改进预算管理与转变政府职能 ——新预算法及相关政策解读 吉林省财政厅预算处 2014年12月5日

主 要 内 容 新《预算法》及相关政策的出台背景和过程 预算管理制度改革的方向和主要内容 怎样做好2015年预算管理工作

第一部分 法律政策出台背景和过程

新预算法 第一章 总则（1—19） 第二章 预算管理职权（20—26） 第三章 预算收支范围（27—30） 第四章 预算编制（31—46） 第五章 预算审查和批准（47—52） 第六章 预算执行（53—66） 第七章 预算调整（67—73） 第八章 决算（74—82） 第九章 监督（83—91） 第十章 法律责任（92—96） 第十一章 附则（97—101） 79-101-82

预算法的修订历程 1995年1月1日，现行预算法正式实施。八届全国人大二次会议。 2004年，启动预算法修订。由于各部门意见不统一等原因，此次修订最终搁置。 2009年2月，重启预算法修订。全国人大常委会预工委等部门成立了预算法修订领导小组。 2010年，形成初稿。 2011年12月，初审预算法修正案。11月，国务院第181次常务会议讨论通过了预算法修正案草案。12月31日，十一届全国人大常委会第24次会议初次审议预算法修正案草案，这次审议没有对外公开。 2012年6月， 二审预算法修正案。十一届全国人大常委会第27次会议二次审议预算法修正案草案，随后草案通过全国人大网向社会公开征求意见，共有1.9万人提出了33万条意见，其中有3.4万条具体修改意见，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。 2013年8月，“缺席”十二届四次会议，三审延期。 2014年4月21，十二届八次会议三审预算法修正案。 2014年8月31日，审议通过预算法修正案草案。

促进新预算法出台和实施的关键因素 十八大提出全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标。（2012-11） 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把财税体制改革作为单独的一部分，明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。（2013-11-12） 中央政治局会议审议并原则通过了《深化财税体制改革总体方案》，是三 中全会后中央较早审议出台的具有“四梁八柱”意见的改革方案之一，继续将 财税体制改革作为推动其他各项改革的突破口和先行军。（2014-6-30） 十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 ，法定职责必须为、法无授权不可为。（2014-10-23）

深化预算管理制度改革的相关政策 《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号） 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号） 《财政部关于印发〈地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法〉的通知》（财预[2014]351号） 《财政部关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》（财库[2014]175号） 《关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预[2014]368号） 《关于规范税收等优惠政策的通知》（待发） 《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（待发） 《关于实行中期财政规划管理的意见》（待发） 《关于全面推进预算公开工作的意见》（待发） 《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（待发） 《地方国库现金管理试点办法》（待发） 《政府购买服务管理办法（暂行）》（待发） 《预算法实施条例》（待发）

国务院关于深化预算管理制度改革的决定 是预算管理的纲领性文件； 是对财政地位和作用的充分肯定； 是落实总体方案的关键环节； 是落实新预算法的重要举措； 是全面加强预算管理的具体部署。

预算管理制度存在的主要问题 预算管理和控制方式不够科学，没有跨年度预算平衡机制； 预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理； 预算约束力不够，财政收支结构有待优化； 财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高； 预算透明度不够，财经纪律有待加强。

预算管理制度改革的基本原则 遵循现代国家治理理念。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度，并与相关法律和制度的修订完善相衔接。健全财政法律制度体系，注重运用法律和制度规范预算管理，提高政府公共服务水平。 划清市场和政府的边界。凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。　　 着力推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。 坚持总体设计、协同推进。既要注重顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，又要考虑外部环境和制约因素，实现与行政管理体制改革的有序衔接，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。

第二部分 预算管理制度改革的方向和内 容

三大任务：改进预算管理制度，建立全面规范、公开透明的预算管理制度；完善税收制度，建立公平统一、调节有力的税收制度；建立事权和支出责任相适应的制度。 路线图：预算管理制度是基础，需先行；收入划分改革在相关税种税制改革基本完成后进行；建立事权和支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案，最后动。 明间表：今明两年，预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权和支出责任划分改革要基本达成共识。2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。

——把权力关在制度的笼子里，置于阳光之下 改进预算管理制度的方向和内容 ——把权力关在制度的笼子里，置于阳光之下 ①以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；（政府、部门、三公、经济分类） ②完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支 增幅或生产总值挂钩事项；（清挂钩、消专项、定分工、保增值） ③改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；（弱收 入、改审核、建机制、编三年） ④完善转移支付制度；（调结构、清专项、建机制） ⑤加强预算执行管理；（硬约束、盘存量、控借款、清专户、活现金） ⑥规范地方政府性债务；（清平台、控规模、出报告） ⑦全面规范税收优惠政策。（填平政策洼地，维护市场公平）

一、关于预算公开 第十四条　经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。 经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。 各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。 本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。

第八十九条　县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实 行审计监督。 对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。 第四十五条　县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡 、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形 式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。 第四十六条　报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应 当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项； 按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预 算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类 应当编列到项。

第七十五条　编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。 决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）进一步规定： 1、政府预决算支出全部细化公开到功能分类项级科目 2、专项转移支付预决算按项目按地区公开（替代、单行） 3、积极推进财政政策公开 4、逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出 5、按经济分类公开政府预决算和部门预决算 6、所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算 7、所有财政资金安排的“三公”经费都要公开

预算公开的总体要求 ——公开是常态，不公开是例外。除涉密信息外，所有使 用财政资金的部门均应公开本部门预决算，所有涉及财政 资金的情况都要主动向社会公开。 ——重点公开内容。包括政府预决算、部门预决算、专项 转移支付、基层民生支出、地方政府债务、政府采购项目 、预算绩效信息、财税政策和规章制度等8个方面。 ——通过预算信息公开，倒逼预算管理制度改革。

二、关于完善政府预算体系 第四条 预算由预算收入和预算支出组成。 政府的全部收入和支出都应当纳入预算。 第四条　预算由预算收入和预算支出组成。 政府的全部收入和支出都应当纳入预算。 第五条　预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。 一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）进一步规定： 1、明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。 2、加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。

3、清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。 4、结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。 5、统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。

《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预[2014]368号）规定： 一是从2015年1月1日起，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支列入一般公共预算。具体包括地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入等11项基金。上述基金转列后，收入按新科目缴库，不再单设相应支出科目（尽量不新增专项）；支出仍主要用于或专项用于安排相关支出，且收入规模增加的，支出规模原则上相应增加，有条件的地区要进一步加大对残疾人事业等领域的支持力度；上述基金以前年度结余结转资金2015年相应转列一般公共预算。

二是结合政府性基金预算安排，统筹安排一般公共预算相关支出项目。政府性基金预算安排的，一般公共预算可不再安排或减少安排。对两本预算都安排的项目，应制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式，避免交叉重复。盘活存量资金，将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算。 三是提高国有资本收益上缴公共财政的比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。国有资本经营预算支出范围除调入一般公共预算和补充社保基金外，限定用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、对国有企业的资本金注入及国有企业政策性补贴等。一般公共预算安排的用于这方面的资金逐步退出。（经本级人民代表大会批准，地方各级政府可以根据实际情况将国有资本经营预算逐步并入一般公共预算。） （社会保险基金预算应当在自身精算平衡的基础上实现可持续运行。一般公共预算可以根据需要和财力许可适当安排资金补充社会保险基金预算。）

三、关于改进年度预算控制方式 建立跨年度预算平衡机制 控制方式一：强化人大对支出预算的监督。 一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。

第四十八条 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容： 第四十八条　全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容： (一)上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求； (二)预算安排是否符合本法的规定； (三)预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行； (四)重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当； (五)预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定； (六)对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当； (七)预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源； (八)与预算有关重要事项的说明是否清晰。

控制方式二：收入预算从约束性转向预期性。 第三十二条　各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。 各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。 第三十六条　各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。 各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。 第五十五条　预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。 各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

控制方式三：对地方政府债务实行限额管理。 第三十五条　经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）进一步规定： 1、经国务院批准，地方一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补，地方政府一般债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。 2、经国务院批准，地方政府性基金预算为有一定收益的公益性事业发展可举借专项债务，地方政府专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。 3、财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算分地区债务限额，并报国务院批准。 4、各省、自治区、直辖市在分地区债务限额内举借债务，报省级人大或其常委会批准。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

第十二条　各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力 而行、讲求绩效和收支平衡的原则。 各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。 第六十六条　各级一般公共预算年度执行中有超收收入的 ，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。 各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基 金。 省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收， 通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收 支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或 者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备 案，并应当在下一年度预算中予以弥补。

关于跨年度预算平衡机制，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）进一步规定： 1、市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。 2、政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

关于中期财政规划，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）进一步规定： 实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

中期财政规划的范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。主要内容： 1、现行财政收支政策及测算（码账，收支难点）。 2、现行政策问题分析。 3、财政收支政策改革方案。 4、改革后财政收支测算，综合平衡。 实施步骤：中央层面，2015—2017年财政规划与2015年预算同时编制；地方层面，争取在编制2016年预算时，各省同时编制2016—2018年财政规划。

四、关于转移支付制度 第十六条 国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、 公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。 第十六条　国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、 公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。 财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政 府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用 的一般性转移支付为主体。 按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于 办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞 争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。 上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金 。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。

第三十八条　一般性转移支付应当按照国务院规定的基本 标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编 制。 县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提 前下达下级政府。 地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数 编入本级预算。

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）进一步规定： 1、完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；明显增加对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的转移支付；中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。 2、要大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。加快修订完善中央对地方转移支付管理办法，对转移支付项目的设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开等作出规定。

3、研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。 4、在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。 5、各地区要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范，完善资金管理办法，提高资金使用效益。 核心理念：与事权支出责任划分相结合，强化一般性转移支付的均等化功能，控制专项转移支付涉及领域，堵塞管理漏洞。

五、关于预算执行 第十三条　经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。 第六十八条　在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。 《决定》进一步规定：硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。

第五十二条　各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政 部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级 政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。 省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付 后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。 县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转 移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日 内正式下达。 对自然灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算；对据 实结算等特殊项目的转移支付，可以分期下达预算，或者先预付后结 算。 《决定》进一步规定：进一步提高提前下达转移支付预计数的比例 ，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到 90%。

第五十四条　预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出： (一)上一年度结转的支出； (二)参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出； (三)法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。 根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。 预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。

第六十七条　经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整： (一)需要增加或者减少预算总支出的； (二)需要调入预算稳定调节基金的； (三)需要调减预算安排的重点支出数额的； (四)需要增加举借债务数额的。 第七十一条　在预算执行中，地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整。

第四十二条　各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。（决定：其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金） 各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。 第五十八条　各级预算的收入和支出实行收付实现制。 特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。 第五十九条　各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。 第六十一条　国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）进一步规定： 1、全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。 2、规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。地方各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。 3、各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。 4、全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。

财政部《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》（财库[2014]175号）进一步做出了严格规定： 对财政对外借款，借款对象：限于纳入本级预算管理的一级预算单位（不含企业）；借款用途：不得对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金，且应仅限于临时性资金周转或者为应对社会影响较大的突发事件的临时急需垫款；借款期限：不得超过一年。清理期限：应当由预算安排支出的原则上应在2017年底前列支完毕，其他财政借垫款原则上应在2016年底前收回，经核实确实无法收回的应在2017年底前报经同级人民政府批准同意后按规定核销。

第七十五条　编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。 决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。 第七十七条　县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。 乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。

第七十九条 县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查下列内容： 第七十九条　县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查下列内容： (一)预算收入情况； (二)支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况； (三)结转资金的使用情况； (四)资金结余情况； (五)本级预算调整及执行情况； (六)财政转移支付安排执行情况； (七)经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况； (八)本级预算周转金规模和使用情况； (九)本级预备费使用情况； (十)超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况； (十一)本级人民代表大会批准的预算决议落实情况； (十二)其他与决算有关的重要情况。 县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。

六、关于地方政府债务管理 第三十五条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。 第三十五条　地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。 经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举 借债务。 除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单 位和个人的债务以任何方式提供担保。 国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置 机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实 施监督。

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）进一步规定： 1、赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

2、对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。 3、严格限定政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

4、建立债务风险预警及化解机制。财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。 5、建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。地方各级政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。

七、关于全面规范税收优惠政策 除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。各地区、各部门要对已经出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的应设定优惠政策实施时限。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。

财政部开展清理规范工作要求： 1、统一政策制定权限。除专门税收法律法规和民族区域自治法规定的税政权限外，各地一律不得自行制定税收优惠政策；各部门起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策。 2、规范非税收入等管理。严禁各地区对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地；严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国家资源；严禁违反规定减免或缓征企业应当承担的社会保险费，或允许企业低于统一规定费率缴费。

3、严格财政支出管理。各地区违法违规制定的与企业及投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，要坚决予以取消。其他优惠政策要进行清理，并逐步加以规范。 4、建立评估和退出机制。财政部牵头定期评估，有推广价值的、有明确执行时限的、未明确执行时限的分别处理，不符合经济发展需要、明显影响公开竞争和效果不明显的，报国务院调整或取消。 5、建立信息公开和举报制度。各地要将税收等优惠政策的制定、调整或取消等信息形成目录清单，并以适当形式及时完整地向社会公开，调动地方政府和社会力量监督违法违规行为。

6、依法追究责任。对违反规定出台或继续实施违反法律法规的税收等优惠政策的地区，要依法追究政府主要领导、政策制定部门和政策执行部门主要负责人的责任，并按照有关规定给予纪律处分；中央财政按照税收等优惠政策额度的一定比例扣减对该地区的税收返还或转移支付。

第三部分 怎样做好2015年预算管理工作

一、转变政府职能 一是深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。 二是完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。

三是进一步简政放权，深化行政审批制度改革，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，保留行政审批事项要规范管理、提高效率。 四是加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。 五是加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别；建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

二、树立法治理念 要依法治国，依法办事，不能知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法。 要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。

要加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用。 要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。 要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

要加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。 要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

要全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

三、牢记法律责任 第九十二条 各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任： 第九十二条　各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任： (一)未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的； (二)违反本法规定，进行预算调整的； (三)未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的； (四)违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的； (五)违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的； (六)违反本法规定开设财政专户的。

第九十三条　各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分： (一)未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的； (二)违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的； (三)截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的； (四)违反本法规定，改变预算支出用途的； (五)擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的； (六)违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。

第九十四条　各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。 第九十五条　各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分： (一)违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的； (二)以虚报、冒领等手段骗取预算资金的； (三)违反规定扩大开支范围、提高开支标准的； (四)其他违反财政管理规定的行为。

第九十六条　本法第九十二条、第九十三条、第九十四条、第九十五条所列违法行为，其他法律对其处理、处罚另有规定的，依照其规定。 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、2015年预算工作要点 要将收入预算由约束性转为预期性，不要打得太高。 要树立“先有预算、后有支出”意识，提高预算的完整性。 要建立跨年度预算平衡机制，当年超收不能用。 要做好三年滚动财政规划试编工作，增加预算的前瞻性。 要盘活存量，用好增量，提高财政资金使用绩效。 要做好政府债务清理甄别工作，将政府债务纳入预算。 要做好预算信息公开工作，开门前“打扫干净”，不“粉饰”。 要依法接受本级人大监督，事前做好沟通。（8412）

结 束 语 中央对财政的定位和财税体制改革要求前所未有，深化财税体制改革在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用前所未有，财税体制改革任务的艰巨性、复杂性、系统性前所未有，推进改革的有利条件、实践基础、理论准备、良好氛围也前所未有。让我们以强烈的历史使命感、高度的政治责任感和时不我待的紧迫感，在贯彻落实改革总体方案上下细功夫、苦功夫、深功夫，把各项改革举措落到实处。 ——在全国财政厅（局）长座谈会上，楼继伟，2014-7-30

谢谢大家！