環境正義、環境爭議、 合理補償及回饋 教材撰寫者：紀駿傑/國立東華族群關係與文化學系教授 林信一/長榮大學職業安全與衛生學系副教授 林明瑞/臺中教育大學環境教育及管理研究所教授

環境正義觀點 環境正義觀點的興起 在1987年，長久隱藏於美國社會底層的環境問題被一份報告書掀上台面，這便是美國聯合基督教會種族正義委員會(United Church of Christ Commission for Racial Justice)發表的「有毒廢棄物與種族」的研究報告。 此份報告中指出，美國境內的少數族群社區長期以來不成比例的被選為有毒廢棄物的最終處理地點。這份報告立刻震驚了少數民族社區及許多環境學者與環保運動者，並引發了許多地方的抗議事件。

環境正義觀點 環境正義觀點的興起 在1980年代末期，美國南方所有的有毒廢物處理容量中，有63%是在黑人社區，而黑人在南方只佔總人口的約20%。 就美國全國而言，五個最大的商業性有毒廢物處理場中，有三個是座落在以黑人及西班牙裔人為主的社區。 同樣地，原住民也往往不成比例地成為環境破壞的直接犧牲者。美國境內的核子試爆大都是在原住民的土地進行，而全美14個被考慮選為核子廢料儲存場的社區中，有11個是原住民社區。

圖一：兩本關於環境正義與環境種族歧視的書籍

環境正義觀點 環境正義基本主張 環境正義的基本主張包括少數民族及弱勢團體有免於遭受環境迫害的自由，社會資源的平均分配，資源的永續利用以提升人民的生活素質，及每個人、每個社會群體對乾淨的土地、空氣、水，和其他自然環境有平等享用權的權利。 人類對待大自然的方式終究會複製於人群間的關係；當有一些企業或資本家肆無忌憚的剝削與破壞大自然時，必定會有另一些弱勢群體要被迫承受後果。因此，唯有當人類社會能以一個新的、友善的態度與永續經營的方式對待大自然，人類社會之間的剝削關係才有可能獲得改善。

環境正義基本信條 美國第一屆「全國有色人種環境領袖會議」在1991年提出的17點「環境正義基本信條」： 1.環境正義確認地球之母的神聖性，生態調和，物種間的互賴性以及他們免於遭到生態摧殘的自由。 2.環境正義要求公共政策是基於所有人種的相互尊重與正義而制訂，去除任何形式的歧視與偏見。 3.環境正義要求我們基於人類與其它生物賴以維生的地球永續性之考量，以倫理的、平衡的以及負責的態度使用土地及可再生資源。 4.環境正義呼籲普遍保障人們免於受核子試爆及採取、製造、和棄置有毒廢棄物與毒品之威脅；這些威脅侵犯了人們對於享有乾淨的空氣、土地、水及食物之基本權利。

環境正義基本信條 5. 環境正義確認所有族群有基本的政治、經濟、文化與環境之自決權。 6. 環境正義要求停止生產所有的毒素、有害廢棄物及輻射物質，而過去及目前的生產者必須負起全責來清理毒物以及防止其擴散。 7. 環境正義要求在所有決策過程的平等參與權利，包括需求評估、計畫、付諸實行與評估。 8. 環境正義強調所有工人享有一個安全與健康的工作環境，而不必被迫在不安全的生活環境與失業之間做一個選擇的權利。它同時也強調那些在自家工作者免於環境危害的權利。 9. 環境正義保障環境不正義的受害者收到完全的賠償，傷害的修繕以及好的醫療服務。

環境正義基本信條 10. 環境正義認定政府的環境不正義行為是違反聯合國人權宣言及聯合國種族屠殺會議（Convention on Genocide）的行徑。 11. 環境正義必須認可原住民透過條約、協議、合同、盟約等與美國政府建立的法律及自然關係來保障他們的自主權及自決權。 12. 環境正義主張我們需要都市與鄉村的生態政策來清理與重建都市與鄉村地區，使其與大自然保持平衡。尊重所有社區的文化完整性，並提供公平享用所有資源的管道。 13. 環境正義要求嚴格執行告知（被實驗/研究者）而取得其同意的原則，並停止對有色人種施行生育、醫療及疫苗的實驗。

環境正義基本信條 14. 環境正義反對跨國企業的破壞性行為。 15. 環境正義反對對於土地、人民、文化及其它生命形式實施軍事佔領、壓迫及剝削。 16. 環境正義呼籲基於我們的經驗及多樣文化觀，對目前及未來世代進行社會與環境議題的教育。 17. 環境正義要求我們個人做出各自的消費選擇，以消耗最少地球資源及製造最少廢物為原則；並立志挑戰與改變我們的生活型態以確保大自然的健康，供我們這一代及後代子孫享用。

環境正義的平等關懷 前述條文顯示出，環境正義的命題是具有高度理想性與規範性意義；它一方面關懷自然環境被人類破壞，另一方面更認為強勢族群與團體對於弱勢者的迫害是造成自然環境破壞的主要原因。 此外，愈是貧窮地區的人民，愈有可能基於眼前的經濟利益而接受各種半強迫、「飲酖止渴」式的環境殖民，如接受有毒廢料或核廢料的掩埋。 因此，許多環境正義學者都主張，唯有去除貧窮，減低社會及國際的各種不平等，環境正義的目標才有可能逐漸達成。

環境不正義的類型與處理方式 程序正義 社區或少數族群在面對可能的環境不正義時，應該有的五個基本權利：（1）充分資訊的權利（2）公開聽證的權利（3）民主的參與及社區團結（4）賠償的權利（5）污染清除與被破壞環境復原。 1980年代政府在蘭嶼設置核廢料儲存廠時，並沒有對當地居民揭露完整與正確的資訊，也沒有舉行公開說明或聽證會議，以致於蘭嶼的達悟族人不斷地對於核廢廠抗議，而政府在2000年之後也才開始對於達悟族人提供各項補償措施（包括回饋蘭嶼鄉經費、家戶電費全免、個人補償金發放等）。

圖二：蘭嶼核廢料儲存廠 照片來源：紀駿傑

環境不正義的類型與處理方式 地理性因素 有毒廢棄物、污染性設施等地方居民普遍不想與之為鄰的土地使用方式（Locally Unwanted Land Uses,簡稱LULU，又稱「鄰避設施」）常常會循著「最小抵抗途徑」前往對於主流社會而言的「偏遠」地區，包括偏遠鄉鎮、島嶼、海邊、山地等，這也構成了環境正義課題中經常出現的地理性因素。 前述核廢料被政府從台灣大老遠運往蘭嶼一事，便存在著如此的地理性因素。

環境不正義的類型與處理方式 然而這些「偏遠」地區往往也是社會上最弱勢人民或族群所居住的地方，他們對於這些設施所可能造成的危害也最不具抵抗力，因此可以說是對於這些弱勢人民與族群的雙重不正義。 再者，這些「偏遠」地區往往也是自然生態最未被破壞、生物多樣性最豐富的地方。當主流社會一再拿「偏遠」地區土地與生態當成廢物槽時，這也同時意味著此社會的自然生態一點一滴地被蠶食鯨吞。 2010年經濟部公告台東縣達仁鄉及金門縣烏坵鄉為低放射線廢棄物最終處置場的「潛在場址」，其背後的主要考量因素之一亦為地理性因素。

環境不正義的類型與處理方式 社會性因素 「偏遠地區」民眾與族群除了經濟條件較為欠佳之外，他們往往也是教育成就較為低落以及社會資本較為欠缺的一群人；在這些多重的不利社會條件之下，他們便容易成為環境不正義事件的犧牲者。 2010年夏天，雲林麥寮的台塑六輕廠在一個月內接連發生了兩次火燒廠房引起毒氣外洩事件，引發了當地民眾聚集抗議。但是在19年前的1991年，在宜蘭縣政府拒絕了六輕設廠之後，麥寮居民卻是著眼於就業機會與「地方繁榮」的承諾而大力歡迎六輕前來設廠的；這其中主要的因素即為麥寮作為台灣偏遠地區的「落後」因素與情節。

圖三：2010年七月六輕爆炸引發大火，附近居民火大 照片來源：myweb.nutn.edu.tw

公害糾紛及其處理 公害及公害糾紛定義 根據「公害糾紛處理法」第一章第二條，公害係指「因人為因素，致破壞生存環境，損害國民健康或有危害之虞者。其範圍包括水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷、輻射公害及其他經中央主管機關指定公告為公害者。」 而公害糾紛，則指「因公害或有發生公害之虞所造成之民事糾紛。」

公害糾紛及其處理 公害糾紛的歷史背景 1980年代初期，台灣在歷經二十多年的工業發展以及缺乏妥適的污染排放管理與法令之後，全台各地如雨後春筍般地爆發了各種反污染自力救濟行動。 根據學者蕭新煌的研究顯示，從1981年到1988年5月為止，臺灣反污染自力救濟行動一共有108件。而根據何明修的另一項研究，1987年解嚴後，環境抗爭事件大幅成長，解嚴前每年約20件，解嚴後的1988年是58件，1989年更快速成長至96件。

公害糾紛及其處理 公害糾紛的歷史背景 反污染自力救濟的發生，主要是因為以下因素：1.企業對於其製造的污染物未經處理便任意排放。2.國家未制訂污染防制與管理之相關法令。3.政府沒有相關權責機構對污染行為進行管制。4.民眾無法經由既有管道來阻止企業的污染排放行為。 再者，台灣由於一來地狹人稠，二來也因沒有清楚的土地使用分類區劃，住家與工廠或營業場所往往毗鄰而居，更易產生各種公害糾紛問題。 1980年代風起雲湧的反污染自力救濟行為除了是因為居民長久累積的不滿因素之外，台灣常期一黨高壓政治統治開始鬆動化也是促使民眾敢於挑戰企業與公權力的原因。

公害糾紛及其處理 美國的著名公害──愛渠（Love Canal）事件 1970年代，居住在美國紐約州尼加拉市（city of Niagara，位於尼加拉大瀑布旁）一所小學附近的住家居民開始染上怪病，一些嬰兒也發生畸形的現象。 居民與媒體記者調查後才發現，他們的住家是座落在一個龐大的有毒化學廢料棄置漕上方。 這個棄置漕原本是由一名姓Love的工程師設計挖掘要導引尼加拉河水發電之用（因而該運河/事件被稱為Love Canal），但該計畫廢止之後已經挖掘的渠道便由附近的化學工廠當成化學廢料的大型棄置漕。

公害糾紛及其處理 美國的著名公害──愛渠（Love Canal）事件 當該棄置漕被填滿並覆以土石之後，化學工廠便以象徵性的一元代價將土地賣給市政府，而市政府則在其上蓋了小學以及低價住宅出售給不知情的居民。 當各種市政工程破壞了原本彌封化學廢料漕之後，帶有劇毒的化學廢料戴奧辛便隨著雨水的滲流開始影響了當地住民的居家環境與健康，包括各種怪病、流產以及畸形兒。 然而當居民開始抱怨、陳情時，市政當局卻否認問題的存在，並且不願對於居民的抱怨進行積極的回應。

公害糾紛及其處理 美國的著名公害──愛渠（Love Canal）事件 當地居民只好自己組織起來，並且在一位兒子也罹患多重毒物感染症狀的母親Louis Gibbs帶領之下對政府的漠視進行抗爭。 此事件最終結果是由聯邦政府介入調查，證實此地為嚴重化學毒害地區，並由政府出資將該地的800戶房舍買下好讓他們搬遷它地。美國參議院並通過一項議案由聯邦政府設立「超級基金」（Superfund）一方面追討污染企業的責任，另一方面則以此基金協助清理全國各地的類似大型污染場址。

公害糾紛及其處理 反污染自力救濟案例：林園事件 1988年9月22日，高雄地區汕尾村民約三百名聚集在林園工業區（擁有當時臺灣最大的十八家石化工廠）聯合污水處理廠的管理中心前，抗議其所排放的廢水造成漁獲銳減，要求賠償。 由於主管廢水處理廠的工業局無法與村民達成協議，更加深了雙方間的緊張關係。10月11日，村民開始侵入工廠並要求經理簽下切結書，同意停工，並保證在未尋找出解決方法前不擅自復工。 第二天，除中國石油公司在該區所擁有的第四輕油裂解廠外，其餘工廠均被迫停工。此一封鎖包圍行動直接造成巨大的經濟衝擊，也因而震驚全國。

圖六：佔地廣大的林園石化工業區 （圖片來源：中國石油公司網站）

公害糾紛及其處理 反污染自力救濟案例：林園事件 基於結束包圍的急迫需要，經濟部長採取了一項高度政治化的動作，包括敦請三位分別代表高雄三個地方派系的立法委員，居中與居民進行協調。 1988年10月15日，三位立法委員、工業代表、以及經濟部長所委派的官員終於與村民達成協議。根據協議書所載，汕尾居民將獲得總額高達十二億七千萬的「補償金」，創下我國公害史上最高額的補償紀錄。

公害糾紛及其處理 公害糾紛處理法 公害糾紛處理法於1992年2月1日公佈實施，並歷經多次修訂，最後版本之51條文於2009年11月23日開始施行。 該法共包含總則、處理機構、處理程序、附則四章，清楚規範公害事件發生時，各縣市政府以及中央政府如何透過調處委員會以及裁決委員會對於公害事件進行調處與裁決。 此法給予台灣各地經常發生之環境公害一個常態性管道的處理平台，雖然並不可能完全消弭民眾自發性的環境抗爭行為，但是至少可以讓公害糾紛的雙方或多方有更平和處理的機會。 根據環保署資料，台灣地區每年有超過十萬件的公害陳情案件，經由常規的環保機關管道處理，減少了因環境公害而產生嚴重紛爭的可能性。

公害糾紛及其處理 公害糾紛處理管道 當民眾遇到公害/污染情事時，可以向各環保機關陳情或檢舉以尋求解決。 一般較輕微或明確無爭議之公害事件，可由雙方當事人逕行和解，或經由鄉鎮市調解委員會進行調解。 較具爭議性或污染嚴重性較重之事件，則可申請經由地方政府之「公害糾紛調處委員會」進行調處。 當地方政府調處不成立時，當事人得向環保署「公害糾紛裁決委員會」申請裁決。 此外，當事人亦可向法院提出民事訴訟。

圖七：公害糾紛處理程序 圖片來源：行政院環保署

公害之鑑定與賠償 公害事件之舉證 公害糾紛和一般民事糾紛有一項很大的差別，亦即受害人一般而言無須負擔舉證的責任，而是由可能的加害者負擔舉證的責任。 此項「舉證責任反轉」的設立機制，主要是考量公害的發生具有高度複雜性與技術性，難以要求一般民眾提出充分與明確的科學舉證。 例如2006年位於桃園龍潭的華映公司因為排放大量有毒廢水，因而造成下游霄裡溪水養殖魚類的大量死亡事件。此事件經環保署裁決認定華映公司必須舉證養殖業者的損害並非由因公司的行為所造成。

圖九：被工廠廢水污染的霄裡溪 照片來源：公共電視我們的島

公害之鑑定與賠償 公害鑑定相關法令與程序 一般而言，公害鑑定可以區分為以下三個步驟：原因鑑定、責任鑑定、以及程度鑑定；執法機構則為政府的各級環保單位，其它政府機構以及學術機構則可協助進行專業鑑定。 環保署將公害鑑定類別分為以下七大類： 水污染公害 空氣污染公害 海洋污染公害 土壤地下水污染公害 廢棄物公害 振動噪音公害 非游離輻射公害

公害之鑑定與賠償 公害鑑定注意事項 針對每一種公害之鑑定，環保署亦提出四個方面的鑑定程序與內涵注意事項，並詳列操作方式與手則。以水污染為例： 現場維持及拍照作業 水質採樣及保存 受體的採樣保存（指受污染物體，如水稻、雞鴨） 調查可疑污染源 當可疑污染源被指認之後，環保單位則可直接針對此污染源（如工廠）所排放之污染物（如污水）進行採樣鑑定，以釐清因果關係。

公害之鑑定與賠償 公害之賠償 公害事件經受害民眾陳情檢舉或環保機關主動偵辦並指認出受害者之後，受害者與加害者經向鄉、鎮、市調解委員會調解，或由地方環保主管機關邀集雙方進行協商，或依公害糾紛處理法申請調處及裁決之後，加害者除需限期改善公害污染情況之外，往往也必需支付受害者的損害賠償。 當然，一方面在未經鑑定污染責任前，公民營事業不應接受民眾賠償之要脅；另一方面若是公民營事業經鑑定需負責賠償或回饋者，則必須按照規定之協議嚴格執行。

結論 環境正義、生態永續、與世代正義 再者，由於環境正義特別關注弱勢及偏遠地區居民的環境權，這也同時是在關注社會中最容易遭受生態破壞與污染的地區，使這些地區不受到工業資本主義以及消費社會的蠶食鯨吞。 將這些脆弱、偏遠地區的自然生態守護住，也才符合生態永續以及將美好環境保留給後代子孫的世代正義原則。 因此，完整的環境教育，必須包含環境正義以及相關的經濟政策、國土規劃、消費型態（及其轉變）等多面向關懷。

結論 環境正義與第七代子孫的福祉 在現今美國紐約州地區，過去的Iroquois原住民曾流傳著重要的部族守則，那就是做任何重要決定與行動前，都必須先考量此決定與行動將會如何影響第七代子孫的福祉。 如此的社會思維，與當代的「永續性」以及「世代正義」概念不謀而合。這也是當代努力追求經濟成長以及鼓勵個人消費因而產生各種環境不正義問題的社會必須改變的方向。 近年來台灣許多原住民社會也抗拒財團的「開發」（實為破壞自然）誘惑，並積極發展符合生態永續同時能顧及第七代子孫福祉的各種生態經營與生態旅遊模式；這也為台灣地區的追求環境正義行動下了最好的註解。

圖十： 阿里山鄒族的達娜伊谷生態公園以及賞魚、解說活動 圖片來源：紀駿傑

圖十一： 新竹的泰雅族司馬庫斯部落集體經營生態旅遊 以保護傳統領域內的自然生態 圖片來源：紀駿傑

參考文獻 台大學生杜邦事件調查團(1986)。台大學生杜邦事件調查團綜合報告書。台北：牛頓出版社。 朱淑娟(2011)。揭發九大程序不正義：一位獨立記者的國光石化五百天紀實。商業週刊，1212期。線上檢索日期：100年4月22日，取自http://www.businessweekly.com.tw/webarticle.php?id=42547。 何明修(2006)。綠色民主。台北：群學。 李卓翰(1998)。自然資源開發與環境正義的衝突分析--以和平水泥專業區的開發為例。國立東華大學自然資源管理研究所碩士論文，未出版，花蓮縣。 李澤民(2009)。環境保護法規。國彰出版社，臺中。 紀駿傑(1996)。第三章環境正義 生物多樣性：社會經濟篇。東華大學族群關係與文化研究所，未出版，花蓮縣。 紀駿傑(1997)。環境正義：環境社會學的規範性關懷。環境價值觀與環境教育學術研討會論文集。台南：國立成功大學台灣文化研究中心。 紀駿傑(1998)。我們沒有共同的未來：西方主流「環保」關懷的政治經濟學。臺灣社會研究季刊，31，141-168。

參考文獻 紀駿傑(1999)。環境正義的三重平等關懷。看守台灣季刊合訂本，1(3)，52。 紀駿傑、王俊秀(1996)。環境正義：原住民與國家公園衝突的分析。臺灣的社會學研究：回顧與展望論文集，東海大學，臺中。 彭國棟(1999)。淺談環境正義。自然保育季刊，28，6-13。 蕭新煌(1997)。七零年代反污染自力救濟的結構與過程分析。台北：行政院環保署。 蕭新煌(1997)。臺灣地方環保抗爭運動：1991-1996。台北：行政院環保署。 蕭慧娟、林錫旗、黃錦明(2009)。公害糾紛的解決及案例（台灣經驗）。發表於「潮寮空污事件後的省思國際研討會」，2009年6月18日。http://www.coe.nkfust.edu.tw/air_conference/data/Day1_ 1030-1115.pdf，最後擷取日：2011年3月25日。 魏瀅珊(2000)。以環境正義理念作為永續台灣的社會基礎: 台灣環境意識調查分析。國立東華大學族群關係與文化研究所碩士論文，未出版，花蓮縣。 行政院環境保護署網站： http://www.epa.gov.tw/。

參考文獻 Bryant, B. (ed.) 1995. Environmental Justice: Issues, Policies, and Solutions. Washington, D.C.: Island Press. Bullard, R. (ed.) (1993). Confronting Environmental Racism: Voices from the Grassroots. Boston: South End Press. Bullard, R. D. (1990). Dumping in Dixie: Race, Class, and Environmental Quality. Boulder: Westview. Cal EPA (2011). Environmental Justice Program Home Page. Retrieved April 25, 2011,from http://www.calepa.ca.gov/EnvJustice/ Crosby, A. W. (1986). Ecological Imperialism: The Biological Expansion of Europe,900-1900. Cambridge: Cambridge University Press. Gibbs, L. M. (1998). Love Canal: The Story continues. New York: New Society Publishers. Hofrichter, R. (ed.)(1993). Toxic Struggles: The Theory and Practice of Environmental Justice. Philadelphia: New Society Publishers.

參考文獻 Milbrath, L.著，鄭曉時譯(1994)。不再寂靜的春天。台北：天下文化。 Schnaiberg, A. & Kenneth A. G. (1994). Environment and Society: The Enduring Conflict. New York: St. Martin's Press. Szasz, A. (1994). EcoPopulism: Toxic Waste and the Movement for Environmental Justice. Minneapolis: University of Minnesota Press. US EPA (2011). Environmental Justice. Retrieved April 25, 2011,from http://www.epa.gov/compliance/environmentaljustice/.

教材編撰人：紀駿傑教授、林信一副教授、林明瑞教授