台灣地方政府與政治 成大政治系丁仁方

第一講 導論

一、地方政府的基本概念 從實體到概念：台南市政府「實體」為何？在哪裡？概念與實體有何落差？ 從組織到制度：組織包括人與職能的組合，相對具象，制度包括權威、規範等，相對抽象，組織為何不足以理解複雜的地方政府行為？ 從結構到功能：結構是配備，功能有效果

地方政府概念上有幾種不同的認知： (1). 地方統治機關（機關論），如薄慶玖（地方政府與自治，2001）指出，地方政府具有五種特色：是一個區域性機關；是國家統治機關的一種；具有若干法定統治權力；所管轄事務不是全國性的，而是局部性的，僅涉及部分人民的利害關係；其權力不是無限制的，也不是至高無上的，亦非獨立自主的 (2). 地方權威制度（制度論）：如呂育誠引用英學者Leach定義：「地方政府即地方權威組織，一方面提供地方各項公共服務；另方面也反映地方民意與地方選擇的政治制度（呂育誠，p.6） (3). 處理地方事務結構與功能（功能論）：地方政府必須具備一定配備與能力解決地方問題

Local Government, a political subdivision of a national government, or, in federal systems, a subdivision of regional government. Local governments perform functions that vary greatly from one area to another, depending on the existing governmental system and prevailing cultural values(Adrian, C. R. 2010. Local Government. Encyclopedia Americana. Retrieved February 3, 2010, from Grolier Online http://ea.grolier.com/article?id=0249740-00)

地方政府就是地方行政機關（狹義）：處理地方各項行政事務，或是提供地方民眾各項基本公共服務的政府機關 地方政府辦理地方事務的政府機關（廣義）：凡基於法令授權處理地方事務，且不屬於企業、社團、非營利組織等民間團體的政府機關均屬之，包括議會或ad hoc agencies or quangos(Chandler, 2009, Local Government Today)、地方行政機關等 地方政府就是治理地方的法定政治制度（最廣義）：提供各項公共服務，反映民意與地方選擇的法定制度 （呂育誠，2008，地方政府與自治，pp.8-9）

從公共選擇的角度來看，地方政府是一個經由民主選舉而產生的機關，它的管轄權限僅限於當地範圍並通過授權獲得地方稅收以及地方公共服務供應的自由裁量權（左昌盛等譯， 2006，地方政府經濟學） 地方自治：國家特定區域內的人民，基於國家授權或依據國家法令，在國家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共事務的一種政治制度（薄慶玖，2001，地方政府與自治）

二、台灣地方制度的發展 （一）威權體制（戒嚴）時期的台灣地方制度 1. 憲法地方制度設計 均權的憲政理念：依據事務性質及權限性質進行分權（第十章及憲 法第111條），前者依據「全國一致」與「因地制宜」分野區隔； 後者根據中央與地方權限劃分來區別（憲法107至110條），但並 未限定「事務管轄」區分標準 三級制地方制度： 中央、省（市）、縣（市） （憲法112至118條） 2. 遷台以後的地方制度 監護（行政指導）型地方自治：以行政命令（「台灣省各縣市 實施地方自治綱要」）及訓政時期法律為依據，中央政府集權 「三加一」級地方制度：中央、省（市）、縣（市）、鄉鎮（市），省與中央權限高度重疊 ；憲法無鄉鎮（市）層級的制度設計，台灣依據行政命令「台灣省鄉鎮公所組織規程準則」，及後來的「台灣省各縣市實施地方自治綱要」等實施鄉鎮的自治；村里長雖開放民選，但非自治層級。

第107條 左列事項，由中央立法並執行之： 一 外交。 二 國防與國防軍事。 三 國籍法及刑事、民事、商事之法律。 四 司法制度。 五 航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政。 六 中央財政與國稅。 七 國稅與省稅、縣稅之劃分。 八 國營經濟事業。 九 幣制及國家銀行。 一○ 度量衡。 一一 國際貿易政策。 一二 涉外之財政經濟事項。 一三 其他依本憲法所定關於中央之事項。

第108條 左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之： 一 省縣自治通則。 二 行政區劃 。 三 森林、工礦及商業。 四 教育制度。 五 銀行及交易所制度。 六 航業及海洋漁業。 七 公用事業。 八 合作事業。 九 二省以上之水陸交通運輸。 一○ 二省以上之水利、河道及農牧事業。 一一 中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。 一二 土地法。 一三 勞動法及其他社會立法。 一四 公用徵收。 一五 全國戶口調查及統計。 一六 移民及墾殖。 一七 警察制度。 一八 公共衛生。 一九 振濟、撫卹及失業救濟。 二○ 有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。 前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規。

第109條 左列事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之： 一 省教育、衛生、實業及交通。 二 省財產之經營及處分。 三 省市政。 四 省公營事業。 五 省合作事業。 六 省農林、水利、漁牧及工程。 七 省財政及省稅。 八 省債。 九 省銀行。 一○ 省警政之實施。 一一 省慈善及公益事項。 一二 其他依國家法律賦予之事項。 前項各款，有涉及二省以上者，除法律別有規定外，得由有關各省共同辦 理。 各省辦理第一項各款事務，其經費不足時，經立法院議決，由國庫補助之 。

第110條 左列事項，由縣立法並執行之： 一 縣教育、衛生、實業及交通。 二 縣財產之經營及處分。 三 縣公營事業。 四 縣合作事業。 五 縣農林、水利、漁牧及工程。 六 縣財政及縣稅。 七 縣債。 八 縣銀行。 九 縣警衛之實施。 一○ 縣慈善及公益事業。 一一 其他依國家法律及省自治法賦予之事項。 前項各款，有涉及二縣以上者，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦 理。

第111條 除第一百零七條、第一百零八條、 第一百零九條及第一百十條列舉事項外 ，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省 一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解 決之。

憲法中央與地方權限劃分原則 憲法第107條：左列事項，由中央立法並執行之：（中央自治專屬事項） 憲法第108條：左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：（委辦事項） 憲法第109條：左列事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之：（地方自治專屬事項） 憲法第110條：左列事項，由縣立法並執行之：（地方自治專屬事項） 上述劃分方式依照「權限性質」區分，但至於何者應為中央專屬，何者應為地方專屬，卻無明確標準。譬如該四條條文中都有公營經濟或公營事業事項，僅能區分出國營、省公營、縣公營等概念，卻無助於區隔彼此差異。

（二）地方自治法制化後的地方制度發展 台灣解嚴之後法制化的要求高漲，因而逐步有以下法律的通過 1. 省縣自治法、直轄市自治法 （1994年） 地方自治法制化、省市首長民選：地方自治深化 精省與其衝擊：國發會四項共識（1996年底李登輝召開國發會，達到以下共識：調整精簡省政府功能業務與組織，凍結省級選舉；取消鄉鎮市長選舉，改為官派；縣市增設副縣市首長，職權應予增強；地方稅法通則、財政收支劃分法應儘速完成立法或修正，以健全地方財政） 2. 地方制度法（1999年） 中央與地方權力重分配：省之權限「倒三角」往中央與地方分權 分權制度化：包括組織權、人事權、財政權「自治三權」等權限制度化 三級地方制度：省虛級化，直轄市與縣市實質同級

台灣地方政府行政管轄 縣 市 區 鄉 區 鎮、市 里 村、里 里 鄰 鄰 鄰 省 直轄市 （呂育誠，p.23）

地方制度法基本特色 直轄市、縣（市）、鄉鎮（市）為地方自治團體公法人 省承行政院之命監督縣（市）自治 直轄市自主性完全確立 縣（市）以直轄市化提升法律地位 縣（市）具有較完整行政權：地制法擴大縣（市）首長人事權，增加副縣（市）長，與准予機要人員聘用一級主管（第55條），並得以訂定縣（市）自治規則（第27條1項），及賦予自治法規裁罰權（第26條2項、3項）等 縣（市）議會立法權擴大：根據地制法第43條2項規定：「縣（市）議會議決自治事項與憲法、法律或基於法律授權之法規抵觸者無效；議決委辦事項與憲法、法律、與中央法令抵觸者無效」。換言之，此一「法律優越」而非「法律保留」的權限，擴大縣（市）議會的立法權限 鄉鎮（市）法律地位維持現制 （紀俊臣, 1999，精省與新地方制度）

地方制度改革議題 精簡自治層級，廢除鄉鎮級選舉 行政區域重新劃分，縣市合併 強化地方政府職能，中央權力下放 推動地方自治團體跨區域合作，建立地方合作機制

以台南縣市合併升格看地制法修正 1. 地制法修正 立法院在98年4月4日通過地制法修正第7-1條如下： 「內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要，擬將縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，應擬訂改制計畫，徵詢相關直轄市政府、縣（市）政府意見後，報請行政院核定之。 縣（市）擬改制為直轄市者，縣（市）政府得擬訂改制計畫，經縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院核定之。 縣（市）擬與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，相關直轄市政府、縣（市）政府得共同擬訂改制計畫，經各該直轄市議會、縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院核定之。 行政院收到內政部陳報改制計畫，應於六個月內決定之。 內政部應於收到行政院核定公文之次日起三十日內，將改制計畫發布，並公告改制日期。」 立法院也附帶決議，要在99年12月15日升格的縣市，並需在今年5月31日前，將縣市議會同意的改制計畫，送內政部報行政院核定。

2. 台南縣市提案 台南縣市政府依地制法規定各向縣市議會提案，並經公民連署及民意調查（相關訊息參見台南縣市政府網頁）； 台南市議會5月25日表決通過，台南縣議會5月26日表決通過； 台南縣市合併升格案具相當民意基礎，利害關係人亦被充分告知。

3. 內政部審議 內政部在6月23日審查，通過台北縣升格、台中縣市合併升格、高雄縣市合併升格，報請行政院核定，台南縣市合併升格正反意見併陳送行政院核定，其他縣市合併案不通過。 4. 行政院核定 行政院於6月29日正式核定台南縣市合併升格。

（三）縣市合併升格之後的體制重整 99年底以後，台灣分為台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市五個直轄市，另有十二縣、三省轄市，台灣國土規劃將朝向何種方向發展？ 新直轄市都屬「大直轄市」，其中鄉鎮體制朝向行政區級化，其他地區鄉鎮體制是否仍將維持？ 直轄市增多之後，現有二千多億的統籌分配稅款分配方式勢必要大幅調整，如何「把餅做大」？

國土規劃展望 行政院經濟建設委員會2010年2月22日核定「國土空間發展策略計畫」為藍圖，規劃跨域治理之方向。 針對國土空間結構，以國際階層而言，成為世界網絡之關鍵節點； 以全國階層而言，基本結構為「三軸、海環、離島」（三軸係西部創新發展軸、東部優質生活產業軸及中央山脈保育軸；海環係指海洋環帶；離島係指離島生態觀光區）； 以區域階層而言，係構建北、中、南三大城市與東部區域； 以地方階層而言，係建構7大生活圈（指北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、花東及離島等生活圈）（行政院經濟建設委員會，2010：21）。 http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0011780&key=&ex=%20&ic=

三、台灣地方政治特性定位 中央政治與地方政治的對比： 中央政府居於層級體系高層，地方政府居於層級體系底層，權威、資源、資訊不對稱 中央政府獨佔「主權」兼「自治權」，地方政府僅有「自治權」，中央政治（議題）動員多元複雜，地方政治動員集中在自治事務 中央政治動員具全域性，地方政治動員偏地域性 地方政治通常有低層政治的特性，服務導向、生活關連、人情連結，中央政治反映較多高層政治的特色，專業導向、體制關連、利益連結

侍從體制的普遍性 侍從體制指以兩兩對偶(dyadic)，所形成的不對稱(asymmetrical)、非正式(informal)、志願性(voluntary)、及特殊主義(particularistic)式交換關係為基礎的一種政治經濟體制，經常出現在社會關係網路較密切的政經體系 華人「重情輕理」，在人際關係格局上根據親疏遠近而有差序對待，形成侍從體制發展重要基礎。「中國人際關係關係的基本樣式就是人情，也就是在血緣關係基礎上和儒家倫理的規範下發展出來的一種帶有社會交換性的社會行為。由於農業社會的土地不能移以及以家庭為單位的自給自足經濟，造成中國人在社會生活中的第一要務是要考慮怎樣來保證人際關係的穩定和和諧，而此一保證又因人情中的血緣關係和儒家倫理的影響而倒向重情抑裡」（翟學偉，2000:78-79)。 台灣地方政治，長期以來受到地方派系的支配，形成層層的利益交換及政治動員的侍從體制，其中最重要的兩個機制就是「政治職位及資源」，及「社會關係網路」。

志願性：交換關係基於彼此自主意願 兩兩對偶：連續相互兩兩對應，上於更上為下，下於更下為上，形成連續體 不對稱：上下資源不對稱，上位擁有更多資源 非正式：非受正式制度所規範 志願性：交換關係基於彼此自主意願 特殊主義式：基於個別情感基礎的交換關係

台灣地方政治常出現的侍從（關係）結構 金字塔型（職位區隔） o 市長、立委等 o o 市議員、社團理事長 o o o o 村、里長 o o o o o o o o 鄰長、里幹事 在此結構中，上層為下層的「恩主」，下層為上層的「侍從」，彼次建立穩固的交換關係，不過，若上層資源供輸出現斷裂時，就可能造成結構瓦解。

同心圓形（功能區隔） 在此結構中，樁腳網路成為媒合「核心」與「庶民網路」的主要中介，樁腳網路及庶民網路共同成為地方派系選舉動員的基礎。 o o o 核心o 樁腳 庶民 社會 網路 網路 o o o 在此結構中，樁腳網路成為媒合「核心」與「庶民網路」的主要中介，樁腳網路及庶民網路共同成為地方派系選舉動員的基礎。

四、比較地方制度 1. 聯邦國與單一國 中央與地方權限劃分：聯邦國憲法保障，單一國中央決定。 地方政府地位保障：聯邦國對地方保障強，單一國對地方保障弱。 地方政府自主權：聯邦國地方有自主組織權，單一國地方無自主組織權。 地方政府參政權：聯邦國地方有參與國家政務並平等選派代表之權，單一國無完全參政權。 地方政府體制：聯邦國較為分歧，單一國較為一致。 （呂育誠，頁86-93）

2. 大陸制與英美制 自治權大小：大陸制偏於中央集權，英美制傾向地方分權 自治權的授與方式：大陸制採取概括授權，英美制採取列舉授權 對地方政府的監督：大陸制多行政監督，英美制多立法監督 行政訴訟：大陸制為二元體系，另設行政法院，英美制由普通法院審理 （薄慶玖，2001）