是上下从属关系。州政府虽然是区域性政府，但它和联邦政府之间并没有上下从属关系，因此州政府并不是地方政府。

请思考：地方政府有何特征？

地方政府管理的特征 职能的地方性 职权的局部性 权力的非主权特性 结构与职能的复杂 角色的双重性 地方政府只能在辖区内进行管理和服务 地域性 管辖事务的局限性 权力的非主权特性 结构与职能的复杂 外部结构与内部结构 角色的双重性

地方政府的角色定位 地方政府是实施有效治理的管理者，是国家统 治的基石 地方政府是地方公共政策、公共产品和公共服 务的提供者 地方政府是民主政治的建设者。 提供政治参与的机会 作为民主培训的学校 自行解决内部冲突，从而增强了国家稳定并提高公 共治理能力 地方政府是制度创新的源泉

为什么需要/会有地方政府

两种解释 结构—功能主义的解释 人类社会历史演进的解释 结构服务于功能，对某种功能的需要决定了结构的存在 ； 地方政府这一组织架构之所以存在是因为国家统治需要 地方政府的功能履行才得以续存 人类社会历史演进的解释 部落 部落联盟早期国家 统一的王朝  中央集权 国家 方国  诸侯国  县 地方政府是在民族国家统一发展过程中逐步演变形成的

地方政府的分类

请试举出地方政府的分类 层级结构区分 体制结构区分 权力结构区分

地方政府的层级结构

层级结构及其表现 层级结构是指地方政府单位之间在纵向上按照 一定关系而形成的组合方式。 地方政府的层级结构纵向上的关系表现为三种 情况： 第一种是行政上的领导关系； 第二种是法律上的监督关系； 第三种是行政区划上的包含关系 。

层级结构的类型 地方政府层级结构类型划分的依据是地方政府 与中央政府和当地居民的关系。地方政府在层 级结构上通常分为三类： 直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指 挥的地方政府，称为高层地方政府； 直接管理、服务于当地居民，承担直接治理职责的 地方政府，称为基层地方政府； 介于前述两者之间的地方政府，称为中层地方政府。

影响层级结构设置的因素 地方政府层级结构的设置既有客观因素的影响， 也有国家政府制度安排的需要，概括起来说主 要表现以下几个方面： 国家规模。一般来说，人口多面积大的国家地方政 府的层级数相对要多一些，而人口少面积小的国家 层级数相对要少一些。 历史惯性。一个国家地方政府的层级结构都是建立 在过去已有的历史基础上的。 体制安排。联邦制国家地方政府的层级结构较为简 单，单一制国家地方政府的层级结构则或多或少 。

地方政府体制结构区分 20

地方政府的体制结构及不同类型 一般来说，地方政府的体制结构是由国体和 政体决定的，并随着国家政治制度，行政制 度的发展而演变。但由于各国人口数量、版 图大小、民族构成、历史传统、文化背景、 政治和经济发展水平的不同，呈现出不同的 特点。 地方政府体制结构类型 （1）行政体地方政府 （2）自治体地方政府 （3）混合体地方政府

行政体地方政府：定义与特征 特征 定义： 由中央政府或上级政府任命产生的地方政府；实质是 治理国家部分区域的地方国家行政机关。 是中央集权的产物 特征 不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关 地方政府首长及其所属官员是由上级任命的，代表中 央政府维护其统治 管辖事务的范围和权限的不确定性 行政体地方政府的代表，古代中国；在当今世界上，行政体地方政府主要存在于以下三种情况： （1）仍维持传统中央集权政治体制的国家；如沙特阿拉伯 （2）实现地方自治国家中的部分高层地方政府 （3）联邦制国家中直属联邦管理地区的政府。（特殊目的地方政府） 22

行政体地方政府体制的优缺点 优点 缺点 统一的行政制度，有利 于政治统治的稳定和国 家的完整统一； 全国一盘棋，不至于出 现畸轻畸重的现象，发 展较为均衡； 政令统一，行政效率得 以发挥； 有利于克服狭隘的地方 偏见和地方保护主义。 由于不存在代表民意的机构， 民众无法参与，也无权监督 政府，与民主原则背道而驰； 由于政令划一，不能因地制 宜，无法发挥地方的积极性。 由于高度集权，缺乏民众监 督地方官吏容易恣意妄为， 滋生腐败； 由于中央与地方关系不对称， 地方可能欺上瞒下，中央可 能武断决策，容易引起人民 众的不满和反抗。

自治体地方政府：定义与特征 定义 特征 是由当地居民依法选举产生的地方政府。 在法律规定的自治事务范围内，按照并代表当地居 民的利益和愿望，处理地方社会公共事务，独立行 使职权。 特征 不由中央政府任命或批准任命 公权力来自于当地居民的授予 在自治事务范围内，与上级和中央政府之间不存在 命令与服从的行政关系

自治体地方政府的权限 纵向上看，国家授予权力范围的方式通常有两 种： 地方自治体在自治所拥有的权限主要包括五个 方面： 第一种是逐一列举式（如英、美等国）； 第二种是概括式（如欧洲国家）。 地方自治体在自治所拥有的权限主要包括五个 方面： 组织权：自主设置机构，任免人员，制定规章制度 财政权：征税权、接债权 行政权： 地方立法权：就地方自治事务制定法规条例 制裁权：对违背地方自治法规条例的居民做出行政 制裁

自治体地方政府体制的优缺点 优点 缺点 能代表民意，吸引当 地居民参与本地事务 的管理，有效地监督 政府的行为； 能促进地方民主政治 建设，提高民众的民 主意识和民主技能； 能发挥地方的积极性， 提高政府工作的效益。 地方自治团体可能会存在 本位主义； 以地方利益和地方特殊性 为借口，使中央政府对全 国性事务的政策不能落实； 地方政府之间可能会囿于 地方偏见或地方狭隘的利 益，在公共资源、公共产 品、公共事务的分配、提 供和处理上产生矛盾。 地方性差异

混合体地方政府：定义与特征 定义 特征 地方政府由当地居民选举产生，但其行政机关同上级政 府的行政机关之间存在不同形式的上下级关系 由社会主义国家创建的兼具行政体和自治体两类政府特 点的新型地方政府 特征 存在由本地居民选举产生、代表当地居民意愿的代议机 构，并由代议机构（通常称为国家权力机关）选出执行 机关即行政机关。 地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是 它们的下级机关。在各级权力机关之间不存在上下隶属 关系，只存在法律监督和指导关系。 地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是中央政 府在当地的代表。

混合体地方政府体制的优缺点 不易平衡而产生运作 不良； 唯上不顾下； 唯地方不顾中央。 优点 缺点 体现现代民主要求， 有利于发扬民主； 确保国家行政统一和 较高的效率； 有利于发挥中央和地 方两个积极性，能够 使国家的整体利益和 地域的局部利益得以 很好的协调地发展。 不易平衡而产生运作 不良； 唯上不顾下； 唯地方不顾中央。

思考一下 三种地方政府体制各自的权力来源是 什么？ 我国采取了那种地方政府体制？ 我国地方政府体制运作的情况如何？ 地方政府类型 权力来源 地方政府类型 权力来源 行政体地方政府 中央政府 自治体地方政府 地方民众 混合体 （行政权）中央政府与地方民众 29

小结：不同地方政府体制的权力来源 中国地方政府体制 地方政府体制 权力来源 行政体 中央政府 自治体 地方全体居民 混合体 中央政府及地方居民 中央政府 地方人大 地方政府

地方政府的内部权力结构

地方政府权力 地方政府的权力是一种公共权力，是指国家权 力机关或中央政府依法授予地方政府在所辖区 域进行社会公共事务管理的强制力，是地方政 府实现其职责和功能的手段和保障。 权力类型：议决权、执行权、行政权 依据地方政府权力的配置与组合的不同形式， 其权力结构基本上分为两种类型： 议行合一体制 议行分立体制

议行合一的地方政府 凡议决权和执行权归属一个中心的地方政府权 力结构，称之为“议行合一”的地方政府，其 权力中心就是权力机关，或称为议决机关。 在议行合一的地方政府，议决机关可以由自己 同时行使议决权和执行权，也可以由其另外产 生一个对其负责的机关承担执行职责，前者称 之为“绝对议行合一”，后者称之为“相对议 行合一”。

绝对议行合一：英国议会委员会制 公共卫生委员会 卫生行政部门 公共交通委员会 交通行政部门 教育委员会 教育行政部门 …… 选民 委员会主席/市长（礼仪性） 地方议会 一个中心，即地方议会； 委员会直接管理行政部门的工作；或者由议员担任相关行政部门的首长。 34

相对议行合一：美国议会经理制 选民 地方议会 市政经理 行政系统 地方议会仍然是权力的中心，市长经理由议会聘请，对议会负责。但是市政经理的专业性意味着他享有较高自由度的行政权。 35

议行分立体制的地方政府 凡议决权与执行权分属两个中心行使的地方政 府权力结构，称为“议行分立”体制，两个权 力中心分别称为议决机关和执行机关。 由议决机关依法选举产生的执行机关独立行使 职权的，称为“相对议行分立”；由选民通过 两次选举分别选出议决机关和执行机关，分别 行使职权的，称为“绝对议行分立”。

绝对议行分立：强市长议会制（美） 选民 地方议会 市长 行政系统

相对议行分立：市长议会制（法） 选民 中央政府 地方议会 地方长官 地方长官由议会选举产生，但议会无权罢免 地方长官拥有较为独立的执行权和行政权 38

双轨体制地方权力结构 在同一个行政区域存在两个能有效行使行政权 力的行政机关，一个产生于当地议决机关的行 政机关，一个是由国家在当地设置的国家行政 机关，这种情况可以称为双轨制的地方政府权 力结构。 比较典型的代表有：瑞典的行政并列制；法国的国 家代表制。

思考题 思考我国地方政府的权力结构，并尝 试画出结构图。 一般结构 特别行政区

一般结构 全国人民代表大会产生国务院，国务院是全国 人大的执行机关，即行政机关是由权力机关产 生的，其权力来源为立法机关，属于议行合一 体制。 地方国家行政机关是同级人大的执行机关，而 各级地方人民政府是中央政府和上级政府的下 级机关，因此，我国的地方政府权力结构属于 相对议行合一结构。 不考虑现实政治结构中党这一权力中心 41

特别行政区 我国的特别行政区是依据各自的《基本法》， 采用了与其他地方政府的政治体制。 举例：第四十五条　香港特别行政区行政长官在 当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。 　　行政长官的产生办法根据香港特别行政区的 实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由 一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名 后普选产生的目标。 普选后的特别行政区的权力结构更接近于议行分 立体制 　　 42

下周课程安排 课程内容：中国地方政府制度的历史沿革 小作业，阅读《地方政府管理》第二章及推荐 资料，绘制表格，标注出历朝历代地方政府的 构成，并归纳特征