從抗議到審議: 台灣環境治理的變遷與挑戰 台灣大學 走進台灣環境現場 台灣大學政治學系 林子倫 助理教授 2010 年 11 月 13日

報告大綱 前言 全球經濟分工與環境治理的矛盾 台灣環境治理模式的變遷 台灣環境治理失靈的結構困境 全球暖化世界公民高峰會 前言　 全球經濟分工與環境治理的矛盾 台灣環境治理模式的變遷 台灣環境治理失靈的結構困境 全球暖化世界公民高峰會 青年的國際環境事務參與 結語

台灣環境治理的變遷與挑戰 台灣環境衝突與爭議的根源，必須透過一個較廣大的歷史與結構性的脈絡，也就是包含政治、經濟、社會、與國際等因素來理解。換言之，台灣所面臨的環境問題並不單純是快速工業化或市場失靈的結果，而是地方、區域與全球各層次上的政治與經濟力量的一種特殊表現，這些力量型塑了台灣環境衝突的一種特殊樣貌。

環境治理 (Environmental Governance) 定義: 環境政策及決策在全球、國家與地方等不同的制度層次上，為實現永續發展的集體目標，環境體系與經濟社會體系之正式與非正式的互動關係及制度安排。 在概念上，它有助於我們理解環境政策是由哪些行為者(國家、團體或個人)? 基於什麼理由(利益、科學或風險)?透過怎樣的過程與結構(民主、市場或公共審議)? 以邁向環境友善的永續社會。 資料來源: 林子倫，2008。

全球經濟分工與環境治理的矛盾 1.「彈性資本主義」造成的不均衡的發展與環境污染 台灣被視為「發展型國家」 何謂「彈性資本主義」？ 造成台灣環境破壞的重要因素： 1.「彈性資本主義」造成的不均衡的發展與環境污染 2.為數眾多的中小型企業 3.都市化

四種環境治理模式及其特徵 環境治理之模式 特徵 國家中心 市場中心 多元協力 生態民主 政治交換的本質 權威 競爭 合作 共識 主要行為主體 國家、菁英專家 國家、資本家 國家、資本家、公民社會 國家、公民社會、菁英專家 政策工具 命令與控制 市場 網絡 審議對話 評量標準 效能 價格與效率 多元參與 生態理性 理念核心 管理主義 自由競爭 夥伴關係 民主參與 資料來源: 林子倫，2008。

環境治理模式的變遷： 民主化的開啟與制度的回應 社會力的崛起:自力救濟；反杜邦 環境體制的回應:分化的組織 v.s.整合的環境 理性政策對話的挫敗:核四再評估 公民審議的興起

當代民主體制中公民參與的困境 代議民主的缺陷 社會運動的侷限 專家知識的操控 選舉(投票)機制做為公民參與管道的侷限 利益團體運作的偏差 對於政治人物的信任度降低 社會運動的侷限 弱勢者的力量不容易被組織起來 對抗與合作 宣示立場與相互理解的溝通 專家知識的操控 社會的複雜性，使政策決定與行政過程過度倚賴專業的技術性知識，限縮公共討論的空間，也降低了不具專業知識的公眾參與政策的機會與能力

審議民主(deliberative democracy) 的理念與理論 (Jon Elster , 1998) 所有受到決策所影響的公民或其代表，都應該能夠參與集體決定，而這集體決定，是抱持理性與無私態度的參與者，經由論理的方式來形成。 民主的政策決定應該建立在公共審議的過程，支持或反對法律與政策的主張，都應從它們是否能夠增進公民的共善或政治社會的正義這樣的角度來提出論證。

環境治理模式的變遷： 民主化的開啟與制度的回應 解嚴二十年來台灣環境治理的變遷 行動主體：國家中心治理，公民力量仍屬邊陲 治理內涵：社會力被吸納進入體制內，審議式環境治理有助於重新建構政府、資本家與公民的信任與對話機制 環境政策工具的多元化: command and Control 與市場機制(私有化、租稅、排放交易等市場工具)

台灣環境治理失靈的結構困境 （一）國家上位發展政策的衝突 （二）國家角色的矛盾 （三）地方永續發展的政經糾結 （四）公民參與機制的侷限 （五）環境正義的剝削 （六）國際參與空間的限制

台灣環境治理失靈的結構困境 （一）國家上位發展政策的衝突 定義：指導國家發展的上位政策，包括國土規劃、環境、 產業、能源、交通政策之間的矛盾 台灣重大建設計畫案的爭議：貢寮的核四、後勁的五輕、 台塑的六輕、濱南工業區大煉鋼廠與七輕的開發、國光石 化

台灣環境治理失靈的結構困境 （二）國家角色的矛盾 鄰避情結（not in my backyard,NIMBY）

台灣環境治理失靈的結構困境 （三）地方永續發展的政經糾結 台灣推動地方永續發展的困境： 中央與地方的權責不清 地方發展權未受重視 地方政治勢力與派系

台灣環境治理失靈的結構困境 （四）公民參與機制的侷限 菁英專業主義 versus 公民參與空間

台灣環境治理失靈的結構困境 （五）環境正義的剝削 偏重經濟理性與環境技術考量 忽略社會公平與正義的人文思維

台灣環境治理失靈的結構困境 （六）國際參與空間的限制 1970年台灣退出聯合國，與國際環境政治發展脫節 亞太經濟合作會議 APEC & 世界貿易組織WTO NGO 的參與困境

2009 全球暖化世界公民高峰會 (World Wide Views on Global Warming) 2009年12月 7日至12月18日，聯合國將在丹麥首都哥本哈根(Copenhagen)召開「聯合國氣候變遷會議」（United Nations Conference on Climate Change—the COP 15），協商下一階段全球因應地球暖化的政策。 預定將有來自聯合國的170多國部長，以及20,000多名政府、企業與NGO代表與會。 主辦國之丹麥科技委員會(DBT)對於公民參與的重視，向來國際聞名。因此設計「2009年全球暖化世界公民高峰會」計畫帶入世界公民參與。

2009 全球暖化世界公民高峰會(World Wide Views on Global Warming) 此次是歷史上第一次全球同步進行公民參與的計畫，讓全球公民有機會在去年12月於哥本哈根舉辦之聯合國《氣候變化綱要公約》第十五次締約國大會(COP15)核心議題的協商中，扮演影響決策的角色。

參與國家 參與國家除我國外，包括澳洲、奧地利、比利時、波利維亞、巴西、保加利亞、加拿大、中國、智利、哥斯大黎加、丹麥、埃及、芬蘭、法國、德國、印度、孟加拉、印尼、義大利、日本、馬拉威、馬爾地夫、馬利、莫三比克、荷蘭、紐西蘭、挪威、俄羅斯、聖露西亞、南非、西班牙、瑞典、瑞士、烏干達、英國、烏拉圭、美國、越南，共38個國家，共44場，全球近 5000人參與。

2009 全球暖化世界公民高峰會流程( 2009 年 9 月 26 日) 報到/開場 影片介紹 (介紹COP15與氣候變遷) 主要會議階段 播放主要資訊影片 討論相關核心議題 針對問題進行投票 (反覆針對不同問題進形討論與投票) 公民建議階段 公民對於在9.26討論的所有議題中，對COP15的與會代表提出認為最重要的建議。 賦歸

青年的國際環境事務參與

低碳社會轉型與生態民主的願景 一九八○年代台灣民主化的轉型，開啟了環保運動對政府議程施壓的政治機會。然而，民主轉型並不能有效的回應環境治理失靈的問題，這是因為從威權到民主的轉化，國家對於工業資本主義的結構支持及其擴張性並沒有同時做出改變。此外，環保運動的力量仍無法成為挑戰民主國家合法性之威脅，因為真正的權力仍深植於資本主義的市場經濟之中，而非奠基於選舉或其他的政治表達方式之下。當民主的政府開始努力應付永續發展的訴求時，它保持了資本主義發展的支配模式，因此持續產生結構上的不正義及環境治理的衝突。

低碳社會轉型與生態民主的願景 低碳經濟的發展趨勢，不僅是一項經濟願景，更是一項社會工程。 節約型社會與低碳的生活方式將會全面性的改造目前以化石燃料所建構出來的現代文明。面對全球能源與環境戰略的調整，台灣對於因應全球氣候變遷之衝擊的思考，不應被簡化為二氧化碳排放減量的爭議，也絕非只是考量溫室氣體減量對於經濟面向的影響，卻忽略了氣候變遷正對人類的生態環境、社會文化、以及政治制度所帶來根本性的變化。

低碳社會轉型與生態民主的願景 台灣正處於一個從草根性運動、菁英專家政治、到公共審議的轉型階段，如何在政策與制度上進行結構性的改革，活絡公民參與的機制，促進環境價值與社會不同價值的理性對話，以朝向「生態民主」的環境治理模式轉型，將是台灣邁向環境生態永續、以及社會公平正義的嚴峻挑戰。

感謝聆聽 敬請指教 林子倫 台灣大學 政治學系 tllin@ntu.edu.tw