欧盟食品安全法规的最新变化与中国对欧农产品出口 李 先 德 中国农业科学院农业经济研究所

大 纲 一、欧盟食品法律的基本框架 二、有关食品安全的主要法规 三、消费者权益保护和食品安全立法 大 纲 一、欧盟食品法律的基本框架 二、有关食品安全的主要法规 三、消费者权益保护和食品安全立法 四、欧盟食品法规变化对中国农产品出口 影响分析 五、结论 六、政策建议

一、欧盟食品法律的基本框架 1.1 欧盟(European Union-EU) 简介 1.2 欧盟的主要机构 1.2 欧盟的主要机构 1.3 欧盟法律和食品安全方面的法律

1.1 欧盟(European Union-EU) 简介

1.1 欧盟(续) 欧盟(European Union-EU), 最早被称之为欧洲经济共同体(European Economic Community－EEC)，是根据1957年3月25日的罗马条约创建的。经过几次扩充，现有成员国25个，它们是：法国，德国，意大利，荷兰，比利时，卢森堡，爱尔兰，丹麦，英国，西班牙，葡萄牙，希腊，奥地利，瑞典和芬兰,以及2004年五月正式加入欧盟的十个中东欧国家（爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克、斯洛文尼亚、马耳他和塞浦路斯 ）。 总面积: 3 892 685 km² (列世界第7位 ) 总人口: 4.55亿 (列世界第3位 ) GDP: 96130亿欧元（约合114400亿美元,列世界第1位)

1.2 欧盟的主要机构 欧盟的主要机构有：欧盟委员会，欧洲理事会（欧盟各国部长理事会），欧洲议会（直选产生的民意机构）,欧洲法院，欧洲审计院，欧洲中央银行，欧洲经济社会委员会。 涉及到立法和通过法律方面的问题，主要与前面的三个机构---欧盟委员会，欧洲理事会，欧洲议会---有关。

1.3 欧盟法律和食品安全方面的法律 应该指出的是，现有的欧盟法律各成员国都必须遵守。所有的成员国都被要求在一个共同的欧洲法律框架内立法。 1.3 欧盟法律和食品安全方面的法律 欧盟最初创建的目的是成为一个关税同盟，慢慢演变成了一个共同市场。然而，协调欧盟15个成员国的法律是一个较为漫长的过程。 应该指出的是，现有的欧盟法律各成员国都必须遵守。所有的成员国都被要求在一个共同的欧洲法律框架内立法。 但是，如果欧盟就某些问题的法规不健全或缺乏的时候，各成员国的法律就有可能在不同的国家间产生不同的规则。关于食品方面的法律就是这样。长期以来，各成员国所执行的有些法律并不完全相同。

1.3 欧盟法律和食品安全方面的法律(续） 只是到最近的2002年，欧洲在经历了疯牛病危机以及其他一些食品安全方面的丑闻后，欧盟才在2002年1月通过一个基本的法律框架文本 EC No 178/2002，这项法规确定了欧盟食品法律的基本原则和要求，尤其是对可追溯性 (traceability)及所有食品和饲料产品的原则和要求。同时，法规还要求成立欧盟食品安全署 (European Food Safety Authority－EFSA)

1.3 欧盟法律和食品安全方面的法律(续) 欧盟的法律是由法令(Directives)和法规 (Regulations)组成的。 法令和法规都必须在成员国一级得到执行。 法令确定了所要取得的结果，但是将有关具体的执行形式和方法的选择权留给各成员国，成员国负责把法令转换成本国的法律(通常是在法令通过以后的2－3年时间内)。 法规则必须完完整整地在各成员国得到遵守。欧盟法律的修正案经常是以新的法令和法规的形式颁发的。

1.3 欧盟法律和食品安全方面的法律(续) 欧盟遵循两种方法来协调食品法律。 1.3 欧盟法律和食品安全方面的法律(续) 欧盟遵循两种方法来协调食品法律。 第一是“横向”法律，它所包含的内容对所有食物都通用(如添加剂、标签、卫生等)； 第二类是“纵向”法律，它适用于特定的食品，如可可、巧克力产品、糖类、蜂蜜、果汁、果酱、新型食品 (Novel Foods) 等。 欧盟食品法律由成员国的官员负责实施和执行。布鲁塞尔的欧盟官员负责对各成员国的执行情况进行监督。如果成员国不遵守欧盟法令和法规，欧盟委员会的官员有权对其在欧洲法院采取法律行动。

二、有关食品安全的主要法规 2.1 农药 2.2 其他污染物 2.3 动物和动物类产品中的残留物

2.1 农药 欧盟关于农药方面的法律还没有完全协调化。欧盟最大允许残留量(Maximum residue levels, MRL)吸收了FAO和WHO的食品法典(Codex Alimentarius)和OECD 的一些工作成果。有关欧盟协调化过的最大允许残留量规定，可以查阅欧盟网址 http://europa.eu.int/comm/food/fs/ph_ps/pest/index_en.htm “欧盟农药重新登记法令（91／414）”于1993年通过，要求在2008年前对欧盟市场上的850种农药进行重新登记，随着欧盟东扩，这一范围扩大到967种。预计该法案的实施将使欧盟市场上许可使用的农药从967种减少到350种。最近，欧洲议会正在考虑制定相关法规。

2.1 农药 （续） 因为欧盟对农药有效成分的禁令同样适用于进口农产品，因此，在生产过程中使用过欧盟禁用农药的农产品也将不能进入欧盟市场。 如果不及时采取有效行动，我国对欧盟出口的新鲜果菜很可能由于有关法律内容的变更而含有超出规定的农残。一旦出现这种情况，出口产品将被列为不合法商品，而且任何不符合此新规定的行为将会在媒体曝光，导致我国相关出口商，甚至整个行业被剔除出供应商名单。 欧盟不断对其市场上的农药进行审查。大概有320种用于植物保护的活性物质从2003年起撤离欧盟市场。

2.2 其他污染物 欧盟协调化的法律现在处于实施中的有： 莴苣和菠菜中的含氮量要求; 花生，坚果，干果，谷物和奶类的黄曲霉毒素； 2002年4月5日，欧盟对大量食物产品使用了铅，镉，汞和3-MCPD最大含量要求； 对调料中的黄曲霉毒素使用了最大值规定； 对谷物和干葡萄果中的黄褐色毒素A 使用了最大含量要求； 对于动物源产品和植物油脂类产品则设置了dioxin（二氧芑）的最大含量要求。这些最大含量要求从2002年7月1号开始必须实施。 随后，欧盟委员会又作出了几个最新的修正案：欧盟委员会 2375/2001号法规,221/2002号法规,257/2002号法规,472/2002号法规和563/2002号法规。

2.3 动物和动物类产品中的残留物 欧洲理事会第96/23/EC号法令对动物和动物类产品的残留物的监测作了分别的规定。法令要求除了对上面提到的农药残留进行监测以外，还须对兽药残留物以及一些不良物质如生长促进素残留进行监测。欧洲理事会第96/22/EEC号法令规定禁止在肉类生产中使用荷尔蒙。 从变化方向上看，欧盟近年来所通过的有关农药和其他污染物的法规对残留物的要求越来越严。中欧近年农产品贸易的摩擦就是在这一大背景下产生的 。

案例：法国和荷兰

农产品出口指南目录（法国） 第一章 法国国情 第二章 农产品市场概述 第三章 进口管理政策 第四章 市场体系及发展趋势 第一章　法国国情　 第二章　农产品市场概述　 第三章　进口管理政策　 第四章　市场体系及发展趋势　 第五章　农产品进口市场分析　 第六章 我国对法国农产品出口　 第七章　重要会展信息 第八章　重要机构通讯录　 附　录　 有关详细内容,请查阅网址：http://www.mofcom.gov.cn/ncpzn.shtml

…第三章 进口管理政策 … 三、食品法律 四、标签要求 五、包装和容器要求 六、食品添加剂规定 七、农药和污染物的规定 八、其他规定和要求 …第三章　进口管理政策 … 三、食品法律 四、标签要求 五、包装和容器要求 六、食品添加剂规定 七、农药和污染物的规定 八、其他规定和要求 九、其它特殊标准：对于转基因（GMO）产品;健康食品; 有机食品... 十、版权、商标规定 十一、法国农产品认证制度：“原产地命名控制”（AOC）; 红色标签认证 ; “生物农业”（AB）标识

三、消费者权益保护和食品安全立法 3.1 消费者权益管理部门 3.2 欧盟消费者保护中公众关注的主要问题 疯牛病危机 转基因问题 荷尔蒙生长素问题

3.1 消费者权益管理部门 在欧盟,很多的法规是由消费者权益管理部门作出的。比如说，欧盟委员会关于全面禁止进口中国动物源产品的第2002/69/EC决议就是由欧盟委员会中主管“健康和消费者保护”事务的专员(或称委员) Davis BYRNE 签发的。因此有必要对欧盟内部的消费管理部门，有关保护消费者权益的法律以及消费者在影响政策制定方面进行分析。

3.1 消费者权益管理部门(续) 在欧盟，有关消费方面的政策是在20世纪70年代中期才提到议事日程上来的。1972年在巴黎召开的欧共体成员国首脑会议上，第一次明确表明要把消费者权益保护纳入到欧共体政策中去。 稍后不久，欧共体委员会就提出了有关消费者保护的第一份行动计划。这份报告提到消费者的五类基本权利， 它们是欧盟有关消费者问题法律的基础。其中包括保护健康和安全的权利。这些基本权利要在所有欧盟的法律和法令中得到体现。所有以这种或那种形式影响到消费者权利的政策，如经济政策，共同体农业政策，环境政策等等，都要考虑到消费者的利益。

3.1 消费者权益管理部门(续) 组织机构： 1989年，欧盟成立了“消费者政策处”。 1995年，消费者政策处升格为欧盟的一个总局，即 DG XXIV。 20世纪90年代中后期的疯牛病危机迫使欧盟把目标重点特别转移到消费者健康和食物安全问题。由于这个原因，欧洲理事会于1997年12月制定了一系列有关“生产和流通安全食品”的政策优先目标。而且，欧盟对DG XXIV进行了完全的机构重组。总局的名称改为 “消费者政策和健康保护”。 1999年，这一名称又进一步变成为“健康和消费者保护”总局。

3.1 消费者权益管理部门(续) 健康和消费者保护总局专门设有一名副局长负责有关食品安全，动物健康和福利以及植物健康的事宜。属下有四个处室： 科学观点处 食品安全一处 (工作内容包括动物营养；生物风险；化学和物质风险监测；食品法律和生物技术等)； 食品安全二处(工作范围包括植物健康；动物健康和福利；国际食品，兽药和农药问题等)； 食品和兽药办公室(工作内容有：质量计划，跟踪和发展； 动物源食品；植物源食品，植物健康及加工和流通；动物营养，进口控制及残留问题)。 从工作范围的简单介绍可以看出，农产品进出口中的残留问题实际上是落入到健康和消费者保护总局的工作职责范围中。

3.2 欧盟消费者保护中公众关注的主要问题 之一：疯牛病危机 疯牛病最早是在英国1986年检查发现，1987报告的病例为400个左右。到1992年，疯牛病大面积爆发，猛增到37000多例。 英国疯牛病导致欧盟其他成员国对英国牛肉实施进口禁令。尤其是法国，以保护消费者健康为由，在欧盟委员会宣布对英国牛肉解禁之后的许多年里，一直禁止进口英国牛肉，导致双方的纠纷。经欧盟委员会和欧洲法院的多次仲裁，法国才在2002年下半年宣布解禁。 疯牛病冲击波：拖垮了英国的养牛行业；降低欧盟成员国消费者对牛肉消费的信心；德国农业部部长和卫生部部长的辞职...

疯牛病危机（续） 疯牛病事件的教训。首先，由于各种各样的原因，从1986年疯牛病的发现到欧盟采取切实有效的行动经历了十多年的时间。直到1996年3月27日，欧盟委员会才正式做出对英国牛肉禁运的决定。 第二，欧盟成员国由于各国间受影响的程度不一样，所采取的措施有快有慢。比如关于“特殊风险物质”MRS的问题，英国从1989年开始禁止在人类食用的物品中使用，从1990年开始禁止在动物饲料中使用。法国则从1996年开始采取同样措施，荷兰从1997开始，比利时从1998年。整个欧盟成员国从2000年10月开始。 第三，从整体上看，欧盟成员国在处理疯牛病危机的事情上基本处于无政府管理状态。

3.2 欧盟消费者保护中公众关注的主要问题 之二：转基因问题 欧盟最早对转基因产品进行立法管理。2001年7月25日，欧盟委员会公布了对转基因食品和饲料进行管理以及对转基因产品进行标签和实施可追溯性的法规建议。现在主要有以下几个法律在起作用。 欧洲理事会的第2001/18号法令。它是欧洲理事会的第90/220号法令的修正版，涉及管理“活的”转基因物质的环境释放和商业化的批准事宜，它于2002年10月17日开始生效。 欧洲理事会的第1139/98号法律。该法律从1998年9月开始生效，它要求对含有Round-Up Ready转基因大豆和 Novartis Bt-176玉米的食品进行标签。欧盟委员会的第49/2000号法律对该法律进行了修正。修正案从2000年4月10日开始生效，含有1％转基因成分的产品必须标签。

转基因问题 （续） 欧盟委员会的第50/2000号法律。这个法律从2000年4月10日开始生效，它对那些食品中含有转基因成分的添加剂提出了特别标签的要求。 2003年7月22日，欧盟农业部长理事会通过了新的转基因产品条例，为取消欧盟4年多来对转基因产品“事实上的禁令”铺平了道路。根据新条例，欧盟将简化和统一转基因产品的上市审批程序。不过，新条例还规定转基因物质含量在0.9％以上的所有转基因产品，包括农作物、食品、动物饲料和植物油等必须清楚地标明“本产品为转基因产品”。

3.2 欧盟消费者保护中公众关注的主要问题 之三：荷尔蒙生长素问题 主要发生在欧盟和美国之间。美国大量使用一些荷尔蒙生长素来刺激动物生长，以提高肉的产量。但是根据欧盟的研究，这些荷尔蒙生长素有可能导致癌症的发生，因此对健康构成危害。这是为什么欧盟禁止采用荷尔蒙生长素，并且拒绝进口美国牛肉的原因。 欧洲理事会曾于1996年4月29日通过了有关此问题的第96/22/CE法令，立即引起了美国和加拿大的愤怒，出于报复，美国和加拿大对欧盟的某些产品实施了高达100％的惩罚性关税。它们要求WTO进行干预。 兽药措施科学委员会于1999年4月提交的报告表明，6种荷尔蒙生长素对生长，内分泌，免疫，神经生物等方面有影响。雌二醇17Beta荷尔蒙生长素被认为是完全可以致癌的。根据科学委员会的意见，肉类中即使只含有微量的荷尔蒙生长素，都会对人类健康产生风险，尤其是对儿童。

四、欧盟食品法规变化 对中国农产品出口影响分析 2002年1月25日欧盟以中国出口产品中残留药物为由，通过决议，暂停从中国进口用于人类消费或用作动物饲料的动物类产品，其中包括海产品。 2002年6月，欧盟宣布恢复进口我国部分海产品。同年11月20日，欧盟委员会又一次宣布进口我国部分海产品。 2004年７月１６日，欧盟委员会通过决议，解除了对我国虾、养殖鱼类、蜂蜜、蜂王浆、兔肉和其他一些动物源性食品的出口禁令。这是自２００２年１月欧盟发布对我国动物源性产品全面停止进口禁令以来，最重要的一次较大范围的解禁。

四、欧盟食品法规变化 对中国农产品出口影响分析(续) 损失严重: 山东省失掉出口机会3亿美元，浙江1亿美元。在出口欧盟的水产加工企业和外贸企业中，山东企业占了70％左右。根据有关部门统计，2002年1至6月，全国水产品对欧盟出口量，出口额比上年同期分别下降71％和73％ 。 中国对荷兰动物类产品出口大幅下降：2002年出口不足0.5亿美元，较2001年出口额下降了近60％，2003年出口额继续下降到只有0.3亿美元，比2001年下降约80％。

四、欧盟食品法规变化 对中国农产品出口影响分析(续) 原因 国内监控体系方面：如欧盟在一份决议中说，“在从中国进口的水产品和鱼类产品中查出有氯霉素…另外，欧盟专家在中国访问时的一次现场检查发现，对活动物和动物产品的兽药管理和残留控制体系存在严重问题，这将导致有害残留物包括氯霉素的存在，从而，对人和动物的健康构成威胁…检查团还发现，中国相关管理部门并没有遵守它们曾向欧盟委员会所作的许多承诺和保证…”。 欧盟的法律及所制定的标准方面：在国际上，欧盟的标准是相当严格的。而且，近年来变得越来越严。

五、 结论 第一，欧盟深受食品安全危机的重创，使得消费者和社会各界强烈要求政府采取强有力的措施。 第二，欧盟的食品安全问题实际上是和欧共体农业政策和农业生产方式密切相连的。以往的政策过分强调农业的生产功能，农场主或企业追求最大利润，尽量降低成本，如使用骨粉，采取工业化生产方式等等。其恶果就是，食品安全问题并没有因技术不断进步而减少。当然,有两个发展动向值得特别关注： 在生产方法上，鼓励和大力支持发展“生态农业”，“有机食品”等，相应就有许多绿色生产的法规和标准出台。 农业政策从过去一昧强调生产功能转向多功能性。

五、 结论（续） 第三，欧盟在借机强化食品安全的同时，提高了食品进口的标准。这使得第三国对欧盟的出口变得越来越难。尤其是对于发展中国家影响更大。因为这些国家不能马上改变其生产方式，况且这种改变要提高支出。同样，检查监测技术，设备都要更新调整，使得监控成本也不断提高。 第四，通过大众媒体的传播，公众舆论等对政府食品管理部门起到很大影响力或压力，促使政策和法律发生改变。尤其需要提到的是，消费者协会起着重要的推波助澜的作用。 第五，在欧盟，恩格尔系数(即食品消费支出占生活总支出的比重)已降低到18％左右，消费者有能力花费较多的钱，以较高的价格消费更加安全卫生的食物。这也是多数欧盟消费者支持就食品安全问题严厉立法的一个客观原因。

六、政策建议 第二，建立跨部门多行业的联合委员会，及时预警和 报警。 第三，加强兽药管理和残留检查和监控体系的建设。 第一，建立对主要贸易伙伴国家和国际组织食品标准 和法规的跟踪系统。 第二，建立跨部门多行业的联合委员会，及时预警和 报警。 第三，加强兽药管理和残留检查和监控体系的建设。 第四，充分发挥行业机构的作用，包括消费者协会的 作用。 第五，针对出口目的国，由有关企业建立相应的出口 基地，实施全程控制，保证产品质量。

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