政府融资平台转型发展 主讲：王卫华

目 录 政府融资平台的前生今世 政府融资平台走向解读 融资意识转变和模式创新

政府融资平台的前生今世 由来 定义 类型 特点 作用 发展历程

政府融资平台的由来 1994年分税制改革之后，财政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降；而事权即支出责任却逐渐下放。在财权上收、事权下放的情况下，地方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口，从而形成了政府融资平台。

政府融资平台的定义 地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

政府融资平台的类型 地方政府融资平台的类型： 1、单一性； 2、公益性； 3、经营性； 4、综合性； 5、“转贷”性。

政府融资平台的特点 3、政府投融资平台的业务活动，既是公共财政的范畴，也具有政策性金融的性质。 政府融资平台通过向银行举借贷款、发行企业债券和票据等方式为地方政府筹集资金，其主要特点以下： 1、地方政府投融资平台是财政等部门管理的政府专门投融资管理机构，具有独立法人地位。 2、地方政府投融资平台不以营利为目的和以增加财政收入为标准，主要为了执行政府宏观经济社会政策。 3、政府投融资平台的业务活动，既是公共财政的范畴，也具有政策性金融的性质。 4、政府投融资活动是公共财政体系的有机补充，是公共财政不可或缺的政策工具。

政府融资平台的作用 地方政府融资平台的基本功能是：以政府信用为支撑，以实施政府政策为目标，直接或间接地有偿筹集资金，将资金投向急需发展的领域、行业和项目等。 根据《2015年中国政府融资平台运作模式与风险管控研究报告》显示，地方政府融资平台的作用有以下几点： 1、地方政府融资平台可以较有效地配置资源，促进经济增长； 2、地方政府融资平台大大加快了城镇化进程； 3、地方政府投融资平台公司促进了民生改善； 4、地方政府投融资平台公司还有利于拉动民间投资。

政府融资平台的发展阶段 萌芽阶段 创建阶段 推广发展阶段 加速发展阶段 规范发展阶段 脱媒发展阶段 转型发展阶段

萌芽阶段（20 世纪80年代初-1994年） 上世纪80 年代初，广东省以修建铁路融资方式为省内各地政府集资贷款，然后再利用所筹资金修建道路，偿还贷款来源于道路建成后通车收费的收入。这种政府筹集资金发展基础设施建设的模式，是地方政府融资平台发展的萌芽阶段。 1992年，上海市为了完善筹集市政基础设施建设所需要的资金，最早建立了地方政府投融资平台，即上海市城市建设投资开发总公司。 10

创建阶段（1994年-1997年） 1994年分税制后，财权大部分上缴中央，事权大部分下归到地方，这给地方政府增加了巨大的财政压力，促使地方政府投融资平台公司大规模建立起来。 1997 年国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》后，许多地方政府纷纷创建了国有独资的城投公司，实现了基础设施的投融资市场化。 11

推广发展阶段（1997年-2008年） 1997年亚洲金融危机爆发，我国政府大力实施积极的财政政策，各地方政府大力开展基础设施建设带动经济发展，但也给地方政府带来了资金压力。 为了解决基建项目资金不足的问题，地方政府充分发挥了投融资平台的项目融资功能，满足了建设资金的需求，对地方经济的发展起到了重要的作用。 12

加速发展阶段（2008年-2010年） 投融资平台真正被社会各界所关注是在2008年下半年，投融资平台的数量不断增加，融资规模迅速膨胀。 为了应对全球金融危机的冲击，我国中央政府出台4 万亿元投资计划，此项扩大内需的刺激计划方案给地方政府带来了巨大的资金缺口，而地方政府投融资平台在这一时期发挥了相当重要的融资作用。 2009年3月份中央银行与银监会也联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，肯定了地方政府的投融资行为，在一定程度上提高了地方政府举债的积极性，投融资平台的数量与债务规模开始迅速膨胀。 13

规范发展阶段（2010年-2012年） 2010年国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台公司加强了管理，使投融资平台在数量与融资规模上加速膨胀的趋势得到抑制，在运行方式上更加规范化。 2012年，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”和发布了《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》银监发〔2012〕12号，再一次给快速发展的地方融资平台降温，并进一步规范了融资平台的运营模式，以减少贷款风险。 14

脱媒发展阶段（2012年-2014年） 2012年12月24日财政部 、发展改革委 、人民银行 、银监会四部委联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），要对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。 2013年4月9日中国银监会下发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发 (2013) 10 号），要求遵循"总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解"的总体原则，以控制总最、优化结构、隔离风险、明晰职责为重点，继续推进地方政府融资平台(简称"融资平台")贷款风险管控。

转型发展阶段（2014年至今） 2014年9月21日国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）明确提出建立规范的地方政府举债融资机制，赋予地方政府适度举债权限，剥离融资平台公司替地方政府融资的功能，同时推广使用政府与社会资本合作模式（简称“PPP模式）参与城市公共基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。 2014年9月25日财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财经[2014]76号文），要求在城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等城市基础设施及公服务领域开展PPP项目试点及示范，至此，城投公司走上了转型发展的探索。

新政下的政府融资平台走向解读 政府开展融资工作的必要性 政府投融资的基本原则 政府投融资的基本要素 新政策

政府开展融资工作的必要性 地方政府的投融资发展是区域经济增长的决定性力量； 地方政府的投融资发展是区域金融发展的驱动性力量； 区域金融发展是区域经济增长的互动性机制； “经济要发展，金融要先行”。 18

政府投融资的基本原则 与地方经济发展目标协调配合（投融资的有效性）； 与地方财政收入发展情况协调、配合； 投融资平台间的资本运转需要相互配合。 19

政府投融资的基本要素 1、项目：合格、合规、符合产业政策，如保障性住房、水利设施建设、公路建设等。 2、主体：符合《公司法》等法律规定的各类平台公司。 3、资产：合规合法的可经营性的有效资产。 20

政府投融资的基本要素 4、信用 负债率即年末地方政府债务余额与当年地方GDP的比。根据国际经验，发达国家一般将负债率控制在45%左右的水平，但是发达国家财政收入占GDP的比重一般都在30％—40％之间，远高于我国，我国负债率指标拟设定为25%—35%。 债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的比。目前,国际上没有统一标准，但大多在100%左右，我国拟设定为80%—100%。 偿债率即当年还本付息额占当年财政收入的比重，国际上一般为20%，我国拟设定为16%—20%。另外，设立偿债准备，并将其限定在债务还本付息总额的80%—100%。 21

新政策 十八届三中全会、中央城镇化工作会议《决定》中提出“大幅度减少政府对资源的直接配置”和“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的体制机制变更要求。 为贯彻上述要求，近期，国务院、发改委、财政部等部门陆续颁布多项政策文件，依法强化“新常态”下对政府负债的管理要求，倡导创新重点领域投融资机制，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进条结构、补短板、惠民生，着力推进以政府与社会资本合作的方式开展公共服务和基础设施类项目建设。 具体文件政策目录见下页。

新政策 主要包括： 法律：《预算法》修正案 国务院文件： 发改委文件： 财政部文件： 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号） 国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发〔2014〕45号） 发改委文件： 关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号） 基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿） 财政部文件： 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号） 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号） 关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金〔2014〕156号） 关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号） 关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知（财库〔2014〕37号）

新政策 综合分析上述文件，主要政策可以大致分为两个方面： 一是强化对地方政府债务管理的要求，又可分为： 对存量的管理要求 对增量的管理要求 二是规范政府与社会资本合作模式，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进条结构、补短板、惠民生。

新政策——新政的主要内容 一是明确要求把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算进行管理。 新政 的 主要 二是“修明渠、堵暗道”，建立以政府债券为主体的地方举债融资 机制，剥离融资平台的政府融资职能。 三是要求将财政运行全面纳入法治化轨道，完善全面规范、公开透 明的预算制度，逐步建立中期财政规划管理。 四是要求凡属市场能发挥作用的，要创新投融资机制，拓宽社会资 本投资渠道，促进投资主体多元化，充分发挥市场配置资源的决定 性作用。

新政策——新政的主要内容 “‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求： 划分“政府债务”和“政府支出”的边界 （1）哪些是政府债务？ 政府债务以财政性资金负责偿还 存量债务：截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务 增量债务：政府及其部门在限额内以政府债券方式举借的债务 （2）什么是政府支出？ 政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任 政府对投资者或者特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任

新政策——新政的主要内容 “‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求： 对增量债务的管理要求： 一是“一项放开”：即《预算法》修正案提出“有限赋予地方政府举债权限，允许地方政府对外举借债务用于建设投资”的总要求。 二是“四项限制”： 第一，“限制方式”：《预算法》修正案提出，明确地方政府只能通过发行地方政府债券的形式负债，除此之外，不得以任何方式举借债务。43号文、45号文对此又作了重申。

新政策——新政的主要内容 “‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求： 对增量债务的管理要求： 二是“四项限制”： 第二，“限制主体”：《预算法》修正案提出，明确只有经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以举借债务（市县级政府可由身上级政府代为举借），43号文、45号文细化要求举借主体仅限于政府及其部门，不允许企事业单位举借政府债务。 第三，“限制用途”：《预算法》修正案提出，要求地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；43号文、45号文补充明确可用于适度偿还债务。

新政策——新政的主要内容 “‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求： 对增量债务的管理要求： 二是“四项限制”： 第四，“限制规模”：《预算法》修正案提出地方政府举借债务的规模需由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准；43号文、45号文补充明确分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。

新政策——新政的主要内容 “‘修明渠、堵暗道’，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能”的具体要求： 对后续政府支出的管理要求：推广使用政府与社会资本合作模式 有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场的关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。 以PPP模式为主，政府采购模式为辅，债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。政府按照事先约定承担财政补贴责任，财政补贴等支出按性质纳入相应预算管理。 对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

新政策——新政对地方政府平台产生的影响 第一类：难以吸引社会资本参与、确需政府举债的公益性项目，未来融资将只能由政府发行债券解决。 第二类：可以吸引社会资本参与的公益性项目：以PPP模式为主，政府采购模式为辅，债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还。政府按照事先约定承担财政补贴责任，财政补贴等支出按性质纳入相应预算管理。 政府投资业务 第一类业务 第二类业务 政府债券 PPP（主要模式） 政府采购（补充模式） 地方政府 政府投资业务分类 对应合作模式 政府发挥主要作用 市场发挥主要作用

新政下的地方政府融资平台的转型发展 ●未来地方政府融资转型方向已经明确为“地方政府债券融资为主+中央一般转移支付为辅”，即市场的归市场，政府的归政府。 ●具体来讲，地方政府融资将以地方政府债券为主，这是市场的部分，而一般转移支付则是根据地方政府财力差距提供相应补充，重点是满足民生等公共服务的需要。地方政府债券可能与市政债类似，这是市场化的融资方式。同时，地方政府融资被限额控制，将从另一方面将软约束变为硬约束。 ●平台公司是特殊时期的特有产物，具有生命周期。随着城市建设高峰的过去，某些平台在完成了某个领域的投资建设任务后就应该退出历史舞台，要么关闭要么转业成为经营实体。而从改革成本和改革稳定性的角度来看，推动平台公司转型是更佳方案。未来平台公司将会去平台化运营，作为一般的竞争性和地方性国有企业存在，平台公司应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化转变，参与市场化竞争。

新政下的地方政府融资平台的转型发展 1、定位的转变： 2、功能的转型 3、运作模式的转型： 4、开发模式的转型： ●从非市场主体——基本市场主体（带有一定的政府职能）； ●从项目具体投融资与建设主体——项目建设、营运、管理资源的配置主体和运作主体。 2、功能的转型 ●应转型为资源的总配置、项目的总集成、资金的总结算和风险的总控制的集合体。 3、运作模式的转型： ●项目运作为主——资产和资本运作为主。 ●其升级的路径是：项目主导——资产整合——资产运作——资本运作——项目资源的综合配置和链式运作。 4、开发模式的转型： ●从单个项目的投资开发——集成式投资开发，从而提高开发的能级。

新政下的地方政府融资平台的转型发展 5、融资方式的创新 6、投融资空间的拓展 7、构建现代投资公司的治理结构 从传统单一的信贷融资到多元化的融资模式。 6、投融资空间的拓展 从本城市（地区）——本区域（城市圈、群）——国际； 7、构建现代投资公司的治理结构 形成科学的投资决策机制、建设集成与执行机制、内部监管机制，保证公司的运行效率，降低风险的发生频率。

新政下的地方政府融资平台的转型发展 城投投融资平台的功能，具体包括： ——引导功能：以资金投向为导向，引导经济要素的最优配置，调整优化产业结构； ——撬杠功能：以投资资金撬动更多的社会资本，参与准公共物品的投资，构造起政府、企业、市场相结合的信用主体和融资结构； ——支撑功能：以地方融资平台支撑准公共物品的重点工程建设，形成经济发展的新支点和新增长点。 ——协调功能：协调经济、社会和生态的三者关系，协调政府与市场的关系等 。

新政下的地方政府融资平台的转型发展 ——政府平台的转型发展模式 一是产业引导和国有资产管理，即按照地方政府产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行政府投资导向的职能，同时在公用事业、轨道交通、广告经营、能源开发、地产置业以及文化旅游、环保产业、金融服务等方面充分运作，规范企业经营，确保国有资产的保值增值。 二是城市运营管理，即运用市场手段，对包括城市基础设施（如道路、桥梁等）、城市资源性资产（主要是城市土地）和城市无形资产（如广场、道路冠名权）在内的城市资产开展的多种形式的经营管理活动，以提供公共产品或公共服务为目标，充分经营和利用城市基础设施，发挥融资平台公司公共产品提供者和公共服务提供者的作用； 三是城市金融服务，城市的持续健康发展离不开银行、金融机构的支持，平台公司作为地方性国有企业应着力打造金融板块，可参股银行与银行联姻，亦可涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、担保公司等多种金融业态，金融板块将成为一些融资平台公司未来的经济增长极，不仅能为其盈利能力注入新动力，还能带动地方经济的发展。

新政下的地方政府融资平台的转型发展 ——政府平台的发展趋势 一、跨区域发展方向 在融资平台公司的初步发展阶段，公司的发展主要是在本地完成。而进入转型阶段之后，有能力的融资平台公司开始实施横向扩张战略。如通过整合城区近郊及各县的各类中小水务公司、房地产公司等，实现规模经济；利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业务。 二、多元化发展方向 目前融资平台公司都在尝试战略转型，一方面随着其所在城市的发展，继续从事基础设施建设和土地一级开发业务；另一方面积极投资实体产业，进行多元化发展。大多数融资平台公司的转型选择依然围绕土地开发相关产业链，进行土地一级二级联动开发。条件成熟时，融资平台公司可凭借地方政府独特的资源、机遇，大胆进行非相关多元化的拓展，向产业投资、资产管理、金融控股、城市运营、城市旅游等多元化业务转型，不断发展壮大平台经营性业务板块，增强平台自我造血能力，形成新的利润增长点，通过经营收益反哺公益性项目，减轻地方政府的财政压力。

新政下的地方政府融资平台的转型发展 ——政府平台的发展趋势 三、纵向整合方向 依托融资平台公司既有的专业能力，积极在供水、污水、垃圾处理、燃气等产业培育立足本地、面向市政公用产业化龙头企业，形成较大规模的集投资建设、运行管理、技术创新产业为一体的集团，带动整个市政公用产业向集团化、集约化、产业化方向健康发展，大型产业化龙头企业对市县的行业性公司兼并重组等将为常态。

融资意识转变与模式创新 融资意识转变 融资模式创新

融资意识转变 一、突破认识瓶颈，坚定信心、下定决心，认真谋划好融资工作 1、需要从认识上突破对政府融资平台融资工作的陈旧观念； 2、需要实现从“有多少钱干多少事”向“干多少事筹多少钱”的理念转变； 3、需要以“高、快、实”的要求谋划好融资工作

融资意识转变 二、突破政策瓶颈，立足项目，借力发力，科学调度好融资工作 1、全面了解和熟悉政策，与各级金融机构建立广泛联系，寻求合作空间； 2、认真梳理和编制项目计划，有的放矢，为融资做好前期准备工作； 3、做实融资主体，充实融资条件，为融资工作搭建好平台基础； 4、做好“项目上协同、现金流协同、偿债上协同”三个操作层面的协同，使融资工作高效、有序、良性循环。

融资意识转变 三、突破渠道瓶颈，创新思路，多措并举，扎实开展好融资工作。 1、与各金融机构总部建立战略合作关系，争取大额授信与发行产品并重，融通重点项目建设资金； 2、进一步扩大间接融资规模，组建担保公司，解决产业融资问题； 3、利用好产业基金引导作用，发挥放大效益，设立创投和风投基金，引入更多社会资本； 4、引导企业上市，从资本市场融资； 5、盘活存量资产，发挥资本效能； 6、与大企业、大集团等合作，争取企业资金和资源优势； 7、丰富金融市场，加大金融招商力度。

融资意识转变 四、突破业务瓶颈，通过“集团化+专业化”做实做强政府融资平台。 1、突破以往单一依赖政府的融资范围，发展多元产业链； 2、以母子公司的方式，将单一的融资平台发展为集团化的多业务平台； 3、以专业公司经营专业项目的方式，做实做强融政府融资平台。

融资模式创新 PPP模式 政府采购模式 PPP模式与政府采购模式的比较

PPP模式 一、基本定义 PPP的概念较为宽泛，相关国际组织定义如下：

PPP模式 一、基本定义 发改委关于PPP 模式的定义： 政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 财政部门关于PPP 模式定义 综上，可归纳如下：PPP通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

PPP模式 二、核心内涵 市场性：项目实施方为市场化公司，实施方的确定需通过市场化招投标 运营性：与BT项目相比，PPP完成建设任务后仍需要实施方进行运营 互利性 ：PPP是指政府、盈利性企业等组织基于某个项目而形成的互相合作关系，项目实施风险由参与合作的各方（包括政府）共同承担责任和融资风险 服务性：PPP关注服务。确定服务或产品标准，按照基于项目表现的支付公式付费，没有服务就没有付费，付费方一般为“使用者”或“政府” 全程性: 政府和企业均全程参与到项目的设计、建设、运营过程，发挥各自的组织协调优势和专业管理优势。政府还可在此过程中进行全程监督，提高项目质量

PPP模式 三、适用于政府投资类业务的优点 拓宽资金来源 增加投资、就业，促进经济增长 避免资本金和还款来源全部依赖政府财政资金 降低政府风险 转移财务、建设、运营等风险 减少政府财政支出和债务负担 政府职能由“既做运动员又做裁判员”向“裁判员”转变 在公共服务领域发挥私人部门的能动性和创造性，有助于提高公共服务效率，将事情交给更“专业”的人去做，实现“政府、企业、使用者”三赢的局面 提高经济活力和竞争力 使基建领域的分割市场转变为统一市场，有利于经验积累和知识转移

PPP模式 四、实施程序

PPP模式 五、适用范围 发改委要求： 适用范围：主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。 项目来源：从准备建设的公共服务、基础设施项目中，及时筛选PPP模式的适用项目，按照PPP模式进行培育开发。

PPP模式 五、适用范围 财政部门要求： 适用范围： 投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度高的基础设施及公共服务类项目 项目来源： 可由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

PPP模式 六、项目筛选和评估 发改委要求： 项目筛选：发改委会同行业管理部门、项目实施机构，及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，编制实施方案并提交联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。 项目联审：发改委会同相关部门建立PPP项目联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据。

PPP模式 六、项目筛选和评估 财政部门要求： 物有所值评价 财政承受能力论证

PPP模式 七、合作对象 发改委要求： 按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本。 财政部门要求： 依法设立且有效存续的具备法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，但本级政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本参与本级政府辖区内的PPP项目。

PPP模式 八、项目公司组建 发改委要求： 根据特许经营协议需要成立项目公司的，特许经营者应当按照约定依法注册成立项目公司，并由实施机关与项目公司签订补充书面协议。特许经营协议可以约定特许经营期内，除经协议各当事方协商同意并报请原特许经营审批机关批准，项目公司不得变更实际控制人，股权结构不得进行重大调整。 财政部门要求： 政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具备实际控制力及管理权。

PPP模式 九、运作模式 发改委要求：将PPP项目分为3类： 经营性项目：具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交、建设-拥有-运营-移交等模式推进。 准经营性项目：经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交、建设-拥有-运营等模式推进。 非经营性项目：缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可采用建设-拥有-运营等市场化模式推进。 财政部门要求：包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

PPP模式 十、回报机制 包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。 使用者付费：是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。 可行性缺口补助：是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。 政府付费，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。 项目合同中涉及的政府支付义务，应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

政府采购模式 一、基本定义 《政府采购法》定义：指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务等的行为。

政府采购模式 二、涉及主体 《政府采购法》明确： 在政府采购活动中享有权利和承担义务的主体包括采购人、供应商和采购代理机构等。 采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。 供应商参加政府采购活动应当具备下列条件： 具有独立承担民事责任的能力； 具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度； 具有履行合同所必需的设备和专业技术能力； 有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录； 参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录； 法律、行政法规规定的其他条件。

政府采购模式 二、涉及主体 购买主体：政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，实施购买服务。 承接主体：承接政府购买服务的主体，包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

政府采购模式 三、适用范围 《政府采购法》规定： 采购包括以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。 所谓货物：是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。 所谓工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。 所谓服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

政府采购模式 三、适用范围 细化要求： 基本公共服务：公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。 社会管理性服务：社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。 行业管理与协调性服务：行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

政府采购模式 三、适用范围 细化要求： 技术性服务：科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。 政府履职所需辅助性事项：法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。 其他适宜由社会力量承担的服务事项。

政府采购模式 四、资金管理要求 《政府采购法》规定： 负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。 细化要求： 政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。

PPP模式与政府采购模式的比较 商业 模式 优势 劣势 适用范围 PPP模式 财政部力推，政策较明确 认识不够，推广有难度 适用于可经营性项目的，有现金流 融资不纳入政府负债管理，业务规模不受债务管理约束 组织形式和流程均比较复杂，增加了管理上协调的难度 业务范围几乎可以涵盖所有政府投资的基础设施项目 流程上须包含运营环节 外部对贷款期限没有严格限制 政府采购模式 流程简单 政策支持力度相对较小，一直未形成成熟模式 适用于无经营性项目，无现金流 不需要运营环节 目前细则只有政府采购服务，未明确采购工程相关要求 45号文仅把采购服务资金纳入预算管理 财政部文件规定采购服务贷款期限暂为3年

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