韩国政府与社会资本基础设施投资管理中心（PIMAC） 韩国政府与社会资本基础设施投资管理中心（PIMAC) Disclaimer: The views expressed in this document are those of the author, and do not necessarily reflect the views and policies of the Asian Development Bank (ADB), its Board of Directors, or the governments they represent. ADB does not guarantee the accuracy of the data included in this document, and accept no responsibility for any consequence of their use. By making any designation or reference to a particular territory or geographical area, or by using the term “country” in this document, ADB does not intend to make any judgments as to the legal or other status of any territory or area. PPP单位与 韩国政府与社会资本基础设施投资管理中心（PIMAC） Hojun LEE 博士 （hojunlee@kdi.re.kr） 韩国政府与社会资本基础设施投资管理中心（PIMAC) PPP部门主任 PIMAC 2014年11月

概述 第一部分

定义与基本原理 PPP单位定义 经济合作与发展组织（经合组织）将专业政府与社会资本合作（以下简称为PPP）单位定义为“由政府进行全额或部分资助，确保其履行创建、支持和评估多种公私合作合同的必要职能，以保证此类合同合理有效并在政府内部形成集聚的组织。” 世界银行和韩国公私基础设施投资管理中心（PPIAF）将PPP单位定义为旨在履行下述职能的组织： 推动PPP项目创建并保证其满足可承受性、物有所值（VFM）及风险合理转移等标准，以此提升或促进PPP模式。 持续享有管理各领域PPP交易的权力。此职能将PPP单位与单个政府部门或委员会下设的PPP团队区分开来，后者只负责某些具体PPP交易。

定义与基本原理 PPP单位基本原理 政府在高效管理PPP项目方面存在“失灵”，致使PPP单位应运而生。

职能 政府职能 政府失灵 用于解决政府失灵的职能 1、制定PPP政策与策略 采购动机少 质量控制 2、项目发起/识别 协调能力低 资料来源：世界银行，韩国公私基础设施投资管理中心（PPIAF），2007年。 政府职能 政府失灵 用于解决政府失灵的职能 1、制定PPP政策与策略 采购动机少 质量控制 2、项目发起/识别 协调能力低 政策制定与协调 技术能力不足 技术援助 3、单个项目分析 交易成本高 标准化与推广标准化 4、交易管理 信息匮乏 营销推广 5、合同管理、监督与执行

职能 主要职能 制定PPP政策法规 政策层面 对各项目进行单独分析 项目层面 为采购流程提供技术支持 合同管理与监督

组织结构与运营方式 法律地位和职权 法律地位 法律地位可通过法律或者法令得以确立 法律基础既能彰显政府的有力承诺，又能保障机构职权 有效提升私营部门对PPP模式的信心 持续交易流必不可少 职权 仅提供咨询 还是 享有强制实施的法定权力 取决于该PPP单位的职能 享有法定权力和强制执行力的PPP单位更为高效 PPP单位权力与机构目标保持一致

组织结构与运营方式 人员配置 技能 专业技能（项目评估，技术援助） 如金融、财务、法律、工程、会计等各领域具体技能。 项目管理、协调与支持 经验与背景 公务人员 缺乏专业技能、行业经验以及商业方向 私营领域专家/顾问 利益冲突；难吸引以政府资助机构内的高水平专家 公共或私营领域借调

组织结构与运营方式 运营资金 资金来源 政府预算 服务费用（以项目为准）：向政府机构部分或全额征收 公共或私营部门捐款 国际援助 筹资模式取决于PPP单位所处地位及政府一般实践 资金来源可能会影响PPP单位的行为和运营（影响PPP项目数量）

组织结构与运营方式 ● = 是 ○ = 否 国家 成立年份 政策指引 技术支持 能力建设 推广 案例研究 德国 2009 ● ○ 韩国 1999 英国 1997 维多利亚州（澳大利亚） 2000 南非 其他国家 捷克 2004 丹麦 2006 佛兰德斯（比利时） 2002 法国 2005 希腊 匈牙利 2003 爱尔兰 意大利 日本 荷兰 新南威尔士州（澳大利亚） 波兰 2001 葡萄牙 总计 17 18 8 11

组织结构与运营方式 采购周期中的职能与角色 韩国 英国 政府采购机关 企划财政部 韩国公私基础设施投资管理中心 英国财政部 PPP政策小组 招投标前 项目发起 ● - ○ 可行性与VFM评估 预算制定 项目审批 招投标 招标 评标 谈判协商 定标 合同签订后 合同管理 支付监督 ● = 直接责任，○ = 非直接责任，- = 无

组织结构与运营方式 采购周期中的职能与角色 德国 南非 维多利亚州，澳大利亚 招投标前 项目发起 ● - 可行性与物有所值评估 ○ 预算制定 政府采购机关 联邦财政部 德国公私合作处 国家财政部PPP单位 维多利亚州公司合作处 招投标前 项目发起 ● - 可行性与物有所值评估 ○ 预算制定 项目审批 招投标 招标 评标 谈判协商 定标 合同签订后 合同管理 支付监督

韩国政府与社会资本基础设施投资管理中心（PIMAC）——韩国PPP单位 第二部分 韩国政府与社会资本基础设施投资管理中心（PIMAC）——韩国PPP单位

法律框架 韩国PIMAC 是韩国开发研究院（KDI）附属机构。 韩国PIMAC是2005年1月依据《PPP法修正案》由公共投资管理中心（ PIMA）和韩国民间参与基础设施投资中心（PICKO）合并而成的法定组 织。 韩国开发研究院（KDI）下设的公共投资管理中心（PIMA）成立于2000年1月，其中 心职责是公共投资项目研究与管理 韩国国土空间研究院（KRIHS）下设的韩国民间参与基础设施投资中心（PICKO）成 立于1999年4月，其中心职责是PPP项目研究与管理。 公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）是韩国开发研究院（KDI）的下设机构。 公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC ）是2005年1月依据《公私合作（PPP）法修正案》由韩国开发研究院（KDI）下设的公共投资管理中心（PIMA）和韩国国土研究院（KRIHS）下设的韩国私营基础设施投资中心（PICKO）合并而成。

韩国公私基础设施投资管理中心（PIMAC）使命（公共投资方面） 实施初步可行性研究（PFS） 实施可行性二次评估（RSF） 实施需求预测二次评估（RDF） 深入评估预算计划（IEBP） 承担研究职责 为公共投资管理（PIM）新举措提供支持 公共投资管理（PIM）政策研究 《国家财政法》和《公私合作（PPP）法》共同规定了公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）的职责。 根据《国家财政法》，公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）承担评估职责和研究职责。 -公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）承担的评估职责主要为对大规模公共拨款项目进行初步可行性研究与可行性二次评估，其综合研究以经济和政策分析为基础。 -此外，公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）还承担研究职责，为韩国公共投资体系改进工作做出诸多报告、提供诸多政策建议。

《PPP 法案》规定了韩国公私基础设施投资管理中心（PIMAC）的职责 韩国PIMAC使命（PPP方面） 《PPP 法案》规定了韩国公私基础设施投资管理中心（PIMAC）的职责 研究职责 为PPP基本规划的制定提供支持 PPP项目理论研究与政策研究 制定实施指南 在项目管理中承担咨询职责及/或扮演政府机构角色 开发PPP项目 进行物有所值（VFM）测试并对其进行复核 为征求建议书（RFP)的制定提供支持 对征求建议书（RFP)与特许权合同进行复核 为招投标与谈判协商提供协助 承担推动PPP市场的职责 为公职人员提供PPP培训，开办研讨会 国际合作 数据库管理 《公私合作（PPP）法》同样规定了公私基础设施投资管理中心（PIMAC）在PPP中承担的职责。 - 公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）的研究职责是支持政府制定PPP基本规划，我在第一章中有所介绍。 -此外，公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）对公共和私营基础设施投资政策做出研究并提供指引。 -公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）是政府机构且承担咨询职责。因此，其管理着PPP 项目的整个流程，如实施物有所值测试，审核需求建议书（RFP)和特许权合同。 -最后，公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）还是PPP市场推广者，同时负责公共机关能力构建并对PPP数据库进行管理。 2. 我如此详细地介绍公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）的职责，原因在于该机构是PPP市场推广的先决条件。 -也就是说，上述服务应由独立机构来提供。

韩国PIMAC法律基础 《PPP法案》 第23条：成立PIMAC 《PPP执行法令》 第20条：韩国PIMAC职责 为制定征求建议书（RFP)、指定特许权获得人等工作提供支持，如对项目建议书及特许权合同进行审核评估 为PPP项目审批申请提供支持服务 为外国私人投资者提供支持服务，如通过投资咨询或其他行为吸引外商投资PPP项目 对潜在PPP项目及其可行性研究进行审核 制定并执行与PPP项目实施相关的培训计划

韩国PIMAC法律基础 《PPP执行法令》 第20条：韩国PIMAC职责（接上页） 第21条：韩国PIMAC组织结构 韩国PIMAC主任应由韩国开发研究院（KDI）院长从公共和私营基础设施投资管理相关领域的专家中进行任命 政府可在预算限额内承担PIMAC必要管理开支。 PIMAC主任应向企划财政部提交运营报告。 韩国开发研究院（KDI）院长应在与企划财政部进行协商之后，建立与组织结构、商业运营标准等内容相关的规章制度。

PPP领域的政府部门 企划财政部 PPP复核委员会 政府采购部门 地方政府 韩国公私基础设施投资管理中心（PIMAC） 政策与协调 主管部门 国土海洋部 文化、体育与旅游部 教育科技部 环境部 卫生福利部 国防部等 技术援助 政策咨询与研究 韩国公私基础设施投资管理中心（PIMAC）

招标项目采购步骤 项目总开支>500亿韩元（约2.79亿人民币） 政府补贴>300亿韩元（约1.68亿人民币） 涉及部门 申请初步可行性研究（PFS） 制定项目初步可行性研究（PFS） 初步可行性研究（PFS） 负责部门→企划财政部 企划财政部 韩国 （PIMAC） 项目总开支>500亿韩元（约2.79亿人民币） 政府补贴>300亿韩元（约1.68亿人民币） 涉及部门 PPP可行？ 物有所值 主管部门 PIMAC复核* → 企划财政部复核* 或 企划财政部* 申请确立PPP项目 确立PPP项目 政府采购 否 是 资料来源：战略与财政部，《2014年公私合作（PPP）基本规划》，2014年。

招标项目采购步骤 招标项目 21 主管部门 由PIMAC复核 PPP项目筛选 确立PPP项目 征求建议书（RFP) 提交项目建议书 评估和筛选优先竞标人 物有所值（VFM）测试 谈判协商与订立合同 （指定特许权获得人） 申请批准具体实施方案 建设与运营 社会资本→ 主管部门→ 优先竞标人 特许权获得人 → 特许权获得人 21

非招标项目采购步骤 非招标项目 22 提交项目建议书 物有所值（VFM）测试 通知项目实施 PIMAC 私营部门→ 主管部门 主管部门→ 提议人 发布需求建议书（RFP) 评估和筛选优先竞标人 谈判协商与订立合同 （指定特许权获得人） 申请批准具体实施方案 建设与运营 优先竞标人 特许权获得人 → 特许权获得人 非招标项目 22

韩国PIMAC组织结构 实现了对传统政府投资和PPP模式的系统综合管理 常务董事(1) 政策与研究部门(26) 公共投资评估部门(34) 国际合作分部 可行性研究二次评估分部 PPP政策分部 政策与研究部门(26) 公共投资评估部门(34) 公私合作部门(31) 实施并管理可行性研究（PFS） 实施并管理可行性研究二次评估（RSF） 政府投资（PIM）政策研究 研究 审批国有企业（SOE)项目 基础设施数据库管理 能力建设与培训 国际合作 制定PPP年度规划和PPP指引 实施PPP项目评估 PPP研究 PPP 融资与再融资 可行性研究二分部 常务董事(1) PPP 财务分部 政策研究分部 公共机构项目评估分部 PPP 项目分部 可行性研究一分部 三大部门，93位员工 法务部(6) 常务董事办公室(4)

韩国PIMAC人员配置 专家所处领域 人数 金融 24 财务/商业/会计 16 法律 7 交通 14 工程 （土木、建筑、环境等） 8 国际合作 3 其他（如城市规划、不动产、旅游等） 21 总计 93 2014年1月数据

韩国PIMAC作为PPP单位的业绩 职责 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 可行性研究/私营部门建议书审查/可行性分析 可行性研究 4 1 12 10 25 5 3 2 建议书审查 23 19 22 39 15 11 14 13 7 可行性分析（BTL建设-移交-租借） 8 68 17 20 需求建议书/备用需求建议书审查 9 48 57 62 42 35 18 项目规划评估 16 特许权合同谈判协商 32 29 6 其他（合同审查，咨询） 41 117 149 178 130 110 115 193 160 再融资谈判与事先审查 28 教育培训项目 27 24 38 纠纷仲裁审查 公共投资政策论坛 总计 77 72 66 89 65 146 230 285 295 321 219 208 305 265 数据来源：韩国开发研究院（KDI），韩国公私基础设施投资管理中心（PIMAC ），基础设施数据库 注：1)2011年可行性研究涵盖了BTO（建设-移交-运营）项目的可行性分析审查 2)研究、审查、分析、评估和谈判数据显示的是该年年底已完成的数据。

经验与挑战 置于政府部门之外 体制框架一体化 市场推广 与 项目评估 提高了独立研究与评估的能力 灵活聘请专家（有助于人力资本积累） 保证分析前后一致 体制框架一体化 除了PPP之外，还涵盖了传统采购项目和国有企业（SOE）项目 保持公共投资整体管理的高效性和一致性 市场推广 与 项目评估 依据《PPP法案》，韩国PIMAC在大规模的PPP项目中，既承担了PPP市场推广职责， 又承担了项目评估职责 或将产生利益冲突 力争通过各种指导方针平衡两种职责 - 研究者裁量权最小化 公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC）是韩国开发研究院（KDI）的下设机构。 公私合作基础设施投资管理中心（PIMAC ）是2005年1月依据《公私合作（PPP）法修正案》由韩国开发研究院（KDI）下设的公共投资管理中心（PIMA）和韩国国土研究院（KRIHS）下设的韩国私营基础设施投资中心（PICKO）合并而成

谢谢