德国的食品药品监管 省局稽查局谭友文

德国的基本情况 联邦制国家 联邦、州、地区三级 １６个州，共有１４８０８个地区 人口8211万 社会市场经济体制

一、概况 药品、医疗器械监管 食品化妆品监管 二、药品上市前的审批 三、药品上市后警戒规划和不良反应监测 四、医疗药器械上市后的不良事件监控 五、电子数据库 六、食品 化妆品监管 七、考察印象与启示

德国食品药品监管法律法规主要由联邦、州、市（县）三个层级构成。 （一）药品、医疗器械监管 1.法律法规 德国食品药品监管法律法规主要由联邦、州、市（县）三个层级构成。 药品的法律依据主要有欧盟药品管理条例和德国药品法。以欧盟药品管理条例和欧洲药典为主，各国药品法和药典应随欧盟法规改变而变，即先服从欧盟规定，再考虑各国实际。

2.监管体系 德国联邦政府和各州政府的药品管理部门对药品、医疗器械的生产和流通实行联合监管。 联邦与各州药品管理部门分工明确，各司其职。 联邦一级的药品管理部门主要是联邦疫苗及血清研究所（PEI，Paul－Ehrlich－Institut）、联邦药物和医疗器械管理局（BfArM）。 两部门都隶属于德国联邦卫生部，但具有相对独立的地位。

2.部门职责 联邦疫苗及血清研究所（PEI）主管血清、疫苗、血液制剂、骨髓制剂、组织制剂、基因工程方法制造的血液成分等药品 联邦药物和医疗器械管理局（BfArM）主管除PEI监管以外的医疗器械和人用药品，包括新化学成分药物和新生物成分药物。这些药品约占德国所有被批准药品的85%。

（二）食品化妆品监管 1.法律法规 德国的食品法律包括《食品法》、《日用品管理法》、《HACCP方案》、《指导性政策》等。 在化妆品安全方面，主要依据欧盟《欧盟化妆品规范》76/768/EEC进行管理。

2.监管体系 德国在食品和化妆品监管上也是采取分级管理的模式。联邦政府设有消费者保护、食品与农业部(BMELV)，是最高主管部门，负责颁布相关法律法规，下属三个机构，即联邦消费者保护与食品安全局(BVL)、联邦风险评估研究局(BfR)和管理联邦研究中心(FR)。

3.部门职责 联邦各州政府负责执行落实各项监管措施和成立相关的机构。 各州分三级管理，州一级的最高机构负责监督、设立机构和颁布规定；中级机构负责服务性和专业的监督；基层的机构负责食品监督的具体事务，如检查和抽样等实施工作。

二、药品上市前审批 (一)注册 根据德国联邦药品法（AMG）的规定，任何药品只有在获得药品注册许可后才能进入市场流通渠道。

欧盟程序： 1.集权程序——如生物技术药品，只能选择集权程序，即向总部设在伦敦的欧盟药品评审委员会（EMEA）申请注册，并由德国联邦BfArM、PEI两个药品监管部门对申请上市药品提供科学审查和科学评估报告。 人用药品委员会（CHMP）会基于联合报告给出最终意见，该意见通常为EMEA所接受并据此作出批准药品在欧盟上市的许可,批准后便可在欧盟所有成员国销售。

2.分权程序——是针对在欧盟境内无上市许可证的仿制药和含新活性物质的药品（需强制集权程序除外）设置的许可批准程序。 申请人选定一个欧盟成员国作为参照国，其余所有参与的欧盟成员国作为有关国，参照国提供主要审查和初步评估报告，有关国可以接受或不接受该报告，只有当所有成员国都接收时，该药品才获得由所有参与国批准的上市许可证。

3.互认程序 适用于一般药品及含有新活性物质的药品（需强制集权程序除外），是指药品在该国内拥有一个上市许可证，并且想在其他成员国取得上市许可证。 4.国家程序 申请者申请仅在一个国家内适用的上市许可证。虽然仅涉及一个国家，但欧盟标准仍然适用。 从申请文件上看，药品注册申请时需提供哪些文件，取决于该药的药理作用是否已经科学论证和实践证明。必须根据欧盟2003/63号指令。

（二）药品临床试验阶段 严格遵循欧洲临床试验指令(2011/20),该法令于2004年实施，并强制转化成欧盟各成员国国家法律。 临床试验的要求还要得到有关独立伦理委员会（IEC）的较好评价，以及国家主管当局BfArM或PEI的批准。 如果获得批准，临床试验数据将全部进入欧洲临床试验数据库（EudraCT）。

最后审查阶段，审查部门主要考核有效性、可靠性和质量是否符合现行质量标准的要求。发放许可后由BfArM进行严密的监控，严格考察“效用危险比”，任何变动都要承报BfArM备案，部分改动必须事先征得BfArM的同意。 作为欧盟成员国也是发达国家的德国，其较为完善的药品监管体制，在欧盟境内拥有无可争辩的优势。

三、药品上市后警戒规划和不良反应监测 药物警戒规划主要是在推出创新药品、生物技术衍生产品、疫苗以及产品发生重大变化（如新剂型或新的给药途径）和出现新的不良反应情况时制定，其重点在于不良反应监测。 实行药物警戒规划，有利于及时发现和控制药物上市后风险。

制药企业在5年内皆有义务对所生产并上市药品实施药物警戒，出现新的不良反应或其他问题时，不仅要进行监控，还要研究并利用相关文献。如果药品在上市后5年后出现问题，监管部门要对该药品进行重新评估并调查，必要时可以禁止其继续上市。

药商信息员（由监管部门指定）必须在24小时向监管部门报告，及时报告也是监管部门主查内容，必须建立有效的信息系统并在7天内发往各地。 制药企业有责任和义务及时地将企业运营中获得的有关风险报告呈报主管人员。 药商信息员（由监管部门指定）必须在24小时向监管部门报告，及时报告也是监管部门主查内容，必须建立有效的信息系统并在7天内发往各地。

根据联邦药品法（AMG）第62条规定，有关的联邦机构必须对人药及兽药在使用过程中产生的直接或间接的风险进行采集、评估并采取相应的措施；协调相关部门所处不同危险阶段的合作，要求经销商合作并及时通过有关渠道取得信息。

风险分两级，第一级为可指出药品不良反应可能性的风险；第二级为对危害健康有怀疑根据的，即有产生不良反应有相当可能性的药品，根据其可能性分风险程度。 当对药品副作用的产生有根本怀疑时，BfArM必须采取措施：①进行动物试验；②对健康人试验；③对病人临床试验。 有关药物安全的问题，德国和欧盟都有相应的规定：共同的责任是收集有关药物危险的信息；评估信息采用相应的协调措施，必要时发出药物危险通报，还有协作企业之间相互通报。

四、医疗器械上市后的不良事件监控 在德国，主管医疗器械的监管部门主要是BfArM，其医疗器械部共有五个部门，一是无源医疗器械处，由医生、药剂师、牙医和生物学家组成；二是体外诊断试剂处，由实验室化学家和医生组成；三是有源医疗器械处，由物理学家、工程师、医生和生物学家组成；四是临床研究组，由医生和生物学家组成；五是快速通道组，由两个科学家和其他行政人员组成。

按照欧盟医疗器械指令2007/47/EC的规定，对于医疗器械的定义为：是指制造预订用于人体以下目的的任何仪器、装置、器具、软件、材料和其他物品，包括制造商预期特定用于诊断和/或治疗目的和使器械正常应用的软件，无论他们是单独使用还是组合使用。该指令适用于2010年3月21日后上市的全部医疗器械CE认证。对2010年3月21日之前设计、之后上市的器械无过渡程序。

BfArM收到报告后，登记-询问-评估，立即行动或等待进一步研究结果。 不良事件的监测评估是德国医疗器械上市后监管的重要内容。 不良事件发生后，制造商、代理人、经销商及专业使用者/操作者须按事件风险程度向BfArM或PEI报告，时间不晚于事件发生后30天。其中严重健康危险，使用人、操作者须立即报告。 BfArM收到报告后，登记-询问-评估，立即行动或等待进一步研究结果。

评估过程中，制造商也承担相应的义务，必须执行风险评估所需要的各种研究，并将结果通知上级主管联邦机构，要针对每一次通告，提交一份报告，如有要求，须递交所有符合的文件，特别是从风险分析和临床评估中提取的有关材料。

根据年度数据统计分析，2005-2009年德国医疗器械不良事件发生原因从多到少排序为：非产品相关的原因、原因不明、设计/制造错误、制造缺陷、使用者原因。其中第一项约占事件总数的三分之一以上，真正属于产品质量原因的不到三分之一。

五、电子数据库 数据库分为两部分：一是药品信息库，成药及其变更数据；二是药物成分信息库，关于药物成分、辅助成分及杂质的数据，该信息库主要存储了依据德国联邦药品法（AMG）第34条规定收集的药品一般信息。这些药品或是已经得到德国药品监管当局的许可，或是假定许可，或是许可已被取消。 除了官方数据库以外，还有许多非官方的健康数据、处方数据库，包括医疗记录与需求数据库、药物流行病学研究数据库等。

在欧盟，建立这些数据库并不是由政府监管部门主导，而是通过其他途径完成。 德国由于患者可以选择到全科医生、医院、专家就诊，因此全科医生并不掌握患者全面数据，相关数据库建设难度更大。

以德国药物流行病学研究数据库为例，该数据库2000-2003年启动，涵盖德国4种法定健康保险的1400万受保人，其数据来源包括法定健康保险医师协会通过全科医生提供的数据、医院提供的数据、药房数据库（ARZ）提供的数据组成。 非官方的数据库建设目的是多重性的，但客观上为药品上市后监管提供了科学论证的基础和法律证据的保障，通过有偿和无偿共享，降低了政府的执法成本。

五、食品化妆品监管 与药品、医疗器械的监管方式不同，德国对化妆品不实施产品上市前许可，管理模式上以企业自律为主，政府部门侧重于安全评估和上市后监管。 德国对生产化妆品的企业实施备案制度，备案内容包括生产企业生产设备、条件、人员、质控体系文件等，也包括产品的定性或定量组分、原料成分和产品的理化以及微生物特性、产品的安全性和功效评价资料，以及对人体产生不良反应的资料等，上述信息以备产品上市后发生安全性问题时之用。

德国每年对化妆品的抽验计划中，有70%为针对特定品种和企业的计划抽样，有30%是根据举报、投诉等特殊事件进行的专项抽样，抽样目标根据企业、消费者、产品三方面的风险因素来确定。通过上述有针对性、有覆盖面地抽验及时了解化妆品的安全信息。 食品监管也有着类似的情况。对于食品企业的处理，主要是罚款，少数有暂停营业，基本没有吊销营业执照的情况。

六、考察印象与启示 依法治国 诚实守信 以人为本 精益求精 1、法治 2、经济 3、企业 4、创新 5、文化 6、教育 7、信用 8、保障

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