政策研究及政策研究中的 性别视角 全国妇联妇女研究所 蒋永萍 2006年4月14日

社会政策与社会政策研究 性别与社会政策 社会性别视角出发的社会政策研究 数据分析

社会政策与社会政策研究—政策 华格纳：社会政策是运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间的分配不均问题（1891）。 哈罗德.拉斯维尔：公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划（1970）。 戴维.伊斯顿：是对全社会的价值作权威性的分配（1953）。 托马斯.戴伊：凡是政府决定做的和不做的事情就是公共政策（1987）。 陈振明：政策是国家机关、政党及其他社会团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称（2003）。 研究政策首先遇到的就是什么是政策，政策的特征，政策与法律、政策和理论的关系问题。

社会政策概念的变化 20世纪60年代，由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策，包括社会保险、社会救济、住房、教育等。 20世纪80年代，决定不同社会群体的资源、地位及权力的分配。 20世纪90年代以来，从关注经济性资源的分配发展到更加关注社会关系的分配。是国家/政府主导的分配。 丁煌，政策本质上是一种直接或间接地对社会资源和利益进行权威性分配的方案（2002）。

社会政策与公共政策 公共政策与政府决策是同义语。公众政策的出发点是公众利益。但公共政策往往成了保护政府界定的公共利益的工具。 社会政策研究的是政策的社会含义，即以何种社会化方式，解决社会问题。 不同认识： 是分列的学科； 社会政策是公众政策一部分； 用词不同，发展趋向类同。

社会政策与经济政策 在社会政策与经济政策的相互关系上.体现了社会政策概念的方向性转变。从互不兼容到相互兼容成为必然。 近年来有关社会排斥与社会整合的研究以及对经济全球化的回应都不能不求助于在本质属于再分配领域的社会政策与本质属于生产领域的经济政策之间建立新的关系。各自向对方寻求支持以弥补自己的弱项。 积极的就业政策被视为融入社会政策的经济政策和融入经济政策的社会政策。融合有利于问题的解决。

社会政策与法律 狭义的政策仅仅指的是政策，广义的社会政策包括了法律。但法律界有相反的认识。 法律的执行要进入法律程序，从案例入手。只有向法院提出诉讼，才与法律发生联系。 政策的制定与执行是政府主导的过程，与群体的切身利益直接相关。

社会政策研究范式的演化 19世纪末到20世纪60年代，社会政策发轫阶段，起源于对市场机制缺陷的认识。分散财富以遏制资源占有和财富分配的巨大不公，实现社会安全的认识导引出社会政策的理性概念和具体操作。 20世纪70年代到世纪末，对政府直接进行社会财富再分配的机制缺陷进行反思。并逐渐从学术革命演变为社会政策变革，欧美尝试改变福利国家政策，减少国家干预，削减政府开支和福利项目，加强市场竞争。

社会政策研究范式的演化 20世纪末开始第三阶段。高科技、信息技术的发展和经济全球化使得社会问题丛生。要么依赖政府、要么依赖市场的二元思维模式已不适用。社会政策学科发生显著变化： 研究重点和重要关注的问题：非经济资源的分配、对物的使用者人本身的研究成为重点。

社会政策研究范式演化的第三阶段 学科领域拓展，手段增强。领域从局限于社会福利到人的一切福利组合及其条件和方式。手段从再分配转变为同时考虑生产与投资。 决策主体由单一转向多元。过去决策和执行主体均为政府，现在转变为政府、市场、家庭、非营利组织、社区等多元主体参与决策和实施。 多角度、多元化研究成为趋势。社会政策和经济政策融合。多元化的政策供给、多角度的政策需求等。

社会政策研究的新思路 社区提供社会福利，平台 市场提供社会福利，政府和私营机构合作 致力于公民社会权利的实现，社会政策是实现公民权利的工具。 以治理的理念加强政府与公民在社会政策上的合作。 广义的社会福利的含义一般指作为人类社会包括个人、家庭和社区一种正常和幸福的状态。贫困、疾病和犯罪等社会病态是“社会福利”的反义词。广义的“社会福利”制度指国家和社会为实现“社会福利’，状态所做的各种制度交排， 包括增进收入安全的“社会保障”的制度安排。 治理指的是一种由共同的目标支持的话动它的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的政治国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构的合作。 善治系指将公共利益最大化的社会管理过程，其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法制、回应和有效。(俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2001年。

政策科学 陈振明：政策科学是一个综合运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探究政策的实质、原因和结果的学科。 克朗：政策科学是通过定量和定性的方法，探求对人类系统的了解与改进，研究焦点之一是政策制定系统。 价值选择在政策科学研究中占有重要地位，提特姆斯提出，我们所能做到的，是更加清楚地揭示需要社会正视的价值选择。 杨团：社会公正是中国社会政策学科的基本价值理念。

二、性别与社会政策 社会政策是促进妇女发展、实现性别平等的重要途径、渠道，市场不能解决平等问题。 是落实科学发展观、建设和谐社会的必然要求。 社会转型后某些在计划经济时代能有效保障妇女权益的法律规章正在失去存在的基础，甚至会成为在社会主义市场经济条件下不利于社会性别平等的制度安排。 社会经济改革导致的社会生活和社会群体的多样化使得一些特殊的妇女群体正在加速边缘化而亟需积极的政策加以保护。

急需政策调整的问题 生育保险的改革 非正规就业对女性的影响 医疗、教育市场化、产业化改革对妇女的影响

一些社会政策对于整体经济的增长和社会发展发挥了非常积极的作用，但对妇女发展和性别平等存在负面影响，而这些负面影响常常被忽视，或没有得到应有的关注。 性别中立的政策较为普遍地存在。

政策制定和实施的三种类型 性别平等的社会政策 保障男女两性权利、机会、责任和社会评价的平等 性别中立的社会政策。 一般是缺乏性别意识的社会政策，看不到男女两性的不同需求和历史造成的性别差距。 性别不平等/性别歧视的社会政策 以旧的性别规范和性别分工为思想基础的政策。如阶段就业的政策动议，男女不同龄退休。 性别不平等的政策一般都由复杂的历史渊源和深刻的社会经济背景。

中国的人口政策 积极作用： 负面问题： 减慢了中国人口的增长速度 降低了妇女生育和抚育子女的负担 提高了妇女生殖健康水平 推动了妇女社会经济的参与 负面问题： 在某些地区一定程度上向重男轻女观念妥协，甚至强化这种观念。生育政策，如第一个孩子是女孩，结果，出生性别比偏高。 政策执行中对妇女隐私和身体健康的侵害 妇女承担计划生育的主要责任，男性参与不够，超计划生育的处罚主要由妇女承担。

分孩次出生性别比 1990-1995 1996-2000 一孩 106 110 二孩 143 161 三孩及以上 157 148

决策过程中缺乏性别视角 缺乏明确的性别理论来指导政策的制定，也缺乏广泛的社会性别意识。妇女问题常常被简单化为经济参与问题。 政府有关妇女的政策经常缺乏一致性， 也经常与其他社会经济政策发生冲突。

公共政策的不同形式存在冲突 法律法规 司法判决 行政决定 决议、规划等

不同政策形式之间的矛盾 妇女权益保障法规定：农村妇女与男子同样享有土地使用权和宅基地。 高级人民法院司法解释：凡是农村妇女提交土地权益受损的诉讼，一律不予受理。

公共政策类型 元政策/总政策：指导规范政府政策行为的一套理念和方法总称，即关于政策的政策。 基本政策：是用以指导方面政策的主导性政策。基本国策。 一般政策：是实现基本政策的手段，或是对基本政策的具体规定，实施细则。

不同层次政策的矛盾 中国在立法的基本原则上已经接受了性别平等的观念，而在具体的措施和分配等规则中，依然比较明显保留着男女不平等的传统。 一般政策执行过程中，呈现出弱化的倾向，分房的分男不分女；农村承包地、土地分红男女有别。 政策的冲突。宪法的男女平等和法定男女退休年龄的不同、阶段就业的动议。

三、社会性别视角出发的政策研究 研究的基本价值理念 解决对平等的认识 性别平等、性别公正 权利、机会、责任、待遇、评价的平等 男女的不同需求、期望都能得到同等考虑和对待 采取双头战略

性别平等的社会政策 公正地对待原则 不同性别，权利、机会、责任、评价平等 有差异地对待的原则 考虑到男女的不同需求 向弱势倾斜的原则 对弱势群体给予一定优惠

研究的目标 推进政策的社会性别主流化。 贯彻落实男女平等基本国策。 通过研究影响政策制定、政策调整 社会性别主流化战略是国际社会长期探索而形成的推进性别平等和可持续发展基本经验和共识。 男女平等国策与社会性别主流化具有相同的意义。 通过研究影响政策制定、政策调整

基本国策是一个国家为解决带有普遍性、全局性、长远性问题而确定的总政策，在整个政策体系中处于最高层次，规定、制约和引导着一般的具体法律政策的制定和实施。

1997年联合国经社理事会对 “社会性别主流化”的一致定义 把性别问题纳入主流是一个过程，它对任何领域各个层面上的任何一个计划行动，包括立法、政策或项目计划对妇女和男人产生的影响进行分析。它是一个战略，把妇女和男人的关注、经历作为在政治、经济和社会各领域中设计、执行、跟踪、评估政策和项目计划的不可分割的一部分来考虑，以使妇女和男人能平等受益，不平等不再延续下去。它的最终目的是达到社会性别平等。

研究的范围——政策的全过程 政策的制定，文本价值分析，妇女的参与。法律项目 政策的执行，执行者的性别意识及其影响，不同政策主体作用及相互影响。 政策结果的评估，是否对男女两性产生不同的影响。

界定、识别、提炼问题 通过勾勒边界、确定范围等提炼出需要政策调节也用政策调节的问题 妇女发展、性别平等面临的突出问题，需要政策调节也能在当前用政策调节的问题 社会经济政策变动可能对妇女造成的影响——土地承包法 一些可能对妇女发展、性别平等产生影响的改革设想——税收

政策的分析方法 系统分析 经济学分析 伦理学分析 比较分析 层次分析 整体分析 伦理分析——社会性别分析

什么是社会性别分析？ 应把性别分析作为性别视角的政策分析的基本工具。 社会性别分析是一个包含识别和理解性别不平等的原因的分析过程，目的是找出导致妇女/女童不利地位的社会、政治、文化等结构性原因，发现政策/措施对男性和女性的不同影响，以利于发展有针对性的政策和措施，从根本上改变性别不平等的状况。

社会性别分析包括： 性别敏感指标的建立和数据/资料的收集 发现男女在劳动分工、获取和控制资源以及决策方面的不同状况和地位 了解男孩和女孩、男人和女人在生存、发展、社会保护、家庭责任等的需求、限制和机会； 分析政策/措施对不同性别的影响 分析更大环境（法律和社会文化）对男女的机会与限制的影响 检查现有制度和机制实现和促进性别平等的能力

男女的不同状况和社会地位 状况：妇女的今天比妇女的昨天 地位：男、女在某个时期状况的比较 状况的改变并不必然带来社会地位的提高 1990 2000 2000 状况的改变并不必然带来社会地位的提高

社会性别分析步骤、要点、方法 步骤 要点/问题 方法 1某地社会性别状况的分析 男女地位的差距（经济、社会、文化等方面，如：谁从发展中得益？在哪些方面获益？谁更为边缘化？表现在哪些方面？等） 参与式方法（村庄图等） 文本/数据分析 2活动分析 发现男女在生产和再生产中的社会性别角色和分工（谁做什么？在什么地点、时间？如何做？等） 每日活动图；活动范围图等 3资源/决策分析 发现男女在使用和控制资源以及决策方面的差异（谁能使用什么？谁对何种资源有最终决策权？谁参与决策？等） 社会性别资源分布图等 4发展计划/措施 立足现实需求，着眼于性别平等战略，可以做什么？ 访谈征询妇女意见；影响决策者等

忽略社会性别分析导致的问题 看不到发展中的性别差距——流动 不能正确判断社会政策、改革措施的优劣——托幼服务体制改革、医疗改革 不能正确判断性别平等促进工作的实际效果——女童教育项目 不能有针对性地开展工作，解决女性面临的突出问题——留守儿童 不能发现好的变化——北京的劳动合同续定率

定量分析与定性分析 定量分析说明政策制定、调整的必要性，没有数据的政策分析缺乏说服力 定性分析可以从复杂的事件中找出含义、相互的互动与影响 定性和定量的结合和相互补充

定量分析应注意的问题 理解问题、选择合适的指标 性别敏感指标 有意义的表征妇女发展、性别平等的指标 性别敏感指标不一定都是性别比较指标，应承认并基于男女在需求、限制条件和机遇方面的差异性和保障的必要性 收集数据时应该考虑所使用的方式、途径是否会受到陈规旧习和性别视角缺失的影响？从而使对女性和男女差距状况估计不足。贫困 数据分析要真实深刻地反映、揭示性别问题，失业率。

政策建议的表达 政策建议的提出既要有针对性也要有充分的可行性论证，这样才能解决应突出解决的问题。 在提出建议时要特别注意和关注宏观社会经济政策变动的影响和要求。如加入WTO、解决三农问题。采用更为整合的政策制定和实施方式。 解决个体理性和集体理性冲突的问题，寻找冲突背后的原因（退休年龄）。

政策的社会性别分析——体会 将妇女作为一个整体来进行研究常常会将问题过于简单化和概念化，也不利于对不同的妇女群体实施因人制宜的对策措施。退休 需要深入地探讨妇女群体的多样化趋势，以采取相应的对策措施避免部分弱势妇女群体被社会发展的主流所排斥。非正规就业

“实用性社会性别需求”和 “战略性社会性别利益” “实用性社会性别需求”和 “战略性社会性别利益” “实用性社会性别需求”的项目/措施： 基于妇女的社会性别角色； 与生活条件不足有关（如供水、就业）； 以创收为主要目的 “战略性社会性别利益”的项目/措施： 立足改变社会性别分工及妇女的从属地位； 关注资源控制、参与决策的权力 结合方法： 立足于妇女的现实需求，着眼于实现社会性别平的战略

政策的社会性别分析——体会 注重阶级、性别、民族、地域等因素的相互影响。及看到共性的问题也看到个性的问题。从阶级和性别出发都是这样。 不能孤立地评估一种社会政策的社会性别影响，而应当将这种社会政策放在社会经济发展的宏观背景和相关政策群中加以有机地综合地研究。 就业歧视认识——政府担责、肯定、鼓励政策

政策的社会性别分析——体会 寻找多种解决问题的方式 政府支持，市场参与 托幼改革

参考书目： 政策分析和规划的初步方法，卡尔.帕顿、大卫.沙维奇著，华夏出版社，2001年。 公共政策分析导论，威廉.N.邓恩著，中国人民大学出版社，2002年。 公共政策评估，弗兰克.费希尔著，中国人民大学出版社，2003年。 社会研究与社会政策，罗伯特.K.默顿著，生活.读书.新知三联书店，2001年。 社会政策:国际经验与国实践，唐钧主编，华夏出版社，2001年。

参考书目： 公共政策分析，陈振明主编，中国人民大学出版社，2003年。 政策原理与政策分析，王骚编著，天津大学出版社，2003年。 政策执行组织机制及其防治对策，丁煌著，人民出版社，2002年。 全球视角：妇女、家庭与公共政策，周颜玲等主编，社会科学文献出版社，2004年。 社会性别与公共政策，李慧英主编，当代中国出版社，2002年。

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