公共危机管理 第九讲 主讲教师：朱丽峰　　　　　　　　　　学时：32

第四章 公共危机管理的预警与预防 学习目标： 1、了解危机预警、预防的意义及分析框架 2、掌握危机预警的基本原则与实际技巧 第四章 公共危机管理的预警与预防 学习目标： 1、了解危机预警、预防的意义及分析框架 2、掌握危机预警的基本原则与实际技巧 3、掌握危机预测的程序和方法 4、掌握危机的风险管理方法

京郊暴雨和泥石流灾难 1991年 1969年 2002年 ，。 2002年8月1日，京郊密云和怀柔交界的9个山村遭遇到50年一遇的暴雨和泥石流，降水量达280.2毫米。就在“死亡暴雨”来临前的一个小时，2000余名村民接到逃生警报及时撤离。雨后，部分家园被毁，却无一人伤亡。 1969年8月，曾发生暴雨，造成59人死亡,22人受伤。 1991年6月10日，发生山洪泥石流造成22人死亡，8人受伤。

“预防是解决危机最好的方法。” “大风起于青萍之末” “愚者谙于成事，智者见于未萌” 案 例 启 示 ——英国著名危机管理专家迈克尔·里杰斯特 “大风起于青萍之末” “愚者谙于成事，智者见于未萌”

第一节 公共危机的预警机制 一、危机预警机制的内涵、功能和作用 二、危机预警系统的建立 三、危机预警系统的构成 四、公共危机的预警分析 第一节 公共危机的预警机制 一、危机预警机制的内涵、功能和作用 二、危机预警系统的建立 三、危机预警系统的构成 四、公共危机的预警分析 五、公共危机预警存在的问题及注意事项

一、公共危机预警机制内涵、功能和作用 （一）公共危机预警的内涵 1、含义 根据危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计和判断，并发出确切的警示信息，使政府和民众提前了解危机发展状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。

一、公共危机预警机制内涵、功能和作用 2、类别 从手段上划分 电子预警系统 指标性预警系统 从时间上划分 长期预警系统 短期预警系统

一、公共危机预警机制内涵、功能和作用 （二）公共危机预警机制的功能 1、预见功能：通过对政治社会生活领域中特定指标要项的研究，找出某些敏感性指标的异常变化并预先指出其发展征兆。 2、警示功能：通过对政治社会生活领域中的特定指标要项的监测，政府可以就有关信息和结果向相关部门或社会公众发出警示，发挥导向功能 3、减缓、延缓功能：尽可能地利用已存在和潜在的条件来尽力减缓、延缓其发展的速度，减少其所带来的损失，避免危机的扩大和升级。 4、阻止、化解功能：对于许多现实问题，政府可以通过一定得措施给予相应的组织和化解，实际上也在某种程度上防范了未来危机事件的发生。

一、公共危机预警机制内涵、功能和作用 （三）建立公共危机预警机制的作用 1、帮助组织作出快速的反应 2、减少危机监测成本，提高危机监测效果 “预警所以能够对人们认识事物、社会起到警示作用，是由事物和社会发展的内在规律决定的。人们能够通过对事物内在矛盾的认识和量变质变关系的把握，以及对事物表象和事物之间联系的分析，了解事物各发展阶段量的状态和表象特质，从而确立事物危难状态的指标，并真切地感受事物发展的警示信息。”

二、公共危机预警机制的建立 （一）建立的目标和原则 1、目标 2、原则 采集所需信息；准确预测风险；及时发布信号；预警信号明确；避免信号相互干扰；经济合理。 2、原则 以人为本原则 常抓不懈原则 分级预警原则 注重实效原则 全员参与原则

二、公共危机预警机制的建立 （二）建立的主要过程 1、确定危机类型 2、评估危机风险源、危机征兆 3、确定危机监测的内容和指标 4、配备相关的资源 5、评估预警系统的性能 6、配备相当的人力资源 7、向公众说明危机预警系统原理和使用方法

三、公共危机预警系统的构成 信息收集子系统：收集各类危机信号 信息加工子系统：对危机信息进行整理 决策子系统：做出危机识别和风险评估 警报子系统：让公众识别预警的内容 咨询子系统：帮助危机决策

三、公共危机预警系统的构成 信息反馈 信息输入： 收集与危机相 关的监测信息 与历史资料 信息加工： 运用各种预测方法及预测技术分析信息 危机决策：通过对各种信息的加工整理决定是否发出警报 警报输出： 危机预测结果的公布 信息反馈

四、公共危机预警存在的问题 （一）公共危机预警失灵的原因分析 1、危机预警系统设计上的缺陷 2、危机预警的激励不足 危机信号缺乏代表性 系统本身的运行问题 系统发生故障而瘫痪 2、危机预警的激励不足 相关人员消极怠工，缺少收集信息的积极性 3、信息传递过程中出现障碍 4、危机评估准确性不高 5、危机预报不及时 6、危机信息不受重视，对危机预报反应迟钝

四、公共危机预警存在的问题 （二）避免预警系统失灵的行为选择 1、经常对危机预警系统的进行评估 2、避免发出错误的警报 3、预警信号必须简单明确 4、提高个人的预警信号的接受能力 案例：新加坡公共卫生危机的预警机制

五、中国公共危机预警存在的问题 第一，没有建立起高效的危机预警监测系统； 第二，没有建立起开放、灵敏、准确的信息收集和信息传递系统和信息确认系统； 第三，危机预警意识、居安思危意识淡薄； 第四，危机法规体系不健全，导致责任不明，行为缺乏预期； 第五，实质的预案缺乏，遇事往往手足无措； 第六，相关预警机构不健全或形同虚设； 第七，缺乏一个有效的危机解压机制，致使矛盾积累到一定程度而爆发。

六、西方国家公共危机预警的特征与借鉴 （一）西方各国的预警一般比较重视利用现代科学技术手段对社会现行运行状态及未来发展进行各种监测和社会调查，特别是运用统计资料、数学模型和计算机模拟等诸多社会变量对社会问题分析预测，为政府适时调整社会政策，实施有针对性的社会控制手段，起到了非常重要的依据作用。 （二）西方各国的预警一般都比较重视国家应急组织系统的作用。比如美国就比较注意发挥联邦紧急事务管理局（FEMA）的重要协调作用。FEMA是美国联邦政府处置紧急事务的最高管理机构，直接对总统负责，实行24小时不间断运作，总部设在华盛顿，在全国各地设有区域运作中心。在危机发生之前，FEMA可以在没有总统授权的情况下动用初始应急资源和应急小组，发布重要命令、实施控制，根据事态发展，FEMA可以向国防部要求调用其资源，总统宣布紧急状态后，危机应对处理的各项职责由FEMA署长、副署长、区域首长、联邦协调官协同地方官员共同实施。“9·11”事件发生后，美国又很快成立了国土安全部，以预防和应对突发恐怖事件。

六、西方国家公共危机预警的特征与借鉴 （三）西方各国的预警一般比较重视信息的传播，尊重民众的知情权。 （四）西方国家公共危机预警一般都强调对危机进行分级预警管理，对程度不同的危机实行不同级别的认定和相应对策。 颜色 危险程度 采取的行动 红 严重 动员紧急救护队，并布置工作人员评估紧急需要 橙 很高 地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众实践中的安全工作 黄 较高 加强对重要地方的监视活动和对威胁的评估工作 蓝 警戒 检查紧急状态程序，通知公众所要采取的必要措施 绿 低 保持安全培训和准备状态

第二节 公共危机管理的预防机制 一、公共危机管理的预防类型 1、公共危机的预先预防 2、公共危机的预见预防 3、公共危机的再发预防 监测过去同类危机发生的相关前提条件，一旦征兆出现，就积极采取措施来消除这些前提条件的存在和发展 预先预防是通过判断发生的概率大小来进行的 2、公共危机的预见预防 预见预防是最终要的也是最难的 3、公共危机的再发预防 以前危机发生之后，针对其发生的原因采取相应的预防措施，来防范同样危机的再度发生 是一种“亡羊补牢”

美国“持久的宪法政府”计划 如果受到大规模的核打击，美国总统及其继任者如何生存？如何确保最高指挥不致瘫痪？这是被列为美国头号国家机密的“保护总统计划”（80年代末，布什总统把“保护总统计划”的正式名称改为“持久的宪法政府”）所要解决的问题。“持久的宪法政府”计划包括一套“中央定位系统”，它一天24小时对总统继任候选人进行行迹跟踪，并确保总统和这些继任者不会在同一时间出现在同一地点。比如，美国总统每年都要到国会发表全球瞩目的“国情咨文”，阐述美国政府的内外政策。细心的观众会发现，每一次国情咨文大会，都没有出现内阁成员全体出席的情况。其实这正是根据“保护总统计划”而做出的特别安排。总统讲话时，至少有一名内阁成员不在现场，他隐藏到了一个秘密地点，这样做就是防止国会突然发生灾难事件，内阁成员全体丧生，导致美国政权陷入瘫痪。众所周知，“9·11”事件发生后，为防不测，美国副总统切尼从公众面前消失。 该计划对战争爆发后最高权力的继承有明确的规定，正常的次序如下：如果总统遇难，最高权力立刻由副总统接管，接下来是国会参众两院议长。如果上述政府官员同时遇难，那么权力立刻移交到某个内阁成员手上。这些内阁成员也按照重要程度进行排序，依次是国务卿、国防部长、司法部长等。

扬州2009-06-26开展公交车爆燃突发事件处置演习逃生

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第二节 公共危机管理的预防机制 二、公共危机管理的预防过程 1、公共危机的监测 2、公共危机的预警 3、公共危机的预控 监测是危机管理的前提，发现危机的存在，为防范危机提供依据。 2、公共危机的预警 预警是减少危机发生的突然性和意外性，减轻危机管理者应对危机的被动性，建立在长期监测的基础之上。 3、公共危机的预控 根据监测和预警的情况，对可能发生的危机进行预先的控制和防范。

第二节 公共危机管理的预防机制 三、危机的预防 （一）增强危机意识，直面危机挑战 （二）建立防范预案，做到有备无患 （三）加强日常防范，做到防微杜渐 （四）加强内部管理，提高日常服务水平

第三节 公共危机管理的预案制定 1、掌握危机应急预案的原则和一般结构 2、掌握应急预案各部分的编制要求和应用技巧 3、掌握危机反应的一般组织体系和各部分的基本职能 4、掌握危机演练与动员的基本要求与技巧

第三节 公共危机管理的预案制定 一、应急预案的内涵 （一）定义 （二）原则 指预先制定的行动方案，应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。预案规定了危机中事前、事发、事中、事后的各个管理过程，谁来做、怎么做、如何做、何时做、做到什么程度，以及用什么资源做。 （二）原则 1、完整性 2、预见性： 3、主动性 4、可操作性 5、时间性

第三节 公共危机管理的预案制定 （三）内容 （四）作用 1、确定危机的等级 2、确定目标与任务 3、明确方案执行规划 4、确定预算范围 1、增强危机决策的科学性 2、增强应对危机的时效性 3、增强危机指挥的规范性和权威性

第三节 公共危机管理的预案制定 二、应急预案的完整框架 1、目的、工作原则、法律法规依据、适用范围； 2、突发公共事件应急处置指挥机构的组成和相关部门的职责及权限。包括各类应急组织机构与职责、组织体系的框架等, 即组织落实要放在第一位； 3、突发公共事件监测与预警, 包括预测与预警系统、预警级别、预警行动、预警支持系统等； 4、突发公共事件信息的收集、包括信息收集、分析、报告、通报和新闻发布的制度； 5、突发公共事件的应急响应, 包括事件的分级、分级负责、指挥协调、先期处置、抢险救援、人员撤离、紧急避难场所、医疗救治、疫病控制等； 6、突发公共事件应急保障，包括人力资源、财力、基本生活、医疗卫生、交通运输、通讯信息、社会治安、应急技术、应急设施设备的保障； 7、突发事件后的恢复与重建，包括由非常态转为常态，对突发公共事件进行科学评估、恢复重建基础设施和民房等； 8、应急预案的管理，包括预案演练、培训教育、责任与奖励、预案更新等。

附录：典型应急预案文案目录： 1、封面（政府/组织重大危机应急预案） 2、授权书（由组织领导或上级授权制作发布的证明） 3、总则（适用范围、实施原则、目标和任务等） 4、机构与职责（指挥及协调系统的人员组成及职责） 5、突发危机事件分类及启动标准（I级、II级、III级、IV级，包括风险评价，如何描述何时及如何进行风险评估，并描述可能遇到的主要风险） 6、预测预警（风险评估、监测预警、信息报告、预防预控） 7、紧急响应（按不同反应级别实施，可分为基本应急反应和扩大应急反应） 8、后期处置（指挥和协调、沟通管理、媒体管理、形象管理、恢复与重建等） 9、保障措施（资源管理规划、财力、人员、科技、法律等统筹管理及调配） 10、宣传培训和演习演练 11、预案管理政策（预案和信息保密政策，权责划分，预案应用条件，维护更新，审计修改程序等） 12、各项表单及附件（成员通讯录、资源位置图、人员疏散地图、紧急设备使用说明等）

第三节 公共危机管理的预案制定 三、应急预案的分类、分级 （一）依据突发事件的分类： 自然灾害类应急预案 事故灾难类应急预案 公共卫生事件类应急预案 社会安全事件类应急预案 （二）依据预案编制的单位性质分类： 国家各级政府部门编制的预案 各具体单位编制的预案 我们为各级预案进行标号，分别用1、2、3、4代表国家级、省级、地市级、县市级应急预案。国家应急预案中，由于突发公共事件总体应急预案是所有预案制定的总纲领性文件，我们特别标注为0级。

例如，突发公共卫生事件预案体系 按突发公共卫生事件可能造成的影响程度以及反应级别划分，可将其分为4类： (1)县级：突发公共卫生事件发生局限于一个县内，凭借该县的力量能够将其控制； (2)地市级：突发公共卫生事件发生在一个地市内，凭借该地市的力量能够将其控制； (3)省级：突发公共卫生事件危害较大，但被控制在一个单独的省份里； (4)国家级：突发公共卫生事件危害极大，超越了省级水平，需要从国家层面上来组织应对措施。

四、我国的应急预案体系的结构层次 《国家突发公共事件总体应急预案》中明确了全国突发公共事件应急预案体系包括： (1)突发公共事件总体应急预案 (2)突发公共事件专项应急预案 (3)突发公共事件部门应急预案 (4)突发公共事件地方应急预案 (5)企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案 (6)举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案

各层次预案适用领域： 总体预案是全国应急预案体系的总纲， 适用于跨省级行政区域， 或超出事发地省级人民政府处置能力的， 或者需要由国务院负责处置的特别重大突发公共事件的应对工作。 单项预案通常针对某一种突发事件，对象非常明确，对应的应对措施也非常具体，如SARS预案。 专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几类型突发公共事件而制定的应急预案， 由主管部门牵头会同相关部门组织实施。 部门应急预案由制定部门负责实施。 地方应急预案指的是省市（ 地） 县及其基层政权组织的应急预案， 明确各地政府是处置发生在当地突发公共事件的责任主体。 企事业单位应急预案则确立了企事业单位是其内部发生的突发事件的责任主体。

国家应急预案体系 国家总体 应急预案 国家专项 国家部门 省级总体 省级专项 省级部门 市级总体 县级总体 市级专项 县级专项 市级部门 县级部门 乡镇、街道基层自治组织应急预案 企事业单位应急预案 重大活动应急预案 国家应急预案 地方应急预案

五、各级总体应急预案编制依据模式

模式提炼 针对某具体突发事件的应急预案的编制依据，都具体指出了法律法规和预案的名称，几乎没有比较笼统的描述。 上级部门预案的编制依据的集合，是下级应急预案编制依据的集合的一个子集，下级部门的应急预案，其编制依据除了与上级部门的法律法规基本相同之外，还要包括上级部门的总体应急预案和该事件的应急预案。 由此可以得出某具体突发事件应急预案的编制依据模式。

某具体突发事件应急预案的编制依据模式

表1：国家级应急预案的编制依据 应急预案名称 编制依据 国家突发公共事件总体应急预案 依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案。 国家自然灾害救助应急预案 依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国减灾规划(1998-2010年)》、国务院有关部门“三定”规定及国家有关救灾工作方针、政策和原则，制定本预案。 国家防汛抗旱应急预案  依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》和《国家突发公共事件总体应急预案》等，制定本预案。 国家地震应急预案 依据《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》，制定本预案。 国家突发地质灾害应急预案 依据《地质灾害防治条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院办公厅转发国土资源部建设部关于加强地质灾害防治工作意见的通知》，制定本预案。 国家处置重、特大森林火灾应急预案 依据《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》，制定本预案。 国家安全生产事故灾难应急预案 依据《中华人民共和国安全生产法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律法规及有关规定，制定本预案。 国家处置民用航空器飞行事故应急预案 《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定》及《国际民用航空公约附件6－航空器运行》、《国际民用航空公约附件12－搜寻与救援》、《国际民用航空公约附件13－航空器事故／事故征候调查》、《国际民用航空公约附件14－机场》等。

表2：省级（直辖市）总体应急预案的编制依据 应急预案名称 编制依据 北京市突发公共事件总体应急预案 以国家和地方政府有关法律、法规、规章和相关政策为依据，严格实行依法行政，依法实施。 吉林省突发公共事件总体应急预案 依据宪法、有关法律、行政法规及《国家突发公共事件总体应急预案》,制定本预案。 湖南省人民政府突发公共事件总体应急预案 综合方面：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民法通则》等相关法律、法规、规章。 自然灾害应急方面：《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地质灾害防治条例》、《森林防火条例》、《植物检疫条例》、《森林病虫害防治条例》等相关法律、法规、规章。 事故灾难应急方面：《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《铁路行车事故处理规则》、《危险化学品安全管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、《水库大坝安全管理条例》、《中华人民共和国环境保护法》、《核电厂核事故应急管理条例》、《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》等相关法律、法规、规章。 公共卫生事件应急方面：《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》、《突发公共卫生事件交通应急规定》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》等相关法律、法规、规章。 社会安全事件应急方面：《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国集会游行示威法》…

表3：部分地市级总体应急预案的编制依据 鄂州市突发公共事件总体应急预案 应急预案名称 编制依据 鄂州市突发公共事件总体应急预案 依据法律、法规、规章，国家突发公共事件总体应急预案和其他规范性文件，结合本市实际制定本预案。 沈阳市人民政府突发公共事件总体应急预案 《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国集会游行示威法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国电信法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国无线电管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《森林防火条例》、《中华人民共和国植物检疫条例》、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》、《放射事故管理规定》、《危险化学品安全管理条例》、《破坏性地震应急条例》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《沈阳市预防和处置大规模恐怖活动应急事件基本预案》、《沈阳市民防管理规定》、《辽宁省人民政府突发公共事件总体应急预案》、《辽宁省突发公共卫生事件应急预案》、《辽宁省森林火灾扑救预案》、《市委办公厅、市政府办公厅关于加强群体性突发事件处置工作的意见》等。 吉安市突发公共事件总体应急预案 依据宪法及有关法律、法规、规章、和国务院、省政府有关文件，制定本预案。

表4：部分地市级总体应急预案的编制依据 应急预案名称 编制依据 海口市人民政府突发公共事件总体应急预案 国家法律、行政法规：《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国集会游行示威法》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国警察法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国职业病防治法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国植物检疫条例》、《公安机关处置群体性事件规定》、《突发公共卫生事件应急条例》、《危险化学品管理条例》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》、《特种设备安全监察条例》等有关法律、行政法规。 地方性法规、规章：《海南省实施 办法》、《海南省实施 办法》、《海南省环境保护条例》、《海南省实施 办法》、《海南省防震减灾条例》、《海南省实施 办法》、《海南省消防条例》、《海口市消防条例》等有关地方性法规、规章。 济南市突发公共事件总体应急预案(试行) 依据有关法律、行政法规和《国家突发公共事件总体应急预案》、《山东省人民政府突发公共事件总体应急预案》的有关规定,制定本预案。 昆明市突发公共事件总体应急预案 以有关法律、法规、规章和国家、省、市政府相关政策为依据，按照《国家突发公共事件总体应急预案》（国发〔2005〕11号）、《云南省人民政府突发公共事件总体应急预案》（云政发〔2004〕203号）的要求编制。

表4：某具体事件（禽流感）的各级预案编制依据 各级具体事件应急预案中法律法规分析 表4：某具体事件（禽流感）的各级预案编制依据 预案名称 预案级别 编制依据 人感染高致病性禽流感应急预案 1 《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案（试行）》。 福建省人感染高致病性禽流感应急预案 2 《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案（试行）》、《卫生部人感染高致病性禽流感应急预案》和《福建省突发公共事件总体应急预案》、《福建省突发公共卫生事件应急预案等》等。 福州市人感染高致病性禽流感应急预案 3 《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案（试行）》、《卫生部人感染高致病性禽流感应急预案》和《福建省人感染高致病性禽流感应急预案》、《福州市突发公共卫生事件应急预案等》等。

表5：地震的各级预案编制依据 预案名称 预案 级别 编制依据 国家地震应 急预案 1 依据《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应 急条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》，制定 本预案。 甘肃省地震 应急预案 2 急条例》、《国家地震应急预案》和《甘肃省防震减灾 条例》，结合我省实际，制定本预案。 天水市地震 3 根据《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应 急条例》、《甘肃省防震减灾条例》、《甘肃省地震应 急预案》和《天水市人民政府突发公共事件总体应急预 案》，…，结合我市实际，制定本预案。

表6：地质灾害的各级预案编制依据 预案名称 预案级别 编制依据 1 2 3 4 国家突发地质灾 害应急预案 依据《地质灾害防治条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院办公厅转发国土资源部建设部关于加强地质灾害防治工作意见的通知》，制定本预案。 山东省突发地质 灾害应急预案 2 依据《地质灾害防治条例》、《国务院办公厅转发国土资源部建设部关于加强地质灾害防治工作意见的通知》（国办发〔2001〕35号）和《国家突发地质灾害应急预案》，结合我省实际制定本预案。 济南市突发性地 质灾害应急预案 3 依据《地质灾害防治条例》（国务院第394号令）和《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》（国办函[2004]33号）等有关规定和要求，结合我市地质灾害实际状况，特制定本预案。 临沂市突发地质 依据《地质灾害防治条例》、《国务院办公厅转发国土资源部建设部关于加强地质灾害防治工作意见的通知》、《国家突发地质灾害应急预案》和《山东省突发性地质灾害应急预案》，结合我市实际，制定本预案。 苍山县突发地质 4 依据《地质灾害防治条例》、《国务院办公厅转发国土资源部建设部关于加强地质灾害防治工作意见的通知》、《国家突发地质灾害应急预案》和《山东省突发性地质灾害应急预案》、《临沂市突发地质灾害应急预案》，结合我县实际，制定本预案。 郯城县突发地质 依据《地质灾害防治条例》、《山东省突发地质灾害应急预案》、《临沂市突发地质灾害应急预案》，结合我县实际，制定本预案。

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 一、应急预案的发展过程 （一）美国应急预案的发展过程 在20世纪50年代之前，应急救援还被看作是邻居、宗教团体及居民社区的一种道德责任，而不是政府的责任 1967年美国开始统一使用“911”报警救助电话号码 1979年，美国成立“联邦应急管理署”（ FEMA ），标志着应急管理成为了美国政府的一项核心公共服务职能 20世纪60-70年代，美国地方政府、企业、社区等开始大量编制应急预案；但是，直到1982年，还有20%的地方政府没有正式的应急预案 1992年美国发布《联邦应急预案》（Federal Response Plan） 2002年美国成立“国土安全部”（Department of Homeland Security，DHS） 2004年美国发布《国家应急预案》（National Response Plan）

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 （二）我国应急预案发展历程 1、单项应急预案阶段 长期以来，在煤矿、化工厂等高危行业的工业企业，相关法律法规都要求制订“事故应急救援预案”、“灾害预防及处理计划”； 公安、消防、急救等负责日常突发事件应急处置的部门，都已制定各类日常突发事件应急处置预案； 上世纪80年代末，中国地震局在国内地震重点危险区开展了地震应急预案的编制工作，1991年编制完成了《国内破坏性地震应急反应预案》，1996年国务院颁布实施《国家破坏性地震应急预案》； 上世纪80年代中期开始，我国核电企业编制《核电厂应急计划》；1996年国防科工委牵头制定了《国家核应急计划》。

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 2、国家应急预案体系形成阶段 2001年上海市开始编制《上海市灾害事故紧急处置总体预案》； 2003年“非典”暴发，2003年9月，北京市发布了《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》； 2003年7月，国务院办公厅成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”，开始全面布置政府应急预案编制工作； 2005年1月，国务院常务会议原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》、25件专项预案、80件部门预案，国家应急预案框架体系初步建立。 2007年，全国100％省级政府、98％市级政府、93％县级政府已经完成预案编制。应急预案进社区、进厂矿、进学校、进农村，形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。“基层扎实，坚如磐石”。

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 二、应急预案存在的主要问题 （一）应急预案内容不够完整、可操作性较差 应急功能设置 特殊风险管理 标准操作程序 支持附件 = + 应急 预案 基本 预案 不够细致 或者缺少

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 （二）应急预案的针对性不强 没有针对实际情况进行风险分析和应急资源调查； 有些预案主要是参考其他同类预案，“闭门造车”编出来的。

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 （三）应急预案之间衔接不够 上下级预案、同级预案、政府与企业、相邻地区等相关预案之间没有很好地进行衔接； 出现“盲点”、“重迭”、“矛盾”等现象。

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 （四）应急预案培训、演练不够 相关部门、人员不了解预案内容和职责； 缺乏应急所需的知识、技能和经验。

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 （五）应急预案的管理还不规范 预案制定、修订程序不规范； 预案的内容不规范； 预案的评审、检验不规范； 预案的培训、演练不规范； 预案的发布、备案不规范等。

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 三、应急预案工作面临的困境 （一）对突发事件，人们往往采取“忽视”的态度 突发事件发生的概率很低； 应急准备需要花费大量的人力、物力，而效果难于衡量； 现实的难题比“潜在的威胁”更显重要； 突发事件损失被低估--长期潜在损失难以估算； 过于相信技术的力量、工程防护措施的效果； 人类“遗忘”、“随遇而安”的习性； …………………………………… 推动应急管理向前发展的主要力量是“重大灾害性事件”本身，重大的变革往往紧随其后。 “痛定思痛”、“亡羊补牢”……

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 （二）再完善的应急预案也涵盖不了所有的可能性 总有一些事件会超出事先准备的能力范围 本地事件 本地灾难 区域灾难 巨灾 示例 重大交通事故 重大火灾、重大矿难 洪灾、森林火灾 03年“非典”、流域性水灾、76唐山大地震 破坏社区生活基础设施 当地 本地损坏或损失 大范围的损坏或破坏 破坏应急基础设施 大部分不受影响 大范围的损坏或破坏, 或者完全覆没 应急措施的适用性 本地应急预案 超过本地的能力，但是 还在上级预案的范围内 超过所有预案的能力 参与的应急组织 现有的应急组织 现有的及扩充的应急组织 现有的、扩充的、扩展的和自发建立的应急组织 影响范围 仅影响一个社区和行政区域的一部分 影响一个社区和行政区域 影响多个社区和行政区域 持续时间 数小时-几个星期 几个星期-几个月 几个月-数年 总会有人员或组织自发地加入到应急行动中，他们可能缺少必要的训练、知识或经验

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 （三）总有一些突发事件是无法预测或预防的 总有一些事件是我们无法预料到的 可预测性 = 可想像 + 可相信 容易 困难 可预防性 1. 常规性 (例如, 1986切尔诺贝利事故) 2.难以预料 (例如, 1979 三里岛事故) 3.难处理 (例如, 2005 美国卡特琳娜飓风) 4. 难以置信 (例如, 9/11 恐怖袭击) 总有一些事件是我们难以想像的

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 （四）真正的“专家”总是稀缺的，预案培训、演练不可能使所有人都成为专家 任务相关技能 熟练技能 基本技能 很少 应急响应知识 丰富 超级专家 半职能专家 职能生手 一些 专家 半专家 技师 半技师 生手 社会态度 一致 对抗 影响的社会功能 社区性灾难 自然灾害 社会冲突 部门性灾难 技术事故 破坏活动 破坏社会完整性 禽流感等疫情 计算机网络崩溃 许多事件的应急响应依赖于具有特殊技能的应急救援人员或专家

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 （五）应急资源总是有限的，即使是国家也不可能无限制地使用资源 应急能力及资源 国家应急 区域 / 互助应急系统 省级应急 事件的严重程度 本地应急, 县及社区、企事业单位 最低 低 中 高 巨大

第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 第四节 提高我国应急预案的科学性、实践性和有效性 （六）应急预案“编起来容易用起来难” 完成应急预案编制的任务容易，但真正编好预案不容易： 预案本身要不断完善：要针对实际情况、内容要完整、要衔接、要有灵活性…… 预案要通过培训、演练，使有关人员熟悉 预案总是有局限性的，永远做不到“十全十美” 预案仅仅是预案，实际的应急处置工作总是出人预料： 人们离开熟悉的工作环境；面对不熟悉的工作程序、不熟悉的工作伙伴； 信息不充分、不确定性大，应急决策往往不可能照搬预案，而是需要创新性思维； 太原则性的预案对应急行动没有实用价值；太具体的预案用起来困难、缺乏灵活性、也会被抛到一边； 应急资源准备不充分，“巧妇难为无米之炊”。

四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径 （一）应急预案应该是综合性的，而不应该是过于专业化的 要区分日常性事件与突发性事件 日常性事件：加强相关部门的管理、提高有关人员的技能 突发性事件：制定应急预案、加强应急准备 突发事件威胁到公共安全后，后果是相似的，现场以外的应急响应过程也是相似的 现场的处置：由专业队伍和人员处理—有丰富的经验 场外的协调：打破常规的部门界限——最容易出问题 由综合性的应急管理部门制定综合性的应急预案： 容易解决预案的“盲点”、“重迭”、“矛盾”等问题； 容易综合考虑应急资源的准备与使用，提高使用效率； 可较好地解决“总有一些突发事件是无法预测或预防的”问题。

四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径 （二）应急预案应该标准化、规范化 应急的指挥协调组织结构应该标准化 应急响应的程序应该标准化 应急相关的术语应该标准化 应急资源的分类应该标准化 不同层级、类别的应急预案应该规范化 应急预案的编制、管理过程应该规范化

四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径 （三）重视应急预案的编制过程，而非仅仅其结果——预案文本 要进行风险分析：了解适用预案范围内突发事件情况：过去发生了什么？将来可能发生什么？——预案应该针对“中等”程度风险，而不是“最高”程度的风险。 要进行能力评估：摸清“家底”，了解资源及能力情况——预案应建立在现实可行性的基础上，而不是理想化的基础上。 预案应该由专门的应急管理机构组织编制，并成立有经验的应急管理专家、应急救援人员组成的小组，共同编制预案；其经验和信息资源应有继承性、持续性。 通过会议、培训等活动，使相关人员相互熟悉、建立联系； 通过宣传、培训，增强应急知识、能力，提高公众的应急意识。

四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径 （四）重视对应急预案进行评审—什么是好的预案？ 应急预案应符合国家和地方与应急管理相关的法律法规的规定； 应急预案应该是“通用”或“全灾种”，既包括通用性条款，也包括特定灾害的应对措施； 应急预案应遵守城市和区域规划的相关条款，特别是涉及危险场所和关键设施选址等方面； 应急预案应基于对所在区域可能发生的突发事件的调查和评估； 应急预案应基于对应急处置所需的资源的全面调查和评估； 应急预案应针对应急管理的全过程，而不仅是应急响应一个阶段，如应包括有利于防止灾害发生的措施等； 应急预案应明确事件中每一个参与机构及人员的职责和活动； 应急预案应以高效、快速的方式调用适量的资源满足最紧迫的需要； 应急预案的用词应该简单明了，避免使用有歧义或过于专业性词汇； 应急预案应与其它层级政府及相邻行政区域的应急预案和要求相衔接，避免相互冲突； 应急预案应分发给有关各方，并定期进行测试和修订，以保持预案“鲜活”。

四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径 （五）重视对应急预案的培训与演练 1、开展应急预案的培训： 使在应急预案中赋予了职责的机构负责人了解所在机构及个人在应急组织体系中的位置、职责，以及应急准备的要求等； 使在应急预案中赋予了职责的人员熟悉应急预案的内容，明确自己有职责，掌握应急处置知识和技能； 使应急预案所涉及的社会公众了解预案内容、应急响应程序，掌握必要的应急知识。 2、开展应急预案演练： 检验预案：检验应急预案涉及的部门、单位、组织和个人对应急预案的熟悉程度，发现应急预案中存在的问题，不断修改完善应急预案，提高应急预案的实用性和可操作性。 锻炼队伍：通过演练活动，提高应急相关人员的应急处置能力。 磨合机制：通过演练过程，澄清不同机构、人员的职责，改善不同机构、人员之间的沟通、协调机制。 教育群众：通过演练加强公众、媒体对应急预案和应急管理工作的理解，提高公众的公共安全意识。

四、提高应急预案的科学性、实践性和有效性的主要途径 （六）将应急预案融入应急平台——预案数字化、电子化 预案中的组织结构体系，在应急平台中应有相应的通信、指挥、协调手段提供支撑； 预案中规定的应急响应程序，在应急平台系统软件中应作为事件处置流程的基准； 预案中规定应急资源保障的最低需求标准，在应急平台可作为应急资源调用的依据 ； 预案编制过程中对风险和资源进行调查与评估所获得的信息，在应急平台中可存入应急基础数据库； 预案中设定的预警机制，在应急平台中通过监测预警、信息发布等功能模块实现； 对特定事件的应急处置操作程序，事先在应急平台中输入并存储，发生事件后可直接调出或根据相关条件自动生成，供应急时参考。

思考与讨论： 公共危机的预防与预警机制有何重大作用？ 公共危机管理的预案如何制定？ 公共危机预防的基本策略是什么？ 请为大型活动预防恐怖袭击做一个危机管理预案。