中国环境管理体系 中国环境管理的八项基本制度 其他环境管理制度 中国环境管理的发展趋势 第八章 中国的环境管理体系与制度 中国环境管理体系 中国环境管理的八项基本制度 其他环境管理制度 中国环境管理的发展趋势

第一节 中国环境管理体系 一、中国环境管理的方针和政策体系 ㈠ 中国环境保护的基本方针 ㈡ 中国环境保护的基本政策 二、中国环境管理法律法规体系 ㈠ 宪法关于环境与资源保护的规定 ㈡ 环境与资源保护基本法 (三) 环境与资源保护单行法规 (四) 环境标准 (五) 其他部门法中的环境与资源保护法律规范 (六) 地方环境保护法律法规 (七) 已经缔约或签署的国际环境公约 三、中国环境管理的机构体系 1.环境管理行政机构 2.环境管理立法机构

一、中国环境管理的方针和政策体 ㈠ 中国环境保护的基本方针 不同的阶段，基本方针也随之发生变化。 环境保护的“三十二字”方针。 “全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。最早是在1972年中国出席人类环境会议的代表发言中提出的，后于1973年第一次全国环境保护会议上正式确立为我国环境保护工作的基本方针。 “三同步、三统一”的方针。该方针是在1983年第二次全国环境保护会议上提出来的，即经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益，社会效益和环境效益的统一。这一方针被确定为我国环境保护的基本战略方针，  

2005年，国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出： “全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，坚持环境保护基本国策，在发展中解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变‘先污染后治理、边治理边破坏’的状况，依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会”。

㈡ 中国环境保护的基本政策 ⒈“预防为主，防治结合” ①在宏观层次上，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡。 三大政策：“预防为主，防治结合”， “谁污染谁治理” ， “强化环境管理” ⒈“预防为主，防治结合” ①在宏观层次上，把环境保护纳入国民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡。 ②把环境保护与调整产业结构和工业布局、优化资源配置相结合，促进经济增长方式的转变。 ③在微观层次上，加强建设项目的管理，严格控制新污染的产生，实行环境影响评价制度和“三同时”制度，大力推行清洁生产。

⒉“谁污染谁治理” ①结合技术改造防治工业污染，规定在技术改造中控制污染是一项重要目标，并规定防治污染的费用要占总费用的7%以上。 ②对污染严重的企业实行限期治理，根据企业对环境污染的轻重和经济支持能力，规定出分期分批治理任务，资金主要由企业和政府筹措。 ③征收排污费和生态破坏补偿费。

⒊“强化环境管理”－三大政策的核心 ①逐渐建立和完善环境保护法规与标准体系，加大执法力度。 ②加强和完善各级政府的环境保护机构及完整的国家和地方环境监测网络。 ③建立健全的环境管理制度，实行地方各级政府环境目标责任制，对重要城市实行城市环境综合整治定量考核、排污许可制度，实行污染排放总量控制等。

二、中国环境管理法律法规体系 ㈠ 宪法关于环境与资源保护的规定 宪法26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。” 第9条，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源”。 第10条，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山、也属于集体所有”。 第22条，“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。

㈡ 环境与资源保护基本法 1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国环境与资源保护基本法。主要内容如下：

环境管理的对象是大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等直接或间接影响人类生存与发展的环境要素。 规定一切单位和个人均有保护环境的义务，对污染或破坏环境的单位或个人有监督、检举和控告的权利。 规定环境保护应当遵循预防为主、防治结合、综合治理原则，经济发展与环境保护相协调原则，污染者治理、开发者养护原则，公众参与原则等基本原则；应当实行环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、排污申报登记制度、限期治理制度、现场检查制度、强制性应急措施制度等法律制度。 规定防治环境污染、保护自然环境的基本要求及相应的法律义务。 规定中央和地方环境管理机关的环境监督管理权限及任务。

(三) 环境与资源保护单行法规 针对特定的保护对象而进行专门调整的立法。它以宪法和环境与资源保护基本法为依据，是宪法和环境与资源保护基本法的具体化。因此，一般比较具体详细，是进行环境管理、处理环境纠纷的直接依据。分为以下几类：

土地利用规划法 包括国土整治、农业区域规划、城市规划、村镇规划等法规。目前，我国颁布的有关法律法规主要有《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。 环境污染防治法 包括大气污染防治、水质保护、噪声控制、废物处置、农药及其他有毒物品的控制与管理，也包括其他公害的防治法规。 目前，我国已颁布的此类单行法律法规主要有《大气污染法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》等。

3.自然保护法 主要有《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水产资源繁殖保护条例》、《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》、《森林防火条例》、《草原防火条例》、《水土保持法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《野生植物保护条例》、《城市绿化条例》等。 4.环境行政管理法 《排污费征收使用管理条例》、《建设项目环境保护管理程序》、《海洋倾废管理条例》、《环境标准管理办法》、《环境管理暂行办法》等。

(四) 环境标准 根据《环境保护法》和《环境保护标准管理办法》的规定，我国的环境标准由三类两级组成，即在类别上包括环境质量标准、污染物排放标准、环境保护基础标准及方法标准三类，在级别上包括国家级和地方级(实际上为省级)。

(五) 其他部门法中的环境与资源保护法律规范 由于环境与资源保护的广泛性，在其他部门法(如民法、刑法、经济法、劳动法、行政法)中包括不少关于环境与资源保护的法律规范。 如《刑法》在第六章中设立了“破坏环境资源保护罪”。《治安管理处罚条例》第25条第一款关于故意污损国家保护文物、名胜古迹、尚不够刑事处分者处以200元以下罚款或警告的规定。

(六) 地方环境保护法律法规 包括有立法权的地方人民代表大会及其常委会和地方政府制定的环境保护规范性文件，是对国家环境保护法律、法规的补充和完善。一般是为解决本地区某一特定的环境问题而制定，具有较强的针对性和可操作性。

(七) 已经缔约或签署的国际环境公约 如《联合国气候变化框架公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《生物多样性公约》、《蒙特利尔议定书》、《巴塞尔公约》等。

三、中国环境管理的机构体系 1.环境管理行政机构 包括国家、省、市、县、乡五级。 国家环境保护总局是国家一级环境管理行政机构。该局设办公厅、规划与财务司、行政体制与人事司、科技标准司、污染控制司、自然生态保护司、核安全与辐射环境管理司、环境影响评价管理司、环境监察局、国际合作司11个职能机构。 各省、市、自治区环境保护局的机构设置与总局基本相应，地、市级和县环境保护行政主管部门的内设机构简化，乡、镇级常为无下设机构的环保办公室。 其他的国家机关就各自的业务范围设置相应的环境与资源保护部门，如国家林业局内设森林资源管理司、野生动植物保护司、植树造林司等。

2.环境管理立法机构 我国现行的立法机构是全国人民代表大会环境与资源保护委员(简称全国人大环资委)，是全国人民代表大会所属的专门委员会之一，受全国人民代表大会的领导。

第二节 中国环境管理的八项制度 主要包括： 1.环境影响评价制度 2.“三同时”制度 3.排污收费制度 4.排污许可证制度 5.排污集中控制制度 6.环境保护目标责任制 7.城市环境综合整治定量考核制度 8.污染限期治理制度

一、环境影响评价制度 1.环境影响评价制度概述 指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和技术。这种科学方法和技术被法律强制规定为指导人们开发活动的必须行为，就成为环境影响评价制度。 1969年，美国国会通过的《国家环境政策法》，把环境影响评价作为联邦政府在环境管理中必须遵守的一项制度，是第一个把环境影响评价用法律的形式规定下来的国家。 1979年，《中 华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，我国的环境影响评价制度正式确立。 2002年，《中华人民共和国环境影响评价法》，第一次将环境影响评价从单纯的建设项目扩展到各类发展规划。

2.环境影响评价制度的内容 包括规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价 (1)规划的环境影响评价 内容：实施该规划对环境可能造成的影响的分析、预测和评估；预防或减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论。 分为：指导性规划和非指导性规划。 指导性规划应在规划编制过程中组织进行环境影响评价，并编写该规划对环境影响的篇章或说明； 非指导性规划，就在该专项规划草案上报审批前，由编制该规划的机关组织对其进行环境影响评价，并向审批该规划的机关提出环境影响评价书。

建设单位应按照规定组织编制环境影响评价文件 (2)建设项目的环境影响评价 建设单位应按照规定组织编制环境影响评价文件 可能造成重大环境影响的、应编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价； 可能造成轻度环境影响的，应编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或专项评价； 对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应填报环境影响登记表。 建设项目的环境影响报告书包括下列内容： 建设项目概况；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价的结论。 环境影响报告表和环境影响登记表的内容和格式，由国务院环境保护行政部门制定并公布。

3.《环境影响评价法》的特点 评价对象扩大。从单纯的建设项目扩展到各类发展规划，对从决策源头防止环境污染和生态破坏提供了法律保障。 突出公众参与。该法第五条规定 ：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。” 确立跟踪评价和后评价制度。为了保证环境影响评价制度得到切实执行并产生效果，《环评法》增添了对规划实施和项目建设后的跟踪评价和后评价制度。

二、“三同时”制度 “三同时”是指建设项目(包括新建、改建、扩建和技改项目)需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、 同时投产使用。 “三同时”是建设项目中严格控制新污染的根本性措施和重要的环境保护法律制度。它与环境影响评价制度相辅相成，是中国环境保护法以“以预防为主”的基本原则的具体化、制度化和规范化，是加强开发建设项目环境管理的重要措施。 “三同时”具体管理措施主要包括以下内容：

可能对环境造成影响的建设项目必须执行环境影响评价制度，环境影响评价文件里应包括相应的环境保护措施。 “三同时”具体管理措施主要包括以下内容： 可能对环境造成影响的建设项目必须执行环境影响评价制度，环境影响评价文件里应包括相应的环境保护措施。 建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施及环境保护设施投资概算。 建设项目主体工程完工后的试生产期间，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行，建设单位应对环境保护设施运行和建设项目对环境的影响进行监测。 环境保护设施竣工验收，应与主体工程竣工验收同时进行。

三、排污收费制度 1.排污收费 (1)排污收费对象 根据《排污费征收使用管理条例》，排污收费的对象是“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户”。 不需要交纳排污费的情况包括：排污者向城市污水集中处理设施排放污水，并缴纳污水处理费用；排污者建成或改造原有的工业固体废弃物贮存或处置设施、场所，并使之符合环境保护标准。

(2)排污收费的范围 向水体排放污染物的，征收排污费。若超标排放污染物，加倍征收排污费。 向大气排放污染物的，征收排污费。对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂时不征收废气排污费。 噪声污染超过国家环境噪声标准的，征收超标排污费。对机动车、飞机、船舶等流动污染源暂时不征收噪声超标排污费。 若没有符合环境保护标准的工业固体废物贮存或处置设施、场所，征收固体废弃物排污费；若以填埋方式处置危险废弃物不符合国家有关规定的，征收危险废弃物排污费。

包括两个方面，一是污染物排放标准。二是排污费的征收标准。 污水和废气排污费： 按照排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计征。 (3)排污收费标准 包括两个方面，一是污染物排放标准。二是排污费的征收标准。 污水和废气排污费： 按照排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计征。 污染当量是表示不同污染物或污染排放活动之间的污染危害和处理费用相对关系的数值。它综合考虑了各种污染物或污染排放活动对环境的有害程度、对生物体的毒性及处理的费用等方面，主要在水污染收费和大气污染收费标准中采用。 计算公式如下：某污染物的污染当量数=该污染物的排放量(kg)/该污染物的污染当量值(kg) 对每一排污口征收排污费的污染物种类数，以污染当量数由多到少的顺序，最多不超过三项。 排污费收费额的计算公式如下：排污费收费额=每一污染当量征收标准*前3项污染物的污染当量数之和 根据《排污费征收标准管理办法》，污水排污费的每一污染当量征收标准为0.7元，废气的为0.6元 对污水超过国家或地方规定的污染物排放标准的，按照排放污染物的种类、数量和所规定的收费标准计征污水排污费，加一倍征收超标排污费。

噪声超标排污费：排污者所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的，按照超标的分贝数征收噪声超标排污费。 固体废弃物及危险废物排污费： 在没有专用贮存或处置设施和专用贮存或处置设施不符合环境保护标准的情况下，工业固体废弃物排放需要计征排污费。 危险废弃物是指列入国家危险废弃物目录或根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特征的废弃物。 噪声超标排污费：排污者所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的，按照超标的分贝数征收噪声超标排污费。

(4)排污费的征收 征收程序如下： 排污者按照有关规定，向县级以上地方人民政府环境保护主管部门申报排放污染物的种类、数量，并提供有关的资料； 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门核定污染物排放种类、数量； 负责污染物排放核定工作的环境保护主管部门根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应缴纳的排污费数额，并予以公告； 确定排污费数额后，由负责污染物排放核定工作的环境保护主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单； 排污者在接到排污费缴纳通知单之日起7日内，到指定的商业银行缴纳排污费。

排污费的征收、使用严格实行“收支两条线”。收到排污费后，商业银行应按照规定的比例将收到的排污费分别缴纳中央国库和地方国库。 2.排污费管理 排污费的征收、使用严格实行“收支两条线”。收到排污费后，商业银行应按照规定的比例将收到的排污费分别缴纳中央国库和地方国库。 征收的排污费上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金，主要用于下列项目的拨款补助或贷款贴息： 重点污染源防治；区域性污染防治；污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；国务院规定的其他污染防治项目。

四、排污许可证制度 1.实施排污许可证制度的具体步骤 (1)排污申报 排污申报的主要内容： 排污单位的基本情况；生产工艺、产品和材料消耗情况；污染排放状况；污染处理设施建设、运行情况；排污单位的地理位置和平面示意图。 各单位的申报登记表报齐后，环保部门组织汇兑建档。汇兑的主要内容应有： 各类污染物日排放量；各类污染物年排放总量；按污染物排放量大小对申报单位排序编号；绘制区域性污染物排放状况示意图，提出各排污口位置、排放污染物种类、数量、浓度等；对各申报单位的排污情况进行系统分析，确定重点污染物控制对象；建立污染申报登记档案库。

这是分配污染物排放总量指标的阶段，也是发放和管理排污许可证的核心工作，包括以下步骤： (2)排污指标的规划分配 这是分配污染物排放总量指标的阶段，也是发放和管理排污许可证的核心工作，包括以下步骤： 确定发放排污许可证的范围，首先是列出排污清单，发放“排污许可证申请表”。 确定总量控制目标值 分配排污总量负荷，就是将该地区的污染物排放总量按照某种方法分配给各个排污单位。

(3)许可证的申请、审批和颁发 排污单位根据当地环境保护行政主管部门批准的排污申报登记表申请《排污许可证》 地方环境保护主管部门，根据当地污染排放总量控制的指标核准排污单位的排放量。 排污许可证的审批，主要包括五个方面：排污量、排放方式、排放去向、排污口位置和排污时间。 排污许可证的有效期限由当地环境保护行政主管部门规定，《排放许可证》的有效期限最长不得超过5年，《临时排放许可证》的有效期限最长不得超过2年，在有效期结束前，排污单位必须重新申请换证。

(4)排污许可证的监督管理 持有《临时排放许可证》的排污单位，必须定期向当地环境保护主管部门报告排放量削减的情况，经削减达到排污总量控制指标的单位，可申请《排放许可证》。 对违反《排放许可证》规定额度超量排污的单位，若在规定时间内达到排放许可证要求，当地环境保护行政主管部门可恢复其被中止的排放许可证。被吊销排放许可证的单位，必须重新申请《排放许可证》。

2. 排污许可证交易 排污许可证交易又称排污权交易，我国的排污权交易政策目前仍处于试阶段。

五、污染集中控制制度 污染集中控制是指在一个地区里，集中力量解决最主要的环境问题，而不是分散地单一解决每个污染源。概括来说，就是区域环境综合防治的概念，即在一个地区内，综合考虑资源开发利用、生产布局和污染物处理等各种因素，采用系统分析的办法，找出解决本地区环境问题的方案，以花费最少的代价，取得最佳的效果。

为了有效地推行污染集中控制制度，必须有一系列的有效措施加以保障。 1. 实施污染集中控制的必要措施 为了有效地推行污染集中控制制度，必须有一系列的有效措施加以保障。 实行污染集中控制，必须以规划为先导。如完善城市排水管网、建立城市污水处理厂、发展城市煤气化和集中供热、建设城市垃圾处理厂、发展城市绿化等。因此，污染集中控制必须与城市建设同步规划、同步实施。 实行城市污染集中控制，必须与城市功能区划结合起来。由于各区域的污染物种类和性质、环境功能不同，其主要环境问题也各不相同，所以要根据不同的功能区划，突出重点，分别整治，以便对不同的环境问题采取不同的处理方法。

实行污染集中控制，不能代替分散治理，而必须与分散治理相结合，以分散治理为基础。 实行污染集中控制不仅涉及企业，也涉及地方政府各部门，因此必须充分依靠地方政府协调。地方政府协调是落实污染集中控制方案的关键。 实行污染集中控制必须疏通多种资金渠道，充分利用环保基金贷款、企业建设项目环境保护资金、银行贷款及地方财政补贴等多种渠道筹措资金。污染集中处理的资金按照“污染者付费”的原则，主要由排污单位和受益单位来承担，以及从城市建设费用中解决。

2. 污染集中控制的方式 (1)废水污染的集中控制 以大企业为骨干，实行企业联合集中处理。 同等类型工厂联合对废水进行集中控制。 对含特殊污染物的废水实行集中控制。 工厂对废水进行预处理后送到城市污水处理厂进行进一步处理。

废气污染的集中控制是从城市生态系统整体出发，合理规划，科学地调整产业结构和城市布局，特别是改善能源利用方式。 (2)废气污染的集中控制 废气污染的集中控制是从城市生态系统整体出发，合理规划，科学地调整产业结构和城市布局，特别是改善能源利用方式。 改变居民能源机构。城市民用燃气向气体化方向发展；合理分配煤炭，把低硫、低灰分的煤炭优先供应居民使用，积极推广和发展民用型煤。 回收企业放空的可燃性气体，集中起来供居民使用。 实行集中供热取代分散供热。节约能源、改善大气环境质量、提高供热质量、节省占地面积、缓和当地的电力紧张、便于综合利用灰渣和提高机械化程度等。 改变供暖制度，将间歇供暖改为连续供暖。 加速“ 烟尘控制区”建设，对烟尘加强管理和治理，加强对锅炉厂、炉排厂、除尘器厂的管理。 扩大绿化覆盖率，铺装路面，对垃圾坑、废渣山覆土造林，合理洒水，防止二次扬尘。

(3)有害固体废物的集中控制 提高综合利用率，包括回收利用有用物质、将废弃物转变成其他有用物质，能源等。 建设固体废物集中处理设施，如生物工程处理场、卫生填埋场、固体废弃物处理厂等。

六、环境保护目标责任制 是一种具体落实各级地方政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。 1.环境保护目标责任制的含义 有明确的时间和空间界限，一般以一届政府的任期为时间界限，以行政单位所辖地域为空间界限； 有明确的环境质量目标、定量要求和可分解的环境质量指标； 有明确的年度工作指标； 有配套的措施、支持保证系统和考核奖惩办法； 有定量化的监测和控制手段。

2.实施环境保护目标责任制的程序 (1)责任书的制定 各级政府组织有关部门通过广泛调查研究、充分协商，确定实施责任制的基本原则，建立指标体系，制定责任书的具体内容。 制定的原则： 要以国民经济和社会发展计划、环保计划及本地区的城市规划、国土整治规划和环境规划为依据，并根据国家要求和本地区、本行业的实际情况，抓住重点，兼顾一般。 环境质量指标要与具体工作指标相结合，长期计划与短期安排相结合。 要明确地方政府和排污单位领导者对本地区、本企业应负的责任。

责任书的内容包含 指标体系主要包括两个部分： 环境质量指标、污染控制指标、改善区域环境质量所需完成的工作指标，同时还可将其他管理制度作为管理内容责任纳入责任书，如环境影响评价、三同时、污染集中控制、污染源限期治理等。 指标体系主要包括两个部分： 一是本届政府的环境目标； 二是分年度的工作指标。其内容主要包括城市环境综合整治定量考核、城市环境建设项目、重点污染源治理项目、强化环境管理与环境保护系统的自身建设。

(2)责任书的下达 责任书制定后，以签订“责任状”的形式正式下达责任目标。将各项指标逐级分解，层层建立责任制，落实责任和任务。 (3)责任书的实施 在各级政府的统一指导下，责任单位按各自任务，分头组织实施，政府和有关部门对责任执行情况定期调度检查，采取有效措施，保证责任目标的完成。 (4)责任书的考核 责任期满，首先逐级自查，然后由政府组织力量，对完成情况进行考核。根据结果，给予奖励或处罚。

七、城市环境综合整治定量考核制度 1.城市环境综合整治 城市环境综合整治，是把城市环境作为一个系统整体，运用城市生态理论为指导，以发挥城市综合功能和整体最佳效益为前提，采用系统工程的理论和方法，采取多功能、多目标、多层次的综合战略、手段和措施，对城市环境进行规划、综合管理和综合控制，以最小的投入换取城市环境质量的优化，解决复杂的城市环境问题，实现城市的可持续发展。 基本做法：结合城市基础设施建设，改善城市环境面貌；依靠科技进步，减少工业污染；实行集中治理城市重点污染源；以大企业为骨干，实行企业联合集中治理污染；充分利用自然净化能力和环境容量。

2.城市环境综合整治定量考核 (1)考核的范围及考核方式 目前，各省、自治区考核城市总数已超过600个，定量考核工作在全国范围内全面展开。 定量考核实行分级管理。 考核实行初审、会审和专家审核。

(1)考核的主要内容及指标设置 1989年开展定量考核工作以来，考核指标基本包括环境质量、污染控制、环境建设及环境管理四个方面内容。随着工作的不断深入，考核指标先后作为四次调整，指标设置和调整的原则主要有以下方面：

代表性。各项指标分别反映城市环境质量、污染控制、环境建设、环境管理，从而使整个指标体系能概括反映城市环境综合整治工作的成效。 可比性。指标设置尽可能照顾到不同性质、不同地域、不同规模和不同发展水平城市间的差异，使之具有可比性。 可行性。考核指标要具备实施的基本条件，特别是经济、技术可行，而且经过努力可达到或逐步提高。 可靠性。所设指标与相关部门的工作指标尽可能保持一致，指标统计、预算可通过正常的管理渠道认证，从理论和实践上保障指标值的可靠性。 可分解性。考核指标的内容能按实施操作的需要进行分解，便于实现各级管理部门的落实。

城市环境综合整治定量考核范围包括： 大气环境保护、水环境保护、噪声控制、固体废弃物处置和绿化五个方面，共20项指标，指标体系分为环境质量和污染控制、环境建设和环境管理。国家直接考核的城市为直辖市、省会城市(除拉萨外)和大连、苏州、桂林重点旅游城市。

“十五”期间城市环境综合整治定量考核指标及权重分配 序号 指标名称 权重 环 境 质 量 1 可吸入 颗粒物浓度年平均值 6 2 二氧化硫浓度年平均值 5 3 二氧化氮浓度年平均值 4 集中式饮用水水源地水质达标率 城市水域功能区水质达标率 区域环境噪声平均值 7 交通干线噪声平均值

序号 指标名称 权重 污染 控 制 8 烟尘控制区覆盖率及清洁能源使用率 6 9 汽车尾气达标率 4 10 工业固体废弃物处置利用率 11 危险废弃物集中处置率 12 工业企业排放达标率 工业废水排放达标率 3 工业烟尘排放达标率 1 工业二氧化硫排放达标率 工业粉尘排放达标率

序号 指标名称 权重 环 境 建 设 13 城市生活污水集中处理及回用率 7 14 生活垃圾无害化处理率 15 建成区绿化覆盖率 5 16 生态建设(暂不考虑) 6 17 自然保护区覆盖率 4 管 理 18 环境保护投资指数 19 污染防治设施及污染物排放自动监控率 20 环境保护机构建设(暂不考虑) 3

城市环境综合整治定量考核就是根据以上四个大项的20个子项，将这些子项规定某一指标限值，并赋予一定的权重和记分办法，得到的各项指标得分后加总计算出综合得分。

八、污染限期治理制度 1.污染限期治理的含义 限期治理是以污染源调查、评价为基础、以环境保护规划为依据，突出重点，分期分批地对污染危害严重、群众反映强烈的污染物、污染源、污染区域采取的限定治理时间、治理内容及治理效果的强制性措施，是人民政府为了保护人民的利益对排污单位采取的法律手段。被限期的企业事业单位必须依法完成限期治理任务。 限期治理具有四个要素：限定时间、治理内容、限期对象、治理效果。

2.确定污染限期治理项目的原则 ①要以污染源调查为基础，以环境保护规划为依据，与环境综合整治、污染源集中控制、污染物总量控制相结合，解决突出的环境污染问题。 ②要坚持强制与自觉相结合的原则。 ③必须从国情出发，实事求是，先易后难，既要考虑环境保护的需要，又要考虑治理的经济技术可行性。 ④必须坚持环境效益、社会效益、经济效益统一的原则。 ⑤必须坚持“污染者付费”的原则，限制治理的资金应该主要由造成污染的企业自筹或贷款解决。

3.限期治理的类型 限期治理以下三种形式： ①区域性限制治理：指对污染严重的某一区域、某一水域，如上海市苏州河的限期治理。措施多样，包括点源治理、技术改造、市政建设和改造、调整工业布局、调整经济结构等。 ②行业性限制治理：对某个行业，如汽车尾气的出厂达标的限期治理。行业性限期治理包括产品结构、原材料和能源结构、工艺和设备更新。 ③点源限制治理：对污染严重的排放源进行限期治理。

4.限期治理的重点 ①污染危害严重、群众反应强烈的污染物和污染源，治理后能够较大程度上改善环境质量、解决企业与群众矛盾、保障社会安定的项目。 ②位于居民稠密区、水源保护区、风景游览区、自然保护区、温泉疗养区、城市上风向等环境敏感区，污染物排放超标、危害职工和居民健康的污染企业。 ③区域或流域环境质量十分恶劣，可能影响到居民健康和经济发展。 ④污染范围较广、污染危害较大的行业污染项目。 ⑤其他必须限制治理的污染企业，例如：有重大环境污染事故隐患的企业。

5.限期治理的工作程序 ①准备阶段：通过对人群和污染源的调查及环境评价，并根据经济发展和环境保护规划，提出并确定限期治理的名单。 ②实施阶段：由政府下达限期治理的决定，并将限期治理项目纳入经济和社会发展计划，为限期治理项目提供资金和物资方面的保证。同时建立责任制，落实限期治理单位的环境保护责任。环保部门在实施过程中监督检查。 ③验收阶段：环保部门组织进行竣工验收。逾期未完成限期治理任务的单位，应按有关法律法规进行处罚。

第四节 其他环境管理制度 除了八项基本环境管理制度外，现行的环境管理制度还包括总量控制、环境标准、排污申报登记、环境监测、现场检查、落后工艺设备限期淘汰、环境污染与破坏事故报告、环境标志制度等。

一、总量控制 1.总量控制的概念 即污染物排放总量控制，它将某一控制区域作为一个完整的系统，采取措施将排入这一区域内的污染物总量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求。 总量控制首先是一种环境管理思想，同时也是一种环境管理的手段。

我国目前的总量控制计划主要采用目标总量控制，同时辅以部分的容量总量控制。 2.总量控制的类型 ①目标总量控制：以排放限制为控制基点，从污染源可控性研究入手，进行总量控制负荷分配。但在污染物排放量与环境质量未建立明确的响应关系前，不能明确污染物排放对环境造成的损害及其对人体的损害和带来的经济损失，因此“目标”不准确，目标总量控制法整体失效。 ②容量总量控制：以环境质量标准为控制基点，从污染源可控性、环境目标可达性两方面进行总量控制负荷分配。 ③行业总量控制 ：以能源、资源合理利用为控制基点，从最佳生产工艺和实用处理技术两方面进行总量控制负荷分配。 我国目前的总量控制计划主要采用目标总量控制，同时辅以部分的容量总量控制。

3. 实施总量控制的基本原则 ①服从总目标，略留余地：服从全国下达的总目标，在总量指标分解时要略留余地。 ②分级管理：按照地区和行业进行分解，做到各负其责，同时也作为考核各级政府和有关部门工作的指标。 ③等权分配和区别对待：根据城市经济社会发展规划的规定，对城市不同的区域要考虑区域经济发展和污染状况，对总量分配采取区别对待的原则，各行业之间采取等权分配的原则。 ④突出重点：对于重点污染企业、行业和地区要按照相应的扩散模型计算允许排放总量，颁发排污许可证；对其他污染较小的企业可按照浓度达标的简易方法计算。 ⑤总量控制要服从于区域环境质量：凡是区域的环境质量指标超标严重的，不允许再上一般的生产项目；对污染严重、能源资源浪费大、治理难度大、产业结构不合理的企业进行调整。 ⑥以排污申报为基础 ：将总量分配到污染源的过程中，要利用排污申报登记的数据作为总量分配的基础数据。

3.实施总量控制的污染物指标 确定实施总量控制的指标的原则：①对环境危害大的、国家重点控制的污染物；②环境监测和手段能支持的；③能实施总量控制的。 “十五”期间，我国实行排放总量控制的指标共有6个：二氧化硫排放量控制在1800万吨；尘(烟尘和工业粉尘)排放量控制在2000万吨；化学需氧量排放量控制在1300万吨；氨氮排放量控制在165万吨；工业固体废弃物排放量控制在2900万吨，其中危险废弃物得到安全贮存或处置

二、环境标准制度 1.环境标准的概念 环境标准是国家为了保护人民健康，促进生态良性循环，实现社会经济发展目标，根据国家的环境政策和法规，在综合考虑本国自然环境特征、社会经济条件和科学技术水平的基础上规定环境中污染物的允许含量和污染源排放污染物的数量、浓度、时间和速率以及其有关技术规范。 环境标准法是指调整因环境标准而发生的社会关系的法律规范的总称，是制定、实施、管理环境标准的有关法规。包括各种法规中有关环境标准的条文，及有关环境标准的专门法规。

环境标准与环境法或环境标准法的区别： 制定的机关不同：国务院环境保护行政主管部门可制定有关环境标准的行政规章，但其效力级别处于法规最低级，且不得与法律、法规相抵触。 制定程序和方式不同：环境标准主要人员是由环境科学技术专家通过科学技术研究、调查和试验后而编制；环境法或环境标准法则按立法方式制定。 强制力不同：环境法或环境标准法本身具有强制性，不必依赖环境标准文件给它强制力；环境标准有的属于指导性、推荐性标准，有的属于指令性、强制性标准，并且环境标准的强制性是由法律、法规赋予的。环境标准的制定程序和必须依据的政策，及环境标准的适用对象和法律效力，应由环境法或环境标准法规定。

2.环境标准的作用 ①既是环境保护和有关工作的目标，又是环境保护的手段。 ②判断环境质量和衡量环保工作优劣的准绳。 ③执法的依据。 ④组织现代化生产的重要手段和条件。 ⑤具有投资导向作用

3.制定环境标准的原则 ①需要有充分的科学依据 ②既要技术先进、又要经济合理，污染控制标准制定的关键是如何正确处理技术先进和经济合理之间的矛盾。 最佳实用技术法(简称BPT法)是指工艺和技术可行，从经济条件上国内能普及的技术。 最佳可行技术(简称BAT法)，是指技术上证明可行、经济上合理，但属于代表工艺改革和污染治理方向的技术。 ③要与有关标准、规范、制度协调配套 ④要积极采用或等效采用国际标准

4.环境标准体系 环境标准体系，是根据环境标准的特点和要求，按内在联系进行分级、分类，构成一个有机联系的整体。 我国现行环境标准体系，是由三级构成的，即国家标准、国家行业标准和地方标准三级；包括五大类，即环境质量标准、污染物排放标准、基础标准、方法标准和标准样品标准。

环境标准体系的构成 国家环境标准体系 地方环境质量标准 地方污染物排放标准 地方环境保护标准 国家环境质量标准 国家污染物排放标准 国家环境基础标准 国家环境监测方法标准 国家环境标准样品标准 国家环境保护标准 国家环境保护行业标准

国家环境保护标准 (1)国家环境质量标准 (2)国家污染物排放标准 (3)国家环境监测方法标准 一定时期内衡量环境优劣程度的标准，从某种意义上它是环境质量的目标标准。《城市区域噪声标准》(GB3096-93)、《环境空气质量标准》(GB3095-1996) (2)国家污染物排放标准 根据国家环境质量标准及适用的污染控制技术，同时考虑经济承受能力，对排放环境的有害物质和产生污染的各种因素所做的限制性规定，是对污染源控制的标准。如《饮食业油烟排放标准》(GWPB5-2000)、《危险废弃物焚烧污染控制标准》(GWKB2-1999)等。 (3)国家环境监测方法标准 为监测环境质量和污染物排放，对规范采样、分析测试、数据处理等所做的统一规定，主要包括对分析方法、测定方法、采样方法、试验方法、检验方法、生产方法、操作方法等所做的统一规定。如《水样采样技术指导》(GB12998-91)、《城市区域环境噪声测量方法》(GB/T14623-93)等。

(4)国家环境标准样品标准 (5)国家环境基础标准 为了保证环境监测数据的准确、可靠，对用于量值传递或质量控制的材料、实物样品而制定的物质标准。如《空气质量氮氧化物标准样品》(GBZ50015-88)、《土壤E-4标准样品》(GBZ50014-87)等。 (5)国家环境基础标准 对环境标准工作国，对需要统一的技术术语、符号、代号(代码)、图形、指南、导侧、单位及信息等所做的统一规定，就是国家环境基础标准，是制定其他环境标准的基础及技术依据。如《制定地方水污染物排放标准的技术原则与方法》(GB3839-93)、《制定地方大气污染物排放标准的技术方法》(GB/T3840-91)

地方环境保护标准 (1) 环境质量标准 (2) 污染物排放标准 国家环境质量标准未作规定，可制定地方环境质量标准。 国家污染物排放标准中未作规定的项目； 国家污染物排放标准已规定的项目，可制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准； 省、自治区、直辖市人民政府制定机动车船大气污染物地方排放标准严于国家排放标准的，须报经国务院批准。

国家行业标准 全国某个行业内统一的技术要求，适用于我国各部门的环境管理。适用范围可跨部门，但不能跨行业，如《纺织印染工业水污染物排放标准》(GB4287-92)

三、环境标志制度 1.环境标志的含义 又称生态标志、绿色标志、环境标签等，它是由政府环境管理部门依据有关的法规、标准向一些商品颁发的一种张贴在产品上的图形，用以标识该产品从生产到使用以及回收的整个过程都符合规定的环境保护要求，对生态环境无害或危害极小，并易于资源的回收和再生利用。

2. 环境标志的发展 德国是第一个建立绿色标志的国家，1978年，德国率先推出“蓝色天使”计划，1988年，加拿大推出“环境选择”，日本售出“生态标志”，美国于1988年开始实行环境标志制度，使用“绿色印章”及“再生标志”。欧洲联盟于1993年推出欧洲环境标志。

3.环境标志制度的作用 (1)促进公众参与环境保护 (2)有明显的环境效益和经济效益 (3)推动全球贸易

4.我国的环境标志制度 (1)管理机构的建立和发展 1993年，国家环保总局倡导并具体组织了中国环境标志制度的开创和建立。8月25号，中国“环境标志”图形由国家环境保护局正式发布。 1994年，由国家环境保护总局、国家质检总局等11个部委的代表 和知名专家组成的中国环境标志产品评语委员会在北京成立，该委员会挂靠国家环保局，是国家最高规格的认证委员会。 2003年，国家环保总局整合中国环境标志产品认证委员会秘书处、环认委秘书处、环注委秘书处和中国环科院环境管理体系论证中心的认证资源，组建了中环联合(北京)论证中心有限公司，它是我国唯一政府为背景的企业化管理的环境标志产品认证机构。

(2)认证程序 中国环境标志产品认证，首先要求申请产品必须质量、安全、卫生达到相差标准，申请企业污染物排放必须达标；然后依据国家环保总局颁布的环境标志产品技术要求的相差规定，由技术专家现场检查，行业权威检测机构检验样品，最终由技术委员会综合评定。具体程序如下 ①企业材料报送 ②文件审核 ③现场审核 ④评价审核 ⑤批准发证 ⑥监督检查 ⑦复评认证

(3)认证产品标准和范围 目前，我国环境标志产品范围包括纺织、汽车、建材、轻工等在内的55个大类：有利于保护消费者身体健康，如生态纺织品、儿童玩具等；有利于保护居室环境，如水性涂料、低排放燃气灶具等；有利于保护区域环境质量，如无磷洗衣粉、低污染轻型汽车等；有利于保护全球环境，如无氟冰箱、无氟泡沫塑料等；有利于节约资源、能源，如节能灯、节能空调等；有利于资源的综合利用，如再生塑料制品、轻质墙体板材等。

第五节 中国环境管理的发展趋势 一、影响环境管理的因素 经济发展水平和体制改革趋势 根据环境库兹涅茨(environmental Kuznets Curve)理论，即环境质量通常随着经济增长出现先下降再上升的过程。因此，经济发展水平对环境质量产生影响，也对环境管理制度发生作用。

2.人们生活水平与社会环境意识 环境管理的演变与人类对环境问题的认识过程有关。 20世纪50年代末至70年代末之前，把环境问题作为技术问题，以污染治理为主要管理手段，致力于生产技术、工艺革新和污染废物的治理； 20世纪70年代末至90年代初，资源枯竭、生态破坏出现，末端治理难达到预期，把环境问题作为经济问题，以经济刺激为主要管理手段，根据外部性内在化采取收费、税收、补贴等经济手段； 至今，认识到环境问题产生的真正根源，把环境问题作为发展问题，以协调经济、社会发展与生态环境保护为主要管理手段。

3.生态环境变化趋势 我国在经济快速发展、实现现代化的同时，面临人口膨胀、资源约束、环境限制、生态负荷等环境问题非常严峻，加强环境管理，是未来政府的必然选择 4.对外开放的趋势 面对环境外交、环境谈判和国际环境义务分担压力情况下，选择更加严格有效的环境管理是融入世界的必然途径。

二、我国环境管理发展趋势 1.环境管理手段不断配套完善 2.环境管理的内容更加全面 环境管理中经济手段的运用将增加，从环境税收、排污权交易、排污收费政策改革到生态补偿。环境管理面向市场，具有灵活性。环境管理中自发手段增加。环境管理的法制化进一步健全，执法监督手段增加。 2.环境管理的内容更加全面 环境管理从污染防治为重点转向生态保护与污染防治并重。

3.环境管理参与综合决策的力度得到加强 随着环境科学进步，环境管理的科学性加强，定量手段、总量控制等成为重要手段，战略环境影响评价也将逐步兴起并发挥作用。 环境教育和环境宣传不断唤醒公众的环境意识觉醒，环境管理的公众意识得到增强，公众法律意识增强。 4.环境管理机构得到强化 一方面，环境管理机构的不断专业化、在政府中的地位不断提升； 另一方面，随着政府机构改革及政府职能转变，政府越来越重视环境的公益性，将环境和生态保护作为政府提供公共服务的重要领域。

三、新世纪我国环境政策发生的积极转变 1.环境保护与经济和社会发展相协调 自1981年以来，我国在环境保护总体政策方面，国务院共发布了五个《决定》。 在前四个《决定》中，涉及环境保护与经济发展的关系时，始终贯穿的一个指导思想就是环境保护与经济和社会发展相协调。 1996 年的《决定》，仍就把经济建设放在了最前面 。 由于实行环境保护与经济社会发展相协调，而不是经济社会发展与环境保护相协调，结果导致了许多地方在环境保护与经济发展产生矛盾时，往往让环境保护给经济发展让路，实际上形成了经济优先于环境。

2.确立了环境优先策略 2005年12月3日，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，标志着我国的环境保护进入了一个新阶段。 首先，在发展思路上，不再继续沿用过去和现在的高投入、高消耗、重污染、低效益的经济发展模式。当环境保护与经济发展产生矛盾时，要让经济建设、社会发展建立在我国环境和资源能承载的基础上。在一些地区要经济发展服从于环境保护，实行环境优先。 其次，在考核政绩时，应把环境的保护与改善作为政绩考核的重要指标，把发展过程 中的资源消耗、环境和环境效益纳入经济发展评价体系中。 最后，在环境立法方面 ，要将环境优先、保护优先的政策逐渐发展为环境立法的基本原则。