第十四章 公共危机管理 经济学院 财政系 公共管理教研室

第一节 公共危机管理概述

一.公共危机管理的基本概念 1.危机的含义 危机一词来源于希腊语。目前，不同学科由于角度不同，对危机的含义有不同定义。危机管理理论认为，危机是事物的一种不稳定状态，在危机到来时，当务之急是要实行一种决定性的变革；企业管理学认为，危机是一种决策形势，在此形势下，企业的利益受到威胁，任何拖延均可能会失控而导致巨大损失；组织行为学认为，危机是组织明显难以维持现状的一种状态。

一般认为，危机通常是在决策者的核心价值观受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景的会聚。危机是对组织系统的总体目标和利益构成威胁而导致的一种紧张状态。危机根据影响时空的范围分为国际危机、国内危机和局部组织危机。一般突发事件引发的危机往往是局部的，如食物中毒、工厂有毒有害物质的泄漏等往往仅影响局部地区和人群，但一些局部的突发事件如处理不好，可引发全国性甚至国际危机，“非典”的爆发流行就是一个典型案例。

危机性事件的分类 政治性危机事件 战争 革命或武装冲突 政变 大规模的政治变革 政策变迁 （国有经济改革、社保制度改革等） 大规模恐怖主义活动 腐败 其它政治骚乱

社会性的危机事件 社会热点问题的变迁 社会不安（social unrest） 社会骚乱（Riots） 游行示威 罢工 小规模的恐怖主义活动等

宏观经济性的危机事件 恶性通货膨胀或紧缩 国际汇率的巨幅波动 股票市场的大幅度振荡 失业率居高不下或上升 利率的大幅度变化

生产性的危机事件 工作场所安全 导致人身严重伤害的职业病 产品安全 生产设施与生产过程安全等 自然性危机事件 雨量的变化（干旱、大水泛滥） 地震 台风或龙卷风 流行性传染病 其它自然灾害等

一般而言，危机有几个比较明显的特征： (1)威胁性。危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或者目标，当然其威胁程度视决策者的认知程度而定。 (2)不确定性。由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称，危机往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。(3)时间的有限性。决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者面临巨大的压力和不确定性。 (4)危机的双重效果性。危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革。

任何国家和政府都不可能免于各种各样的危机，但是政府危机管理能力有强有弱；危机固然具有突发性，但是危机也是可以预防的；危机固然有不确定性，但是危机的不确定性是可以降低的；有些危机是无法避免的，但是人们可以减缓危机的强度，缩小和控制危机的范围；危机固然会造成危害和损失，但是危机管理可以把危机造成的损失尽可能的减少到最低限度；危机固然会产生风险，但是，危机也是机会，是改善和发展的机会。

2.公共危机的界定 危机：对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。 公共危机：因不可抗力或突然袭来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖袭击或其他极端行为引发的各类事件，它往往给社会正常的生产、生活秩序带来极大的威胁。

3.公共危机的特点 （1）突发性和紧急性 （2）高度不确定性 （3）影响的社会性 （4）决策的非程序化

4.公共危机管理的内涵 公共危机管理指的是为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。

公众认知 物理影响 媒体 事件 反 应 精神影响 公众认知 恢 复 复原 利益相关者 危机管理范围示意图

二.公共危机的分类分级与分期 1.公共危机分类 类型 危机事件例示 自然灾害 水旱灾害、台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等 事故灾难 民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故、工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等 突发公共卫生事件 突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，其他严重影响公众健康的事件 突发社会安全事件 重大刑事案件、涉外危机、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件 经济危机 资源、能源和生活必需品严重短缺，金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的危机

2.公共危机分级 美国五级国家威胁预警系统 颜色 采取的行动 红 动员紧急救护队，并布置工作人员评估紧急需要 橙 地方、州和联邦机构开展协调工作，加强在公众实践中的安全工作 黄 加强对重要地方的监视活动及对威胁的评估工作 蓝 检查紧急程序，通知公民所要采取的必要措施 绿 保持安全培训和准备状态

分期 发生阶段 能力要求 主要任务 预警期 事前 预警预备 防范事件的发生，尽可能控制事态发展 爆发期 事中 快速反应 3.公共危机分期 危机分期管理的任务与能力要求 分期 发生阶段 能力要求 主要任务 预警期 事前 预警预备 防范事件的发生，尽可能控制事态发展 爆发期 事中 快速反应 及时控制危机事件并防止其蔓延 缓解期 恢复重建 保持应急措施的有效并尽快恢复正常秩序 善后期 事后 评估学习 从危机中学习

三、公共危机管理的重要性 和必要性

随着改革开放进程的加快和人员流动频率的增加，疫病的传播途径和传播速度不断变化，给公共卫生和人群健康带来日益严重的挑战。同时，随着城市化的快速发展，大城市中人口拥挤和环境污染等因素使得对传染病的控制更为困难。

另一方面，中国已经进入安全生产事故的多发期。通过对一些国家安全生产形势的分析，人均国内生产总值（GDP）1000美元～3000美元）这个区间，是公共安全事故的高发期。中国目前正处在这个阶段。 据国家安全生产监督管理局7月13日公布的最新数据，2004年1～5月，全国共发生各类事故366159起，死亡52719人，其中，工矿商贸企业共发生伤亡事故5164起，死亡5693人。

2003年的SARS事件、2004年的禽流感暴发事件和北京安徽SARS事件以及各地频发的导致重大伤亡的灾难，看上去似乎并不相关，但它们在本质上是有联系的，共同预示着当代中国社会因巨大的社会变迁正在进入一个“风险社会”甚至是“高风险社会” 。

城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性风险。从某种意义上说，城市正在成为落后乡村包围着的“孤岛”，而且，这个“孤岛”内部缺乏有机的整合。这种只重视经济增长，而忽视社会发展的“失衡”对城市本身就是巨大的威胁。总体上看，中国城市社会的风险具有人为风险特征，很多城市安全事故的出现是与人的活动密切相关的。最根本的原因有两点：第一，城市作为人工环境，本身有很强的脆弱性和很大的安全隐患；第二，城市规模迅速扩大与基础设施建设、城市管理水平之间的差距很大。 　　

最突出的六大社会安全问题：贫富分化加剧，众多人口的生命安全和社会尊严安全受到威胁；社会治安状况恶化；食品质量降低，众多人口的健康安全和心理安全受到威胁；SARS、艾滋病、性病等高强度传染病暴发和流行；生态恶化及灾害应对机制落后；危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机。

2004年07月18日: 开封县范村乡境内的中国石油集团东方地球物理公司生活基地院内的化工厂发生氯化氢泄漏事故，376人出现不良反应。

2004年07月17日:四川省阆中市老观镇一容积为20吨的一卧式储气罐发生严重泄漏，气体四逸蔓延，随时有爆炸的危险，造成周围群众极度恐慌。历时3个多小时抢险，终将险情排除，没有人员伤亡。

2004年07月16日: 26海淀区西三旗建材城的北京五星青岛啤酒有限公司制冷车间发生氨气泄漏。40分钟后，泄漏阀门被堵住。据调查，事故原因是制冷设备阀门的垫子松弛所致。

2004年07月11日: 平顶山市城区东部的河南有色地质勘查局第二队院内发生三氯乙氢尿酸钠遇水泄毒事故。周围居民受到惊扰。目前尚未发现有人员伤亡。

2004年07月07日: 辽宁省盘锦市欧式小区M楼发生液化气泄漏事故，瞬间发生大爆炸。

当前，我国各级政府普遍都缺乏一个有效的危机管理体制。因此，增强风险意识和风险防范的应对建设，正成为我国现代化建设面临的重要课题。 然而，在现实中，危机管理是被忽略的关键的管理领域之一。我国学术界对危机管理的研究还处于探索阶段,如何借鉴社会学和管理学理论来预防控制突发事件是今后政府管理体系建设的重要内容。

四.危机管理 1.危机管理的含义 所谓危机管理，就是指组织为应付各种危机情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。危机管理的目的就是变危险为机遇，使之越过陷阱进入新的发展阶段。

从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机前、危机过程中、危机后所有方面的管理。通过寻找危机根源、本质及表现形式，并分析它们所造成的冲击，就能够通过降低风险和缓冲管理来更好地进行危机管理。简而言之，有效的危机管理需要做到如下方面：减少危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应；完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。

2.加强危机管理的意义 首先，危机管理是提高组织管理绩效的决定因素。众所周知，危机的发生必然会导致政府管理系统内部的无序和系统失衡，从而影响政府的管理绩效。实施危机管理可以保证政府组织系统在相对稳定的环境下运行．也可以使政府组织实现渐进式的管理变革，促进社会兴旺发达。

其次，危机管理是提高政府组织管理水平的必需。历史和现实已经证明，缺乏危机意识，必然会导致管理水平低下。我国的政府组织和企业目前缺乏一种能够预防、察觉和化解危机的内在机制。危机管理包容了政府组织在顺境、逆境之中以及发展过程各阶段的管理内容，是一种具有较强操作性的管理思想，因而它是目前较合适的管理模式。

最后，也是最重要的一点，危机管理是防止政府组织老化，使政府组织之树常青的关键所在。在经济学中，有个“帕金森”定律，即政府组织从成立之日起就日渐倾颓，这也就是说，政府组织存在的最重要职能便是防止老化。随着社会和经济的发展，政府组织的生存威胁越来越大，遇到的危机越来越多，因此，要防止政府组织老化，就必需实施和加强政府组织危机管理。

3、突发事件的危机管理 突发事件是指突然发生、造成或者可能造成社会不稳定、公共财产和公众健康严重损害的重大事件如传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响社会的事件。突发事件如果处理不好，不仅会对社会造成严重损害，而且会影响社会经济的发展。

突发事件前危机管理 危机事件的发生过程可分成为三个阶段：危机前阶段、危机阶段以及危机后处理阶段，各个过程之间体现了危机发展的一个循环周期。对危机管理过程的各个阶段应当采取什么策略和措施，有哪些需要注意的问题，如何尽可能地将危机事件的发生控制在某一个特定的阶段，使它不向性质更为严重的下一阶段演变，防止危机扩大，减少损失，这是危机管理需要解决的问题。在危机管理的各个阶段中，危机发生前的管理最为重要。

第二节 公共危机管理的机制建设 一、突发公共危机事件的预警及准备 危机预警及危机管理准备是突发公共事件整个危机管理过程的第一个阶段，目的是为了有效地预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防以及危机升级的预防比单纯的某一特定危机事件的解决显得更加重要，因为，如果能够在危机未能发生之前就及时把产生危机的根源消除，则均衡的社会秩序能够得以有效保障，我们也可以节约大量的人力、物力和财力。

戴维·奥斯本(Osborne)和特德·盖布勒(Gabler)也认为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。与危机过程中别的阶段相比较而言，危机避免是一种既经济又简便的方法，只是我们在日常的危机管理活动未能对它给予足够的重视。 避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理。但是，由于许多管理者将危机看作是日常工作中不可避免的现象，因此，避免危机经常被管理者长期疏忽，甚至完全忽略，成为危机管理过程中最不受重视的一环。

1．动态预测 要预防危机，首先要在日常生活中将所有可能会对组织活动造成潜在威胁的突发公共事件(灾害源、灾害体)一一列举出来，并加以分类，考虑其可能造成的后果，设计应对的预案，估计预防所需的花费，并且应当把这样的组织行为变成组织的惯例，以便事关组织安全的各项信息能得到适时更新。如果信息及时得以监测，损害就可在一定程度上减轻甚至避免。

目前在改革力度不断加大的过程中，在向社会主义市场经济体制整体推进的形势下，正在或将要暴露出的各类深层次的矛盾和问题都有可能构成引发突发公共事件、危害人类健康甚至社会稳定的直接因素或潜在因素。因此，从宏观判断的高度，对我国突发公共事件作出及时的预测和预警，并提出相应的危机处理对策，对于我国现阶段政府的突发公共事件危机管理具有特别重要的意义。

2．避免过分自信和麻痹大意 危机管理过程的几个阶段中，人们往往把注意力更多地投向危机事件已发生的紧急救援方面，而对于危机潜伏时期的各种症状却置之不理、麻痹大意，未能给予足够的重视，结果带来很多无谓的损失。同时，组织的管理者往往受传统思维惯性和认识盲区的束缚，过于相信组织抵御各类危机事件的能力，未能做到居安思危、防患于未然，结果很多原本有足够的时间可以避免或是及时采取各种救援措施把危机局势控制在某一特定的范围内的突发公共事件，由于组织管理者的粗心大意、过于自信而导致发生严重的危机事件。我国这次非典型性肺炎爆发流行的例子就充分说明了在危机管理中过分空虚的自信会带来怎样严重的后果。

危机意识是危机预警的起点，而在和平稳定时期，人们往往缺乏危机意识。因此，我国的各级政府的行政部门首先要从关系党和国家的稳定、发展的高度上认识危机处理的重大意义，保持高度敏感性，杜绝麻痹大意的思想；同时要根据时代发展，及时了解非传统威胁形成的各种可能如生物恐怖事件及故意投毒事件(尤其是要清醒地看待各类事件的联动性和个体及各类极端组织可能对社会形成的破坏力)，实时调整、更新危机应对战略。

二．构建良性激励机制 突发公共危机事件与广大人民群众的健康密切相关，任何隐瞒公共危机事件真相的行为，都会产生严重后果。然而，目前我国一些地方政府和组织在突发公共危机事件处理过程中呈现出一种普遍的趋势，那就是虚报、隐瞒事件真相，相互推诿扯皮，不惜弄虚作假，以保住一批人的乌纱帽。

发生这种现象的原因，一方面，现行的干部考核体制不完善或过于笼统或指标单一，民主程序流于形式，以致在实际干部考核中无法形成良性激励机制，常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为“英雄”现象；另一方面，我们国家现有的组织体系的特点也推波助澜，使得下级管理部门理性地选择“报喜不报忧”的策略，于是在危机的发生、发现及应对中就出现了一些不应该的情况。

因此，要纠正突发公共危机事件管理中激励机制和惩罚机制错位所引发的种种弊病，关键是在日常的公共决策中，以广大群众利益为先导，采取科学民主的决策方式，在源头上降低危机事件的发生可能；要在应急的非常规决策中制定行之有效、有的放矢的危机管理计划，并及时总结，以修正调整常规性决策，标本兼治，建立科学合理的公共治理结构。

三、危机管理预案 当然，并不是所有的突发公共危机事件都能在事先通过危机预警得以避免，很多危机是无法准确预测的。因此，我们必须为危机做好准备，加强战略规划、物资储备、长期预算和设立意外事故基金。在为危机做准备的过程中，危机管理预案的制定，通信计划以及重要关系的建立等，就显得格外重要了。

1.突发公共危机事件应对组织系统建立 从组织的角度而言，突发公共危机发生后政府及其他组织的快速、及时、高效的应对有赖于建立具有综合会商决策功能的现代危机管理体系，以此作为政府和其他组织具体应对各类突发性危机事件的应急平台，以提高政府和各类组织在危机状态下非常规决策和紧急救助的效率和质量。

就组织目标而言，完善的危机管理体系不仅要能保证危机应对时各职能部门间协同运作，还必须制定一整套的危机应对计划，防患于未然。一方面，危机管理体系必须用法制化的方式明确政府危机处理的管辖范围。从政府管理的分工和职能分析，现在确实有政府危机处理的管辖范围，但其界定不十分明晰，经常有“重大问题”究竟属于哪一级的争论，这一争论的原因是“重大问题”的相对性，它既相对于一级政府管理的地域而言，也相对于问题的程度而言，而这些都是模模糊的，所以明晰政府危机处理的管辖范围有助于政府进行及时、有效的预警治理。另一方面，危机管理体系必须加强反危机的战略规划和长期预算，使它具有对未来的预测和防范功能，形成未来可供选择的方案，为政府危机管理的预警提出建议和目标。

目前，对于突发公共事件我国既没有在国家层面上，建立具有会商决策功能的综合体系和常设性危机管理的综合协调部门，也没有在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划。因此，为加强各地区、各部门以及各级政府之间的危机应对协同运作，提高政府在重大突发公共事件中的预见和救援能力，在中央和地方各级层面相应地设立相关部门至关重要。

2.突发公共危机事件的社会模拟演习 既然很多时候突发公共事件的发生是不可避免的，那么，社会情景模拟练习也就是在为危机所做的准备中必不可少的一个极其重要的环节。通过模拟危机情势，防患于未然，不仅可以不断完善危机发生的预警与监控系统，也能够使政府和公众培养危机意识，正如应当不断进行的消防演习一样，通过演练各种可能在实战中碰到的问题培养消防人员的消防意识，能够使消防人员时刻做好防火的心理和物质准备。1989年美国旧金山发生的大地震就是由于6个星期前举行了大规模的社会模拟演习而大大减少灾害损害。

以开县井喷事故为例，当时有些群众不是紧急向外跑，而是站在那里看热闹，感觉不舒服时，想跑已经跑不动了。这个建在村庄周边的气井，并没有制订出现事故时如何应对、如何组织群众撤离的预案。

四、学会识别危机 识别突发公共卫生事件危机其关键工作是通过危机监测系统或信息监测处理系统认识和辨别出危机潜伏期的各种症状。在这个阶段，危机已经进入了前兆阶段，但如果政府及其他组织能够及时处理的话，则整个危机局势仍可以转危为安。

在突发公共事件危机形势彻底爆发之前，各个方面会不同程度地反映出一些的迹象，即引发危机的一些基本条件正在不断地形成、积累，并通过一定的方式表现出来，如一些突发公共危机事件常伴随小规模的泄漏和中毒事件。这是防范危机发生的最好时期，政府有关部门和高层决策者必须密切关注这些社会中存在的许多社会问题，争取在社会问题孕育时期控制问题的发展，很好地解决问题，将危机消灭在萌芽状态。

第三节 突发事件过程中危机管理   突发公共事件虽然大多是局部的危机，但也有少数事件引发的危机会深化到一定的程度，使组织赖以运转的结构和机制遭受严重破坏，社会秩序趋于严重瘫痪和混乱，组织及其成员的生产、生活受到严重影响。在这种情况下，危机管理人员就要寻求一些可行的办法, 以争取在最短的时间内控制危机，迅速恢复法律和社会秩序，将危机造成的破坏和利益损失降到最低程度。

一、人员调度的管理 危机情景下，人力资源成为一个重要的约束条件。一方面，威胁生命、健康的危机事件，容易使正常的宪法和法律秩序趋于瘫痪，受灾民众心理不稳定，这需要组织的最高领导层出面稳定民心；同时，危机事件应对也需要组织各部门和人员的协同运作，动用组织的各种资源争取迅速控制危机局势。另一方面，对于那些因工业技术而引起的突发公共事件(如有毒有害的危险物品、辐射事故)，在处理过程中应当特别注意科学性、技术性，切忌盲目行事，这就需要大批技术专家的参与。

首先让主要人物亲赴危机事发现场，发挥领导者的人格魅力，不仅表明组织对危机事件的责任和重视，具有凝聚和威慑的作用，提高工作人员的自信心，而且组织的主要领导人在危机现场也便于调动组织内外的各种资源和各方积极沟通，并实施有效决策。国外的反危机策略专家将领导亲临第一线指挥的任务归纳为三项，人称3C策略，即命令(Command)、控制(Control)和沟通(Communication)。在处理十分复杂的危机事件时，组织的决策者和危机管理人员(国家的最高决策机构和领导机关)必须谨慎从事，认真对待。

第二，在处理突发公共事件时，需要专家到达现场处理。一些专业技术性危机事件正是由于得不到专业技术人员的指导和支持，而常常引发新的灾害。1984年发生的印度博帕尔事件(此事件为人类有史以来最惨重的一次中毒事件)更是说明了向危机事发现场派遣专业技术人员的重要性。

案例1984年印度博帕尔事件：1984年12月3日凌晨，位于印度中央邦首府博帕尔市的农药厂发生甲基异氰酸酯(MIC)储罐泄漏，近40吨MIC及其反应物从傅帕尔农药厂冲向天空，顺着每小时4海里的西北风向东南方向的市区飘去。博帕尔市顿时成了一座恐怖之城。此次事故共有2500余人丧生，20余万人中毒。博帕尔农药厂实际上是美国联合炭化公司的子公司联合炭化印度有限公司所属的一个工厂，主要生产氨基甲酸酯类农药西维因，生产的原料、产品及中间体中有多种有毒物质，其中包括剧毒的光气和MIC等。但令人遗憾的是，政府各部门对博尔农药厂的潜在威胁一无所知，工厂的管理人员也无相关的毒物救治知识，事件发生时人们完全处于无助的状态，这是损失如此惨重的重要原因之一。

二、紧急决策管理 由于危机发展急剧变化性和潜在的巨大破坏性，危机状态下很多事情都是不确定的，都要在特别短的时间内决定，而时间是稀缺资源，机会稍纵即逝。因此，无论是安排组织工作的优先次序，还是主要人物亲赴危机现场，都必须强调快速决策，争取时间尽快控制危机事态，解决危机。

首先，要做到快速决策。对于组织高层决策者和危机管理人员而言，决策能力是为维持组织生存必须具备的、最起码的素质。这些决策能力包括快速判断、快速反应、快速决策、快速行动及快速修正的综合能力。当危机解决的机会出现时，组织应在科学的危机信息调查和准确的危机预测基础上迅速作出决策，把握机遇及时控制、解决危机，否则就可能失去宝贵的解决危机的机会。

其次，尽量避免过度分析。危机状态下，要在信息极其有限的条件下迅速作出决策，组织决策者和危机管理队伍必须避免优柔寡断、犹豫不定、过度分析的倾向，否则就有可能让灾害蔓延造成更大的生命和财产损失。1999年9月30日，位于东京以北140公里的茨城县东海村发生核物质严重泄露事故，日本领导人没有认真对待这次事故，也不明白事故的严重性，以致延误了对事故的处理。

案例：1995年日本核物质泄露事故：1999年9月30日，位于东京以北140公里的茨城县东海村发生核物质严重泄露事故。意外是上午10时35分发生的，但起码过了一个小时，东海村的市长才知道出了事故。可是，没有人立即为了工厂附近居民的安全而采取措施。直至5个小时之后，当局决定疏散最接近工厂的160人时，居民才惊觉大祸临头科技厅是事发40分钟之后接到报告的，但小渊的办公室到了下午才知道。到了当天傍晚，小渊才宣布成立以他自己为首的“对策本部”。此后的12个小时里，东海村周围一片恐怖，绝大部分人都躲起来了，但人们仍然不知道发生了什么事，于是有人照样上街，一些警察也不理会。到了10月1日早晨，小渊在电视上对全国讲话，仍说政府官员还在了解事情的真相。

3、媒体的管理 在突发事件应对过程中，新闻媒体作为危机管理组织的主要合作对象之一，在危机状态下，发挥着极其重要的作用，承担着多重任务。危机管理组织从控制社会秩序、防治危机升级和不必要的恐慌等实际出发，当然要有目的、有选择地控制信息源和信息传播渠道，这就涉及到妥善利用新闻媒体力量的问题。

“三T”原则 公共关系学理论强调，信息沟通是危机管理的核心。英国危机公关专家里杰斯特曾提出著名的危机沟通“三T”原则： 第一，以我为主提供情况(tell your own tale)； 第二，提供全部情况(tell it a11)； 第三，尽快提供情况(Tell it fast)。

为什么要实行“三T”?新闻传播学揭示过一个规律：没有你的声音，就会有别人的声音。以你为主提供情况，你成为了信息主渠道，公众就会把你作为主要的信息来源，别人的声音就无足轻重了；你提供了全部情况，即使有人想造谣也会找不到素材；你在第一时间很快提供了情况，你就能先声夺人，而不会在不利信息满天飞的时候再被动地“辟谣”。

第四节 突发公共事件的危机后管理   突发公共事件的管理危机阶段的结束，并不意味着危机管理过程已经完结，组织的危机管理任务宣告完成，只是组织的危机管理进入一个新的阶段——危机后处理。如果一个组织在危机管理的前二个阶段处理得完美无缺的话，危机后处理阶段就可以为组织提供一个至少能弥补部分损失和纠正混乱的机会。在危机后处理阶段，组织应当立足于现实的危机问题，明确大规模的危机事件发生之后组织工作的目标取向和政策导向。

一、危机后处理 突发公共事件经过组织成员危机管理前二个阶段的共同努力，危机事态得以完全被控制，危机事件最终被解决。但是，危机事件导致组织或社会出现一种高度不稳定的紧张、失衡的状态，这种状态可能会持续一段较长的时期；而且，一些危机具有明显的多因性、变异性和互动性，集中体现组织面临的各种问题的复杂性和尖锐性。因此，从极度紧迫的逆境状态解放出来以后的政府及其他组织，其危机管理过程应当还有危机后的特定时期的跟踪、反馈工作，确保危机事件得以根本解决。

1．变危险为机遇 对于任何一个组织来说，危机既可能是组织走向衰亡的开始，也可能是走向新阶段兴盛的开始。无论发生的是何种类型的危机事件，组织都应当在危机发生后及时利用这些活生生的“教材”，培养民众的危机意识，提高危机应对技能，增进社会整体的抗逆水平。为此，组织不应当以单纯的某一项突发公共事件的终结为目标，而应该结合此次危机事件处理阶段的各种契机，变危险为机遇，顺利进行观念更新、组织变革，重新塑造组织在公众心目中的良好形象，充分发挥危机可能成为促进组织发展、社会整合的一种积极力量的功能，以维持组织和社会系统的活力和生命力。

2．危机后的恢复重建 危机对社会或组织生存和稳定的破坏力大大超过了正常的水平，造成组织或社会整体或某一局部的失衡和混乱，一定范围内的人群失去了和谐安定的社会环境，生活在高度的不稳定之中。 一般说来，经过突发公共事件发生时管理危机两个阶段的工作，组织通过损害程度分析、医疗服务和准备重建等工作最大限度地保护了人民生命后，就马上进入了恢复重建阶段，争取尽快使次序恢复，重新创造正常的生活秩序并帮助人民建立信心。

二、建立独立调查制度 在危机后处理阶段，政府及其他组织必须设立第三方性质的独立调查制度，公正甄别事件诱因，举一反三，吸取教训，最大限度地杜绝和减少类似的事件再次发生；同时，独立调查委员会还应当进行责任归属、纠纷处理及补偿分配等工作。

1．建立独立调查制度和问责制度 探究危机事件诱因需要有一个独立于行政之外的司法体系和独立调查制度，具有相对的独立性并具有相当的权威性，以公正甄别事件诱因。同时，独立调查委员会作为督察机关，有权将调查报告连同有关建议向新闻界公布，以寻求社会舆论力量的支持，给监督对象以压力，迫其改正。

我国目前由于尚未建立第三方性质的独立调查制度和机构，对各种危机事件的调查结果缺乏足够的权威性，而且很多时候政府出于“稳定压倒一切”的政治生态的影响，很少通过法制化的信息披露制度及时公布突发公共事件调查报告，民众经常无法及时了解事件真相，因而，现存的事件调查机构在实际运作中存在不少困难，也带来很多不必要的麻烦。

三、危机后遗症的处理 突发公共事件造成的危机会带来各种各样的危机后遗症，严重影响人类的健康、社会行为和心理活动。因此，危机发生后，组织必须采取各种策略和措施，矫正治疗各种危机后遗症，抚平受害民众的心理创伤，尽快让他们恢复生理和心理健康，恢复生活的信心。

四、危机后的学习机制 对政府来说，发生的每一次突发公共事件，都是一次新的体验，它可以从中获益，发现原有危机管理体制中存在的种种问题，进而加以修正和改进。“发现、培育，进而收获潜在的成功机会，就是危机管理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机管理的典型特征。”因此，对于发生的危机事件，应当设立第三方性质的独立调查制度，公正甄别事件诱因，举一反三，吸取教训，最大限度地杜绝和减少新的灾难、事故的发生。而实际观察中，我国一些部门在危机事件的处理中却往往敷衍应付、草草了事，未能从事故中吸取经验教训，导致同类危机事件重复发生。

五、危机后的组织变革 在现实社会中，突发公共危机事件往往是组织变革的主要促进因素。当在常态秩序下，组织自身无力修复和遏制其结构、功能失调时，危机正是激发组织进行积极的变革的外部刺激物和动力。通过它，社会能在面对新环境时进行调整。

因此，由危机而引发的组织变革，是对组织行为、组织策略的一种基本的刺激一反应模式。如果组织能够把握危机的契机，迅速对危机发生诱因、危机管理过程进行细致分析，总结经验教训，回应社会系统提出的要求，适应新环境的变化，提出在技术、管理、组织机构和运作程序上的改进意见，开展积极主动的或渐进性的变革，那么，危机就有助于维持组织系统的活力和生命力。

1．观念更新 突发事件发生后，组织必须适时进行组织观念更新，破除“天下太平，没有危机意识”的组织安全主义，时刻强化成员的危机意识，在组织的管理工作中把正常管理和危机管理有效结合起来。

2．制度完善 突发公共事件的制度建设是危机管理的重要环节。在现代政府及其他组织的管理制度设计中，首先要求对所有组织管理活动制定正常的管理条例，但这还远远不够，考虑到危机与风险的存在，应该在制定好正常管理条例之后，还必须要分析危机及存在的风险，然后制定反危机和防风险方案，而且要同时提出多个方案，以便在危机和风险出现时，供组织根据实际情况进行有效选择。 完善危机管理制度的另一个举措是建立危机应急备用系统、风险基金制度、保险制度以及其他危机备用资源，保障组织在危机状态下的正常运行。

银川出租车罢运事件 从7月30日，宁夏回族自治区首府银川市的出租车司机已连续进行了4天集体罢运，给银川市民和外地旅游者的出行带来极大不便。 此次大规模集体罢运源于7月28日银川市出台的一系列与出租车行业有关的政策。银川市在《管理办法》中说：城市客运出租汽车经营权实行有偿使用。经营者按照规定取得城市客运出租汽车5年经营权有偿使用期，按每车每年3600元有偿使用出让金标准一次性缴清1.8万元，逾期不缴纳者，视为自动放弃经营权。此外，银川市还对出租车更新作出一系列规定，要求更新车辆必须是排气量在1.6升以上的新车或排气量在1.3升以上、自带清洁燃料装置的汽车。车身颜色必须执行行业规定。 　　

在集体罢运期间，部分出租车司机在少数别有用心者的煽动下，对正在运营的出租车和中巴车采取了打砸行动，共导致40多辆车被砸。对这一破坏社会治安的行为，公安机关迅速出动，目前已将4名不法者刑事拘留。 宁夏自治区政府法制办任高民主任对此发言说，政府要在依法、科学、民主决策的基础上做出符合实际的有关出租车管理方面的具体规定。作为公民，应采用合法方式表达自己的诉求，不能采用非法的、破坏社会公共秩序、放弃法定义务的方式来解决问题。

3．机构建设 经过各种类型的突发性危机事件后，组织应当综合分析、检讨在技术、管理、组织机构和运作程序上的不足之处，进而提出改进组织机构建设的相关意见和措施。一方面，组织应当及时检查组织内既定的各个职能部门存在的种种弊病，对这些部门的职能、权限、危机应对原则等提出系统的修正和改进的意见。另一方面，更为重要的是，组织应当分析和反思危机发生的原因和危机处理过程，根据对新形势、新环境下各类危机性质、特点的预测和判断，建立新的危机应对机构。

4．政策改进 作为政治变革与政治发展的一部分，危机对于一个理性的、有活力的政府而言，能够成为公共政策改进和完善的外部动力。如果政府及其他组织能够通过公开甄别危机事件的发生诱因，调整组织的政策导向与价值选择，了解和尽量满足政策受众的各种合理的利益和要求，改善他们在新的政策目标下的环境和地位，危机不仅能强化对组织的政策评估与预警系统的作用，还能充分发挥其“社会健康安全阀”的积极功能，组织进而可以把危机变成改善组织政策的回应手段和措施。

案例分析： 美国应对SARS的经验

美国有一整套应对突发公共卫生事件的系统。 一是全国公共卫生应急信息系统，包括国家应急行动中心电子网络疾监测报告预警系统和大都市症状监测系统。前者以疾病设立不同的报告系统，比如普通传染病、艾滋病、结核病等。近年他们越来越多地通过网络来上传下达，灵活机动地针对新病设立新的疾病监测报告预警系统。近年来还开发出包括所有法定传染病的新系统以及迅速通知临床人员的预警系统。后者包括911呼救症状监测、医院急诊室病人监测、市面药房药物销售监测、学校学生缺课监测、法医死亡解剖记录监测、猫狗死亡监测、手纸和橘子汁销售监测、街上商场打喷嚏症状电视监测等。

二是全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统。美国公共卫生系统实验室自成体系，按联邦、州、基层分为三级。该系统专长于实用检验，在人员、设备、资金方面与大学临床实验室各有所长。由于全国上下互通有无，统一为现场调查服务，所以不会各自为政。

三是现场流行病学调查控制机动队伍和网络系统。CDC通过50多年的运行，已建立了一支精良的机动队伍和全国网络。此外，“9·11”后，全国上下还拨专款建立了一支流行病学专职队伍。

四是全国大都市医学应急网络系统。该系统几乎覆盖了美国全境。 五是全国医药器械应急物品救援快速反应系统。美国的国家医药用品应急系统以大集装箱的形式，在美国几个保密的战略地点储备应急医药和急救用品，包括疫苗、抗生素、抗体、解毒剂及输液设施等，可在12小时内为美国任何受灾区一次提供50吨以上的医药和急救用品，保证了突发重大公共卫生和灾难事件处理无后顾之忧。

突发公共事件的危机管理是一项系统工程，不仅是那一个行政部门的责任，而且是整个政府部门的责任，特别是当一个突发公共事件演变为社会危机时，由于一个行政部门权力的局限，需要政府各个部门包括整个社会资源都要参与应对，需要从法律、政策和专业技术多个层次进行管理，只有这样才能有效地预防和控制由突发公共事件引发的危机，减少危机造成的损失。

谢谢！