第九章 比较行政制度

一、行政制度的类型 （1）内阁制政府 内阁制政府又称议会制政府，起源于英国，是西方国家内有内阁（政府）总揽行政权并对议会负责的一种政府制度。内阁对议会负责并受议会监督。内阁制政府有两种情况，一种称为“一党内阁”，通常由一个在议会中获得半数以上席位的政党组成，如英国。另一种称为“联合内阁”由于在议会中设有一个政党获得半数以上席位，使用及各政党联合组阁，如联邦德国、意大利等。 此外，还有一种形式，称为“影子内阁”，它是指议会反对党按照内阁的组织形式组成一个准备上台的执政政府，影子内阁一般由下议院反对党领袖指定本党有影响的议员组成，其任务是领导、组织下议院中本党议员的一切活动。

君主立宪制和民主共和制的内阁制政府基本相同，但是国家元首的称号、产生、任期、活动的典礼形势以及所强调的某些原则有所不同。关于内阁的称谓，大多数西方国家的政府称作内阁，如英、加、日等，美、法、意等称为政府。 从政党的角度出发，可以将内阁制政府分为两党制内阁制政府，多党制内阁政府和一党为主的多党制内阁制政府。

内阁制政府的主要特点： ①强调议会至上； ②内阁由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成； ③国家元首是国家权利的象征，具有“虚位元首”的性质，不掌握实权，不负实际责任； ④内阁总览一切行政权力，政府首脑掌握实权，同时，由于内阁成员必须同时是议会议员，因此，实际上是内阁控制议会。 ⑤政府对议会负责，接收议员的质询，明辨政府的政策和决议。 内阁制政府是目前西方国家最普遍的一种政府形式，英国、日、德、意、希、印、新等国采用内阁制。

（2）总统制政府 ａ．美国是总统制政府。 18世纪末起源于美国，是以总统为政府首脑同时又是国家首脑的一种政府制度。在这种制度下，国家元首任期和政策制定在宪法上都是独立的，不受立法机关的支配。实行总统制的国家，因政府和议会分掌政权，故也称为“二元制共和国”。

总统制政府实行立法、行政、司法三权分立和权力平衡原则。其特点是： ①总统独立于国会之外，不由国会产生，一般由公民直接或间接选举产生。 ②总统既是国家元首，又是政府首脑，一切行政大权集于他一人之手，可以单独颁发行政命令。 ③政府与国会完全分离，政府成员经参议院同意由总统任命，不得同时兼任国会议员，不能参加国会会议，形式上政府不能向国会提出法律案或预算案。

④政府不对国会负责，只向总统本人负责。总统对议会提出的法案有否决权。 ⑤总统和国会有固定的任期，届数也有限制。 ⑥国会对总统有弹劾权，但无罢免权。 ⑦总统所属的政党不一定是议会中的多数党。

ｂ．德国式的半总统制。 是一种兼有议会制特点的总统制，介于总统制和议会制之间，其特点是： ①在形式上设有两名政府首脑，总统是国家首脑，掌握行政大权，政府另设总理。 ②政府不对总统而对议会负责，议会通过对政府的不信任投票案时，总理必须向国家元首提出政府总辞职，但议会议员不得同时兼任政府官员。 ③总统掌握实际统治权，是国家权力的中心，由选民选举产生，他不对任何机关负责。只对选民负责，控制行政特权。④国会实际权力相对缩小，表现在在总统制下，总统是凌驾于立法权之上的总统，有权对立法权进行干预。

从根本上说，半总统制政体属于总统制，原因 ①作为国家元首的总统掌握重要的全国最高行政权力； ②总统由选举直接选举产生，国会不能利用不信任案导致其辞职。 实行总统制的国家除美国外，还有亚洲、非洲、拉丁美洲一些国家；实行半总统制的国家有法、德、突、芬、冰岛、爱尔兰、葡萄牙和斯里兰卡等。

（3）委员会制政府。 委员会制又称会议制，是指国家最高行政权不是掌握在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员集体形式的一种政权组织形式，以瑞士为代表。

其特点是： ①政府（7人委员会）由议会选举产生，但不一定由议会中的多数党或党派联合产生。委员会不得委任议员，任期4年，可连选连任。委员会实行多党联合执政。 ②采取会议制。政府一切决定均由7人委员会会议决定，委员会实行集体领导，7名委员地位平等，权利相当。 ③不实行权力分立。不设总统和总理，委员会主席即为国家元首兼政府总理，由议会从7名委员中选出，任期1年，不得连任。1年届满后，由副主席升任主席，同时选出另一名副主席。主席的权力极其有限。 ④委员会无权解散议会，无权否决议会的议案，议会通过的议案必须执行，并对议会负责。一回不能以投不信任票的方式使委员会提前解职。

二、各种政府制度的利弊比较 （一）总统制政府利弊分析 总统制政府最独特的特征是实行分权与制衡，这是其实行政治制度的一条重要原则。分权与制衡的目的在于防止个人高度集权、独断专行，对权力实行监督和制约，防止滥用权力。在这一原则下，国会拥有立法权，总统拥有行政权，法院拥有司法权，它们各自独立，任何一个部门都不能控制整个政权，而每个部门又都拥有足以制约其他两个部门的权利。三者处于相互制约的关系之中，政府就在这种相互制约中保持正常的运作和平衡。

总统制的主要弊端是： 首先，缺少对总统的监督权，总统的权力过大，总统对选民负责实际上是无法执行的。总统在任期内如不称职，又未犯罪，任何人都无权罢免他，只能到任职期满重新选举。 其次，分权制衡对于防止个人专断和滥用权力有一定作用，但不是万能的，总统可以利用宪法的漏洞，对国会进行反制约。 再次，国会与政府为了互相制约，建立庞大的官僚机构，国会与行政机构重叠，人浮于事，效率低下。国会与政府时常发生冲突和纠纷。

（二）内阁制政府利弊分析优点： 首先，立法部门与行政部门的密切合作是内阁制政府有别于总统制政府的一大优点。通常内阁成员同时是议会议员，绝大部分立法议案都由内阁提出。事实上，议会和内阁互相结合在一起，它们之间的密切合作是政府正常运作和政府保持稳定的重要保证。当然，在理论上，立法和行政之间也是互相制约的，议会有权对政府表示不信任，迫使内阁总辞职，内阁也有权提请国家元首解散议会。

其次，内阁政府直接控制着议会，间接对人民负责。在政府内部，除文官外，设有任何终身职位，对于不称职或持有异议的内阁成员，首相采用改组内阁的方式解除其职务。 再次，内阁制具有一定的灵活性。议会与内阁在和平时期互相结合，互相制约，但在非常时期，人民可以选举临时领袖，领导全国度过难关。也可以使战争时期内阁权力高度集中，议会的权力相对减少，政府和议会的任期自动延长。

关于内阁制的弊端，西方学者认为 ①内阁制实际上是一种把立法与行政职务合二为一的制度，与其理论上说议会控制内阁，倒不如说内阁控制议会，内阁实际上及方法与行政大权于一身，可谓权力至高无上。 ②其次，内阁政府深受政党操纵。 ③再次，内阁制政府除英国外，多数为多党联合执政，这样的内阁稳定性不如总统制和一党执政的内阁制政府。 内阁制目前是世界上最主要的政治制度。

（三）委员会制政府利弊分析 委员会制政府最显著的优点是：它能从制度上防止出现专制独裁。它不实行三权分立，而是行政与立法相结合，行政从属于立法，从而避免了总统制和内阁之下立法和行政之间复杂的制约关系。它在行政部门内部实行集体领导，从主席到委员会拥有平等的职权，主席任职1年，这在一定程度上使权力不过分集中。 委员会制的主要不足时，由于实行会议制，一旦意见出现分歧，容易互相牵制，互相推诿，出了问题，责任不明，除瑞士外，采用委员会制的国家还有乌拉圭。

二、国家元首 资本主义国家的国家元首（Head of State）,在形式上是对内对外代表国家的国家机关。但由于各国的具体情况和政权结构形式特点的不同，国家元首的名称、地位、权限和作用也是各不相同的。

(一)君主 1．特点 君主制国家的国家元首一般称国王，但在各国具体的称号不完全相同。 国王 大部分王国这样称呼，如英、荷、比、丹等，英语为Crown或King，英国等国一般把Crown看成整个王室、国家的象征，King或Queen是具体继承王位的个人，日本传统叫天皇；一些伊斯兰教国家如文莱等，君主叫苏丹，阿拉伯国家如科威特、卡塔尔的酋长或王公的称号叫埃米尔，卢森堡的君主叫大公；摩纳哥国王叫国家元首，马来西亚称之为最高国家元首。

2．产生程序 君主是终身的，并且大多数是世袭的。所谓世袭就是说国家最高权力既王权与王位，是在王室、皇族中世世代代传递下去。也有是终身，而不是世袭的。如梵蒂冈教皇是由红衣主教团（包括红衣主教、前主教和神父共145名组成），以2/3多数选举产生，一旦当上教皇便是终身制。

君主地位、权限及作用 同是实行君主立宪制的国家，由于统治阶级内部资产阶级如封建势力力量对比关系及历史传统的不同，君主的地位、实际权限和作用，也就有差别。 在实行二元制君主立宪制的国家，君主的地位较高，实际权力很大，是国家权力的中心，如约旦、文莱、科威特等，在这些国家里，君主是国家元首，又是教主，又是武装部队总司令，拥有行政、立法和外交大权。

在实行内阁制的君主立宪制国家，如英、日、荷、比、丹等国，君主临朝不理政，统而不治，是“虚君”，其权利完全操于内阁手中。像英国的君主，法律上享有广泛的权利，实际上王权等于零，即法律规定的各种王权都是由内阁的议会来行使的。

（二）共和国下的国家元首 在资产阶级共和国中，国家元首的称号、产生程序、任期、权限、地位和作用，各国也都不完全相同。 （1）称号 一般都叫总统，也有叫主席的。还有些国家的执政官，许多国家设有副总统，但在法律上，副总统不属于国家元首，他的地位和作用同总统不同，不能将总统和副总统同等对待，认为是两个国家元首。 （2）产生程序 凡是共和国制的国家元首，一般都是选举产生的，都不是世袭的。也有个别的是自命或指定的，这往往是通过革命、政变等法律之外的手段建立起来的政权首脑人物，自封或指定某人为“大总统”，但这种情况是暂时的和不正常的，在政局稳定后，还要经过所谓合法的选举程序，重新选举和继任，总统选举程序大致有如下几种：①普选产生；②由议会选举产生。

（3）任期 各国长短不一，一般可至七年。最短的是半年，一年（瑞士、爱尔兰），最长八年（利比里亚），还有的是终身制(古巴)。有的规定可以连选连任，如印、埃；有的规定不得连选连任，如墨；有的规定可连任两届等。

（4）地位和作用 在内阁制共和国和总统制共和国中，国家元首的差别很大，前者是统而不治，后者是独揽大权。 在内阁制共和国中，如印度等国，总统的法律地位与实际地位是脱节的，从法律上看，作为国家元首的总统，享有比较庞大的权限，但实际上总统不能单独享有这些权限，而是要根据对议会负责的内阁之建议或决定，来行使这些职权，实际权力完全操于内阁总理手中。这种总统是“虚伪总统”，类似于实行内阁制君主立宪制的君主。总统挂其名，总理行其实。因此有人干脆把这类国家称之为总理制国家。

在总统制国家中，总统的地位和作用同内阁制总统大不相同，一般都拥有十分庞大的实权。总统既是国家元首，又是政府首脑和执政党领袖，集三任于一身，而且形式上也不向任何机关负责。由于总统执政府具有这种特点，因此总统执政府具有这种特点，因此总统就成为资产阶级专政的主要工具，是各垄断集团、各政治社会努力争夺的对象。

1．国家元首的产生 国家元首的产生方式共有四种：世袭；由公民直接选举；间接选举，代表由人民选举或由政府机关选派；由国会选举。 君主制国家的国家元首一般都是世袭的，且终身任职。共和制国家的国家元首一般由选举产生，并有一定任期。

2．国家元首的职权 在总统制共和国和内阁制君主国中，国家元首的地位和职权是截然不同的。在总统制共和国中，总统是实权元首，既是国家元首，又是政府首脑，处于国家权力中心地位。在内阁制君主国或共和国中，国家元首是虚位元首，对一切行政措施不受政治上的责任，只是行使国家元首礼仪上和形式上的权利，国家实权操于内阁之手。

内阁制君主国或内阁制共和国的国家元首，如英、德等均为虚位元首。从理论上和形式上他们都拥有作为国家元首的广泛权利，如立法权、行政权、司法权、外交权等，但这些限于发布、签署等形式上的权利，没有实际的决策权。这些国家的国家元首所拥有的权利大致上相同，这里不再作详细说明了。

三、政府（内阁） （一）内阁的由来 内阁和内阁制来源于英国。它的形成是一个漫长的时期，大致经历了六个时期。 ①1066年诺曼底公爵威廉要求继承王位。征服英国以后，英国实行中央集权制，有亲信顾问组成中央机关御前会议，协助国王进行统治。 ②到亨利六世（1422—1462）时期，由于御前会议人员过多，不能经常集会，就由其中分出一部分，成立一个较小的机关即枢密院。

③在查理一世（1625—1649）时期，枢密院中设立若干委员会或局，分掌各项事务，其中以外交委员会权力最大，参加该委员会的都是国王的亲信。国王凡是省内外重大事务，常常不再召开全体枢密官会议，而是将外交委员会的几个亲信招至皇宫议事堂的内室（Cabinet）进行秘密讨论，因此外交委员会便有内阁之称。但是，1688年以前内阁只是国王咨询机关，还不是近代意义上的内阁（政府）。

④1688年后，由于王权衰落，议会权力上升，内阁的地位和性质便逐渐发生了变化，在威廉三世时期，（1688--1701）内阁成员已经不是由国王挑选其亲信组成或由下院各党派共同组成，而是由下院的多数党组成，并且，开始了内阁从向国王负责到向议会负责的转变。

⑤到了乔治一世（1714—1727）开始执政时，据说由于他既不懂英语有不了解英国国情，怕在本来就对王朝不满的内阁会议上出丑，便一反惯例，不再出席和主持内阁会议，而是指定一名大臣来主持内阁会议。第一位受命主持内阁会议的财政大臣罗伯特·沃尔波尔，但他拒绝人们称他为首相，因为首相（Prime）一词最初仍有贬义。1742年沃尔波尔首相解散下院后，其内阁在新选举的下院中仍未获得多数，便集体辞职，这就开创了内阁向议会负连带责任的先例，进一步奠定了责任内阁制的基础。

⑥在1902年以后又形成了首相只能由下院议员出任的惯例。上述可见，英国内阁制的形成是一个漫长的历史过程，而在这个过程中，它对其他西方国家产生了深远的影响，为许多国家所效法。

（二）政府（内阁）的组成 1．政府(内阁)的称谓 2．政府（内阁）的组成 在内阁制下，内阁通常都是由议会中的多数党组成，这样的内阁便称之为多数党内阁。此外，有时还出现少数党内阁的联合内阁。在这里还要注意以下几种情况，当原来的政府（内阁）向议会提出总辞职，而新的政府又没有产生出来；或者旧的议会解散了，通过大选产生的新议会又不能组织内阁，此状况就叫政府危机，这时的内阁（政府）就叫看守内阁（政府），或过渡内阁，即新内阁或新议会产生之前，由内阁继续留任，或者由旧内阁阁员或其他人员组成临时政府，负责处理日常政务，包括筹备下届大选。当新政府（内阁）组成后，看守政府或临时政府即告终结。在英国等国政府制度中，还有所谓“影子内阁”，又叫“在野内阁”，实际上不是政府，而是议会中第一反对党准备上台执政的一整套机构，一旦他们在议会中取得多数，马上可以走马上任组织政府。

政府（内阁）的组织原则 各国在组织政府过程中，一般都必须遵循如下两条原则： 第一、所谓相容或不相容原则，即指政府成员的职务同担任议员的身份是否相容的原则。 第二，禁止兼职和从事营业原则。 除以上两原则外，有的国家在组织政府过程中，还强调其他一些原则，如日本规定内阁总理大臣及全体国务大臣必须是文职人员，不得是现役武官。美国也实行文官政府的制度，即凡在联邦政府内阁任职者，不论总理或部长，均不得是现役军人，由军人出任内阁官职者，必须退役。

（三）政府（内阁）的责任及其职权 1．内阁制下的政府责任 内阁制又称责任内阁制或责任政府，即政府（内阁）对其施政方针、政策和各种具体措施，必须承担责任。这种承担责任的做法认为是西方民主政治的表现之一。许多法学家认为，内阁制政府的责任，其特点表现为三个方面： （1）内阁全体成员必须就政府（内阁）的总政策和各部的政策向议会（下院）负连带责任。 （2）部长（大臣）彼此之间互相负责。内阁被认为是一个集体的决策机构，内阁的重大行为不须经内阁集体讨论和集体决定。 （3）部长（大臣）对国家元首的行政行为负责。在内阁制国家，国家元首的行政行为，必须经主管部长（大臣）或总理（首相）副署才能发生法律效力，否则不发生法律效力。部长（大臣）必须对其所副署的行为的合法性负责，若该行为违法，他应受到法律的追究，而国家元首则不负责任

总统制不同于内阁制。在政府责任方面，总统制也是有自己的特点： （1）政府（内阁）一般不是一个集体的决策机构，内阁成员不对政府的总政策负责，只就个人主管部门的事务对政府首脑（总统）个人负责。 （2）在总统制下，政府首脑（总统）一般不是由议会而是由选民（或选举团）选举产生的，总统不对议会负责，议会也无权监督总统。总统既然是由选民选举产生，就应对选民负责，选民也有权监督总统。但在实际上，总统制国家，一般都缺乏适当的法律手段，可供选民运用来监督总统。如在美国，除非因违法犯罪，国会可以通过弹劾程序罢免总统外，选民在总统任内是无法对他进行监督的。所谓总统对选民负责，实际上是一句空话。

2．政府（内阁）的职权 ①执行法律，总理全国性的公共行政事务，这是政府职权的最本质的特点； ②编造并向议会提出议案、决策以及向议会提出法案（限于内阁制国家）； ③掌管有关官吏的事务； ④具体领导各部、院、委的工作； ⑤为实施宪法和法律的规定而制定条例，形式委任立法权； ⑥处理外交事务，其中包括缔法条约； ⑦建议或决定解散议会的权力（一般限于内阁制国家）。 此外，有的国家如日本内阁，还有权规定大赦、特赦、减刑、免除执行刑罚及恢复权利。

四、行政制度比较 （一）差异性比较 1．政府首脑的产生和职权 总统制政府和内阁制政府，其政府首脑产生的方式是不同的，有的是国家元首任命的，有的是经过选举后由国家元首任命的。关于政府首脑的职权，在总统制政府下，国家元首是实权元首，同此政府首脑的职权主要表现为执行权，内阁是总统的执行机构。在内阁制政府下，国家元首是虚位元首，政府首脑是国家的权力中心，是最有实权的人物。

美国总统和英国首相是典型的总统制和典型的内阁制的两位实权人物，他们的权力范围有诸多不同，表现在： （1）选民选举对象不同。 （2）政党结构不同。 （3）政治制度和原则不同。 （4）内阁阁员与政府首脑的关系不同。 （5）立法与行政的关系不同。 （6）任期不同。 从上述诸项比较中，可以说，英国政府首脑比美国政府首脑的权力更大。

2．政府组成和职权 总统制国家和内阁制国家的政府组成是不同的。美国的政府是由总统、副总统、各部长和中央情报局局长组成，各部长由总统任命，参议院批准。法国内阁由总理和部长组成，总统据总理的提议任命各部长。总理为内阁会议主席，领导内阁的活动。 内阁制国家的政府由议会多数党（或几党联盟）的领袖组成，内阁成员均为执政党党员。内阁是国家权力的核心，一切重大的内外政策都由内阁制定和决策。 关于政府的职权，根据西方国家宪法和有关法律规定以及各国的实践，政府的职权十分广泛，它涉及到内政、外交、军事、经济、文化、社会等各个领域。从总体来看，各个政府大体上都拥有执行法律权、外交权、掌握军队权、立法参与权、司法行政权以及其他一些权利。

政府机构设置 政府机构设置是随政府职能的变化而变化的，战后随着各国政府职能，尤其是经济和社会职能的加强，政府机构不断增加。西方各国在政府机构的设置上不尽相同，各有特点。 美国政府机构的设置比较稳定，变化不很大。政府部门设置较少，独立机构数量很多。政府机构分为三类：总统办事机构、政府各部和独立机构。克林顿政府设有总统办事机构6个厅局、14个内阁部和60多个独立机构。 法国政府机构的设置变化较大，内阁部长数量及名称的变化也十分繁杂。政府机构包括总统府、总理府和中央各部。 英国政府机构的设置大体比较稳定，变化不很大。政府机构主要由内阁和中央政府各部组成。

（二）西方政府制度的共同点 尽管存在种种不同，但西方国家的政府制度，无论是总统制还是内阁制，都是为资产阶级统治服务的，其阶级本质是一致的，因此二者具有一系列相似之处。 第一、二者都遵循分权与制衡原则。 第二、二者都实行资产阶级政党政治。 第三、总统和首相都拥有巨大的权利。 第四、在政府机构设置上有相似性。

五、我国政府制度与西方国家政府制度的区别 （1）我国的政府制度的性质与西方国家政府制度的性质有着质的区别，由此决定其基本职能的差别。一个国家政府制度的性质是由该国国家政权的性质决定的。 （2）我国的政府制度与我国的政党制度相适应，与西方的多党政治有明显不同。 ①中国共产党是国家的领导核心，在各级人民政府中处于核心地位。但各级人民政府在履行政府职能和政府构成上，体现了共产党领导多党合作和政治协商的特点和要求。党派的合作与协商是主要特点。 ②而西方主要国家由于实行多党制，各党派之间相互攻击现象形成鲜明对照，是西方国家多党制所无法比拟的。 （3）我国实行议行合一制，与西方国家实行的三权分立制根本不同。