徐金海 主任 教授 博士生导师 扬州大学商学院农经系 《农村经济发展与农村社会管理》 徐金海 主任 教授 博士生导师 扬州大学商学院农经系

讲座结构 农村经济发展 农村社会管理

一、农村经济发展 （一）农村 对应于城市的称谓，指农业区，有集镇、村落，以农业为主，包括各种农场、林场、园艺和蔬菜生产等。农村地区人口呈散落居住。在进入工业化社会之前，社会中大部分的人口居住在农村。以从事农业生产为主的农业人口居住的地区，是同城市相对应的区域，具有特定的自然景观和社会经济条件，也叫乡村。

我国农村主要有自然村和行政村两种 。自然村是村民经过长时间聚居自然形成的村落。 行政村是政府为了便于管理，而确定的乡下面一级的管理机构所管辖的区域。自然村一般小于行政村，也就是说几个相邻的自然村构成一个大的行政村。这个行政村由一套领导班子（支部、村委会）管理，但可以把几个自然村分成几个组，每组一个组长，这些自然村都要受行政村村委会和村支部的管理和领导。

（二）农村经济发展 社会主义新农村建设 生产发展——经济建设 生活宽裕——社会建设 乡风文明——文化建设 村容整洁——生态建设 管理民主——政治建设（党的建设）

产业发展 建设现代农业，推进农业现代化进程 思路——“稳粮增收、提质增效、创新驱动” 提高粮食生产能力：坚持把保障国家粮食安全作为首要任务，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。 促进农民增收：多元化增收渠道 优化农业结构：一二三产融合发展 转变农业发展方式：要素驱动转变为以科技进步和人力资本提升为主导的创新驱动

举措 人力资本投资 素质要求：懂技术、善经营、会管理 推进计划：新型农民培训（2006）、大学生村官计划（2009）、职业农民培训（2012）、青年农场主培训（2015） 培训内容：实用技术、创业培训、转移就业培训

财政金融支持 财政政策：财政投入：基础设施建设重点投向农村，农村居民公共产品与城市居民均等分享（包含农业转移人口市民化）；财政补贴政策：种粮农民直接补贴，良种补贴（含畜牧良种），农机具购置和报废更新补贴，农资综合补贴，农业防灾减灾稳产增产关键技术补助 ；向重要农产品，主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜；按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴，提高补贴精准性、指向性。

金融支持：农村金融（类金融）机构：政策性金融：国家开发银行、农业发展银行；商业性金融：农业银行、农村商业银行、邮政储蓄、村镇银行、农村小额贷款公司等等；合作金融（农民资金互助社）——严格来讲不是金融，是类金融或准金融。因为它的成员是封闭的，只能在这个成员圈里吸收储蓄、发放贷款，出了圈就变成金融了。金融必须拿到银监部门颁发的金融企业、金融机构的执照。现在在农民专业合作组织内部发展农民的资金互助，不需要这个。但是必须严格遵守这样几条规矩：成员封闭、业务封闭（吸储、放贷），不事先给出固定的资金报酬（根据运行情况决定资金收益）。

金融业务创新：承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点；大力发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构，完善银担合作机制；支持银行业金融机构发行“三农”专项金融债，鼓励符合条件的涉农企业发行债券；开展大型农机具融资租赁试点；继续加大小额担保财政贴息贷款等对农村妇女的支持力度。

保险政策：提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例；不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平；鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持；扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域；鼓励开展多种形式的互助合作保险；规范农业保险大灾风险准备金管理，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制；探索开办涉农金融领域的贷款保证保险和信用保险等业务。

科技支持：科技体制改革：企业为主体、市场为导向、产学研相结合；科技投入增加；科技人员激励：完善科研院所、高校科研人员与企业人才流动和兼职制度，推进科研成果使用、处置、收益管理和科技人员股权激励改革试点；科技项目管理。 组织支持：着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系；适度规模经营；新型经营主体：大户、家庭农场、合作社：《农民专业合作社法》的修订、农业龙头企业（工商资本进入农业要防止“非农化、非粮化”。）；社会化服务体系建设。

发展村级集体经济、增强集体经济组织服务功能 发展村级集体经济的重要性 村级集体经济是农村基层组织运转的重要保障 村级集体经济组织是农村基层组织运转经费的主要保障 村级集体经济是农村基础设施建设的重要源泉 村级集体经济是发展农村社会事业的重要力量 村级集体经济是促进农民收入增长的重要支撑

摒弃误区 “过时论” ：认为村级集体经济是计划经济的产物，在国有企业、乡镇集体企业纷纷改制的大背景下，村级集体经济同样应该让位于个私和民营经济，发展村级集体经济不符合市场经济发展的时代潮流。 “无需论”：认为新农村建设资金不需要通过村级集体经济也能得到解决，其理由是农村公共产品是由政府与村集体提供，其中政府承担部分，可通过加大公共财政投入来提供;村集体提供部分可由村民通过一事一议”的筹资筹劳来解决;此外，工商业主、企业等社会各界也会加大投入共建新农村。

“无用论”：认为村级集体经济收入在农村经济总收入中所占比例小，无关农村经济发展大局，不必提倡发展村级集体经济，而应该把更多的精力放在招商引资、发展农村工业、促进农村劳动力转移上。 “无路论：认为自推行家庭承包制以来，农村集体土地该分的都分到户了，一些集体有形资产按农民要求能拆分的也都拆分完了，加上“一事一议”筹资筹劳有限额且有事难议、议而不决的现象普遍，发展经济所需的土地、资本、劳动力等要素都不具备，发展村级集体经济找不到支撑点，缺少门路。

过程中的条件：机械化水平提高了，管理水平提高了，多种经营发展了，集体收入增加而且在整个收入中的比重提高了。 深刻领会“两个飞跃”理论 “中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然是很长的过程。”（邓小平，1990） 过程中的条件：机械化水平提高了，管理水平提高了，多种经营发展了，集体收入增加而且在整个收入中的比重提高了。 深化对“集体经济的内涵与功能”认识 非传统意义上的集体办企业，而是在村范围内，充分尊重村民意愿基础上，所创办的多种形式经济组织。 新形势下的集体经济，其核心功能应该是为村民生产、生活服务提供坚实经济基础，体现其社会化服务功能。

拓宽模式 资源依托型：利用有利的自然资源，通过开发自然资源的经济潜力，拉动村级集体经济发展。 资产经营型：充分利用部门、企业结对帮扶优势，选准位置、确定规模、围绕需求、严格标准，建设能带来稳定租金收入的厂房等村级固定出租资产；清理、维修、盘活村级现有闲置校舍、厂房等集体资产，找准市场需求点，开展资本运作，实现资产增值。 产业服务型：结合农业结构调整，围绕本地特色农业、土特产品优势，组建专业公司、加工企业以及生产、加工和流通中介组织，通过完善“龙头+农户”组织、培育农民新型合作组织、发展各种农业社会化服务组织，加快农民专业合作社发展等多种形式，为群众提供产前、产中、产后有偿服务，以有偿服务方式增加村集体收入。 项目孵化型：通过招商引资，积极开发旅游、中介、基础设施建设等，借助项目带动，不断增加村级集体收入。

提升主体 已有村集体经济组织 企业家 农民合作经济组织 农民专业合作社 农业龙头企业 通过建基地、连接农民合作社、带动农户 培训新型农民

完善机制 制度完善 土地产权制度：土地股份合作制 企业产权制度：现代企业制度--政企分开、产权明晰、市场运作、统一经营、统一管理 政策保障制度：财政支农制度、农村金融制度、农村保险制度 机制构建 用人机制：培养与引进 村集体经济管理机制：县（市）、镇、村三级管理体系 经营机制：租赁、股份、合作等 帮扶机制：组织协调机制；项目运作机制；激励约束机制

村级“三资管理” 内容 资源管理（重点是土地资源管理） 农民的“三块地” ：承包地、集体经营性建设用地、宅基地； 涉及的问题：流转、征用； 土地政策的“三条底线”：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。 完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。 土地流转的“四不原则”：不得搞强迫命令、不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。

全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。从2013年开始，用５年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作，可以确权确地，也可以确权确股不确地。 引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。 加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益和长期受益。

资金管理（财务管理） 资产管理：清产核资、明晰产权、折股量化 “三资管理”的总体要求 村务公开、民主理财、保值增值。

二、农村社会管理 乡村治理 乡村治理的历史回顾 考察我国乡治历史及其变迁过程，需从两个方面认识与把握：从乡村社会与政府两个层面去认识；从“自治”和“行政”两条主线去把握。 古代社会：“乡”作为行政区划始于周，秦汉以来，乡时废时立。隋唐时乡管地位大不如前。宋以后，乡不再作为基层行政组织，不置乡官。古代的乡，作为基层组织，职能主要是劝导乡里，掌民教化，以促民风，维护统治秩序。乡非官僚体制的一部分，而是国家管理社会的一种类似于行政组织的社会组织，即“皇权止于县政”，县以下自治，且为家族制为基础的士绅自治。

近代社会：乡村自治的行政化倾向逐渐压倒了自治化倾向。民国政府曾尝试乡政府官僚化的积极探索，但经费的限制，未能全面推广。 新中国成立后：乡村社会被纳入到国家政权管理范围。 小乡治：基层政权在区 大乡治：基层政权在乡，乡镇干部全脱产和正规化，乡镇政府科层化 1958年：撤乡镇，建政社合一的人民公社体制。乡村治理的核心任务为国家工业化吸取农村资源。乡村自治功能弱化。 改革开放以来：恢复乡镇，成为国家相对完整的一级基层政权，进行“块块”式治理；同时，建立村民自治组织——村民委员会，二者共同构成乡村社会基层组织，形成“乡政村治”的乡村治理结构。

乡村治理的内涵 通过制定相应社会政策和法律法规，依法管理和规范农村社会组织、社会事务，化解农村社会矛盾，调节城乡、农村区域收入分配，维护农村社会公正、社会秩序和社会稳定。

乡村治理的意义 我国经济社会发展处在关键时期的必然要求 在经济社会发展过程中，人均GDP1000- 3000美元的时期，往往是经济结构快速转型、体制和制度变迁向纵深发展、社会利益格局剧烈变化、居民尤其是城乡居民收入差距拉大的时期，因而这个时期是经济社会发展的关键时期。处在这个时期的国家或地区往往可能会朝着两个方向发展 一是如果能够有效解决或缓解这个时期所出现的一系列经济、社会问题尤其是城乡经济、社会差距拉大的问题，经济、社会将会保持持续快速发展的势头； 一是如果不能有效解决或缓解这个时期所出现的一系列经济、社会问题，尤其是城乡经济、社会差距拉大的问题，往往会出现经济增长停滞、社会问题严重甚至出现社会动荡。

全面建成小康社会的必然要求 基本实现小康的指标体系包括收入分配、物质生活、精神生活、人口素质、生活环境、保障安全等六个大的方面，全面小康的指标体系包括经济发展、社会发展、人口素质、生活质量、民主法制、资源环境等六个大的方面。显然，无论是基本实现小康还是全面建成小康社会都是一个经济社会全面发展的概念，并内含了城乡经济社会的统筹协调发展。众所周知，全面建成小康社会的重点、难点在农村。因此，只有真正重视农村，加强农村社会管理，大力发展农村社会事业，全面建成小康社会的目标才能真正实现。

农村社会转型的客观要求 体制转型中，主体多元化，社会组织重组，农民分化趋势明显。尤以农民职业、收入、社会地位的分化最为突出，对农村社会影响也最为显著。农民正在由原来的差别不大的农村干部、一般农民两个主要阶层分化为农业劳动者、农民工、农村管理者、个体户和私营企业主、农村知识分子等多个阶层。各阶层在收入、社会地位等方面的差距越来越大，使农村社会结构日益复杂，尤其是收入的分化，在农村“不患寡而患不均”平均主义思想还比较严重的情况下，容易导致社会矛盾加剧。 同时，市场经济条件下，价值观念趋于多元化，是非善恶和荣辱标准错位扭曲、黄、赌、毒、封建迷信、小偷小摸甚至明抢明夺等现象开始泛滥。

美国著名政治学家杜赞奇在研究民国期间中国乡村政治状况时发现，随着地方乡绅从传统的乡村自治中退出，农村政治领域出现了真空，地方恶势力就进入到了村级政治之中。这此由地头蛇、恶霸、行霸、地痞、无赖等为非作歹之徒，串通、依靠、仰仗一些被拉拢、腐蚀和腐化变质的地方官员、头面人物，横行乡里，欺压良善的凶恶势力的客观存在，标志着国家政权处于一种事实上的衰退状况。从这种意义上来说，黑恶势力对农村基层政权的侵入，更多的是对国家政权体制进行的制度性侵害，具有巨大的社会危害，值得各级党政的高度警惕。

治理举措 树立正确理念 摒弃重经济轻社会、重效率轻公平、重被动应付轻主动防范的传统理念 社会治理落后于国民经济的发展，甚至阻碍了国民经济的健康持续发展。正如世界银行全球计划主管丹尼尔·考夫曼所说：“明显地，单靠收入增加并不会改进治理。实际上，我们已经知道一个国家的治理改进会带来较高的收入，而不是反过来。各国自身必须在推进困难重重的政治和制度改革中肩负起责任并发挥带头作用。”

完善治理制度 执政体制与监督体制的统一 自上而下的管辖机制与自下而上的反馈机制的统一 机构建立于运行机制构建的统一 比如村民自治：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督 比如农村部门管理机构之间的协调一致性

强化政府主导 政府的职能之一就是缓和社会冲突和矛盾，把社会冲突和矛盾保持在“有秩序”的范围内。 基本原则：公平分配原则导向。建立相应的财政扶助的政策制度，尤其是要改善针对社会弱势群体的社会福利政策，通过实现公共服务的全社会共享，以彰显社会政治民主的价值。

主要工作 大力发展农村教育 加快建立农村社会保障体系 大力进行农村基础设施建设 调控收入分配差距 加大社会治安工作力度 加强党支部和村委会建设

培育社会组织 体现社会参与机制 社会性参与是分散化治治理。就是将政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率，推动政府管理现代化的的。要：改变社会管理组织上重政府轻民间的观念；注重社会管理组织的非营利性；强化社会管理组织的监督性；重点做好农村社区组织建设。 严格治理法规 农村社会事业发展法律法规体系的健全 农村社会事业发展法律法规内容的公正 农村社会事业发展法律法规执行的有力

创新治理方法 村级事务契约化治理 指通过合同、协议、会议纪要、约定等书而契约形式，把村委与村千部、村民之间，村民于村民之间、村委与其他单位及个人之间的各类事务以及双方的权利义务、履行时间和违约责任依法固定下来。 契约的签订、形式、内容等，均体现合法、民主、实效、公开。 每一项事务具体契约形式，以镇为主，分别制定规范文本，各村根据各类事务的实际需要，因事、因地制宜增删取舍。涉及土地、资产、厂矿企业承包等内容的以合同形式进行管理；涉及公益事业、村庄规划、政府决定等具有普遍的约束力的事项以纪要形式进行管理；涉及赡养、抚育等个案性的事务用规范协议、约定、记录等文字形式进行管理。

契约化管理的内容主要包括村级财务、集体资产承包、土地流转、村庄规划和建房、政务决策、公共事务、社会治安、社会公益事业以及其他。 村务契约化操作规程：一是召开支部会议，结合本村实际，对村务进行逐项梳理，确定契约目录，同时对以前制订的合同提出完善或修改意见；二是根据契约目录，起草契约文本（草案）；三是召开村‘两委”会议对文本草案进行讨论，形成初稿；四是召开党员会和村民代表会议，对契约初稿逐项进行讨论后，再公开征求群众意见，进一步修改完善，重要经济合同予以公示；五是请法律顾问和镇审核小组审阅把关；六是签订合同；七是按要求整理归档，重要经济合同送镇级备案。 村级事务信息化治理

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