～第十一章～　 環保型非營利組織

導 言 隨著人民物質生活獲得滿足，經濟問題不再成為主要的關切議題，取而代之的是人民政治上參與權的爭取以及對於生活環境品質的要求。因此，環境保護議題逐漸嶄露頭角，受到多數民眾以及環保團體的重視與批判，並積極著手參與相關問題的探討，環保型非營利組織即是在上述的背景之下日益興起成長。 本章以民間成立之環保型非營利組織為主軸，分別從環保型非營利組織的事業特質、發展歷程，以及在環保議題上所採行策略聯盟的作法與發展困境進行探討。

第一節 　 環保型非營利組織的事業特質

環保型非營利組織的 設立基礎與分類 我國非營利組織按其成立的基礎大致可以分成財團法人以及社團法人兩大類，財團法人主要是以捐贈的財產為基礎所設立的組織，在臺灣多以「基金會」稱之；社團法人主要以社員為成立的基礎，許多環保型非營利組織是以協會、學會、促進會等作為組織名稱，且大多數均涵蓋在社團法人中。 以下則根據環保型非營利組織成立之基礎進行個別論述。

社團法人 營利法人：以營利為組織主要之目的，並將所得利益分配給組織成員，如企業、公司。 中間法人：不以營利為組織目的，但特別重視組織成員的共同利益，所以主要的服務對象為組織中的成員，因此亦有人稱之為互益性財團法人或者自利性財團法人，如同鄉會、聯誼會。 公益法人：主要以追求公共利益為組織的關注焦點，其服務對象為大多數之民眾如協會、學會。

財團法人 財團法人屬於公益性法人，「基金會」是一般對財團法人的代稱，國內喜瑪拉雅研究發展基金會所出版之《臺灣300家主要基金會名錄》，將基金會大致分成文化教育、文化藝術、社會慈善、醫療衛生、環境保護、經濟發展、其他等七類。 本章所要探討之環保型非營利組織屬於社團法人中第三類之公益法人以及財團法人中的環境保護型組織。

非法人之公益團體 有部分環保型非營利組織是根據「人民團體法」所設立，僅向主管機關申請許可設立，而未向法院登記為法人團體，稱之為私法人。 在私法人中又可細分成職業團體、社會團體以及政治團體三種。職業團體大多是以組織成員的利益為主要考量，社會團體則是以公共利益為依歸，政治團體顧名思義是以某種政治目的而結合成的團體。 本章所探討之環保型非營利組織若以私法人型態設立則被涵蓋在社會團體類。

非法人之公益團體 除了根據法律層面將環保型非營利組織予以分類成法人與非法人兩種，其中法人團體又細分為以財產為成立基礎所設立的財團法人，以及以社員為成立基礎的社團法人之外，尚可從組織策略、功能等不同的層面將其分類。 學者Stevenson試圖將環保型非營利組織依照團體成員的政治理念、擁有的資源及訴求議題、採取的策略，分為下列四大類型：

非法人之公益團體 第一類認為問題可以利用科技來解決，主張政府決策過程加入生態知識，進行環境影響評估，增加科技整合，引進高科技來解決衝突，維持生活品質，無須社經體制改革，也無須允許一般民眾參與決策。這些團體屬於科技倡導者。 第二類認為問題可以用政治行動來解決，倡導者認為現有的法律、行政、經濟及決策必須修訂，才能減輕人類活動的影響。此類團體認同現有的政經社會體制，而積極爭取參與公共決策、選舉、遊說政府、支持和它們利益相符的政策，較留意中產階級的生活品質。

第三類則是以批判的方式來促成社會變遷，此類團體視環境危機為社會出現重大問題的前兆，來自經濟掛帥、社會結構不健全及資本主義的弊病，需要大規模的政治、經濟改革，才能解決日趨惡劣的問題及維持社會正義。 第四類則是以倡導回歸工業革命以前人類的生活形式，強調大自然的本質，根植個人環境倫理並只使用軟性或環境影響程度很低的技術，此類團體採用的策略是烏托邦式，認為一切回歸自然。

主管機關 環保型之非營利組織除了按成立基礎的不同可分成財團法人以及社團法人之外，也可以按其業務範圍或者成立的區域，分成全國性與地方性之環保型非營利組織（圖11-2），其成立之方式與門檻也隨之而有所差異。 由此可知，目前我國之非營利組織的主管機關相當繁雜，在管理上欠缺一個統籌的管理機關，有必要設立一專責機關負責管理與監督，減少在管理上所產生的紛雜與流弊。

圖11-2 環保型非營利組織之 主管機關

成立方式 財團法人業務範圍在縣（市）者向當地縣（市）政府申請；業務範圍在直轄市者向當地直轄市政府申請；業務範圍跨越直轄市或縣（市）者，除法令另有規定外，向內政部申請。 「民法」規定，財團法人之成立方式的程序為： 要有捐助行為的捐助章程； 要有主管機關之許可； 要向所在地法院辦理登記 一般設立申請程序如圖11-3：

圖11-3 財團法人設立程序

成立門檻 有關財團法人成立的最低財產限制會根據非營利組織之類型而有不同之規定，例如：教育型與社會福利慈善型之財團法人，其設立基金之現金總額至少新臺幣3,000萬元，而以環保所設立的財團法人，其所捐助之財產中，現金部分不得少於新臺幣500萬元。顯示環保型財團法人非營利組織之設立門檻低得多。 如另一類是以社員為成立基礎的社團法人以及私法人團體，因此，在設立的最低門檻上是以社員人數（三十人以上）作為設立的最低限制。

環保型非營利組織的 活動範圍 六○年代中期工業蓬勃發展，其所衍生的環境污染以及破壞自然成為促生環保抗爭萌芽的主要力量。因此，早期許多環保團體的興起都是以反公害抗爭開始。 其後，許多專家學者以及知識分子發現，環境保護議題應更進一步減少、阻卻有害環境的活動與政府政策之形成，因此，許多環保型非營利組織開始設法影響政府政策，型塑出倡議型的非營利組織。 近年來，生態保護概念的興起，環保型非營利組織開始從事環保概念的教育，發起綠色消費的概念，積極與企業、政府建立互動關係，共同推動環境的修護、維護與保育。

環保型非營利組織的 角色功能 開拓與創新的角色功能 改革與倡導的社會功能 價值維護的角色功能 服務提供的角色功能

開拓與創新的角色功能 由於非營利組織對社會大眾的需求較為敏銳，可以運用組織擁有的專業人才，適時發展出適當的策略，並規劃執行，嘗試找出解決的方法引領社會革新。 例如上述環保工作的組織者、環保資訊的提供者等所扮演的角色。

改革與倡導的社會功能 非營利組織往往從社會各層面的參與和實踐中，洞察社會脈動的核心，運用服務經驗展開輿論與遊說，具體促成社會態度的改變，引發政策與法規的制訂與修正，擔負整個社會體系與政府組織的監督與批評。 例如：環保意識的宣傳者、環保立法與政策的監督者等。

價值維護的角色功能 非營利組織會透過激勵民眾對社會事務的關懷、參與，提供社會精英和領袖的培育場所，觸發一般民眾之人格提升與生活範疇，有助於民主社會理念及各種價值的維護。 例如：環保理念的教育者、環保人才的啟發與培育者、環保理念和行動的辯護者等角色功能。

服務提供的角色功能 由於資源有限以及政府價值優先順序規劃的限制，無法充分的考量所有民眾的需求，非營利組織多樣化的服務輸送恰巧可彌補這種差距，透過非營利組織的服務供給，讓人民有更多的選擇機會協助人民解決問題。 例如：環保行動的實務者、從事環境公害訴訟、環保抗爭事件的中介者。

環保型非營利組織的 角色功能 環保型非營利組織早期主要以公害抗爭為主要的角色，為了協助民眾爭取優質生活的環境權以及捍衛環境保護的價值，不惜動員民眾與政府或企業財團進行抗爭，發揮了價值維護與批判監督的角色。 但近年來，環保型非營利組織除了持續發揮組織教育民眾以及價值傳達的功能外，也積極與政府及企業部門建立良好的互動關係，共同推動環境保護以及生態保育的各項政策活動，以利環境政策的整體規劃與推動。

第二節 　 我國環保型非營利組織的發展歷程

如前所述，六○年代的工業發展所帶動的不僅是經濟的成長、社會的變遷以及人民生活品質的改善與教育水準的提升，更引領全球社會進入一個嶄新的紀元。 然而，伴隨工業化發展的正面效果，隨之而起的是知識分子的批判聲浪，人們開始檢視工業化背後所引發的各項問題，環境保護議題也開始受到先進國家的重視，越來越多關注環保問題的組織紛紛成立，在各項議題的發展中扮演舉足輕重的角色。

我國環保型非營利組織 的興起 回顧我國環保型非營利組織的興起原因，大致可以從經濟、社會以及政治三方面來分析，以下分別說明之：

經濟面 早期環境保護議題鮮少受到國人的關注，主要的原因在於環境問題本身具有延遲性，再加上過去許多環保問題大多呈現地區性或個案性，導致一般民眾對工業污染未能察覺，因此，大多數人選擇冷漠以對。 在這段期間已有部分以捍衛生活環境的環保型非營利組織成立，但由於組織的規模較小以及經費上的不足，大部分都以協助當地居民爭取生存權利與賠償的抗爭活動為主。

經濟面 直到近年來，隨著人民生活品質的改善與教育水準的提升，對環保概念開始有所認識與瞭解，民眾不得不深切思考環境保護對人類的重要性。 此時更多關注特定議題的非營利組織紛紛成立，投入更多的資源與專業，設法緩和各種對環境的破壞，甚至主動的介入政府公共政策過程，提醒、監督政府必須及早規劃環保問題的相關政策，透過各種管道教育社會大眾環境保護的重要性與迫切性。

社會面 經濟發展使得社會也隨之變遷與進步，人民除了思索如何改善自身的生活方式與滿足個人需求外，也開始關心生活周遭所發生的各種問題，加上教育水準的提升，使得對環境問題的關心程度日益提升。 過去民眾只求最低層次的生活溫飽，如今則會積極地爭取更優質的生活環境，民眾不僅關心環保問題所可能衍生的結果，也實際投入環境保護的相關組織之運作，試圖盡一己之力改變環境，因而使得環保型非營利組織呈現蓬勃發展的局面。

政治面 解嚴之後，賦予非營利組織開始發展的空間。環保型非營利組織亦是如此。 環保問題開始受到政府重視之契機在於一九八八年八月，當時為了因應民間層出不窮的環境抗爭問題，環保署於是從衛生署獨立出來，凸顯出政府對環保問題的重視程度。 另一方面，許多民間組織因對周遭環境問題具有較敏銳的反應，同時也容易瞭解民眾的需求，因而相關的非營利組織陸續成立。

我國環保運動的歷程 臺灣環保運動的發展較美國緩慢，直至八○年代中期始有環保運動的產生。 早期我國的環保議題大部分屬於地方性，也就是當地方個人意識到環境的損害已經威脅到個人的權益或生存權利時，會尋求其他相同遭遇的個人組成團體予以抵抗與反制，進而形成環保團體或非營利組織。 爾後隨著環保意識逐漸增強，其所關懷的層面也擴大到全國，甚至是跨國性的環保議題，動員力也從原本的鬆散擴展到制度化。

我國環保運動的歷程 學者Hsiao將環保運動的類型大致歸納成三類，分別為反公害運動、生態保育運動以及反核運動，各類環保運動的類型如下表所示： 表11-1 臺灣環保運動的類型 環保意識 環保運動 意識到環境的「受害感」 反公害運動 意識到環境惡化的「保育觀」 生態保育運動 「公共安全」的意識 反核運動

我國環保運動的歷程 一般而言，臺灣的環保運動中，生態保育運動被視為較柔性、具教育性，而反公害運動則比較具抗爭性，以下就三種不同型態的環保運動歷程予以說明：

反公害運動 早期我國的環保運動以公害抗爭運動居多。 民眾意識到污染對自身生活環境的損害，受害居民紛紛採取自力救濟的方式，要求工廠停工、關廠、遷廠或者求償索賠，由於往往無法與業主達成協議，在雙方不退讓的情況下隨著媒體的報導成為全國關注的議題，越來越多的環保人士、環保團體、專家學者投入協助居民爭取權益，儼然成為全國性的環保抗爭事件，大部分的公害抗爭事件會隨著事件的結束或者解決而消失或解散。

生態保育運動 此類運動包括保育工作推動宣傳活動以及保育概念的傳達。目前臺灣有許多以生態保育為組織核心的非營利組織成立，例如荒野保護協會。 此類運動的產生主要是意識到自然資源逐漸的耗盡、以及生態受到嚴重的破壞後，許多保育人士逐漸結合地方反公害勢力，共同以抗爭的方式，阻止各項開發案或者任何有損環境生態的建設。 例如，臺南市鳥會在濱南綜合工業區案當中以維護面臨絕種的黑面琵鷺為主要訴求而發動許多抗爭的活動。

反核運動 主要是為了反對興建核四廠所發起的抗爭活動，是以受害者意識為動員的基礎，周遭的居民因為擔心受到輻射污染而起身捍衛自身權益，但是與反公害運動不同之處在於反核運動很早就與政治結合，有相當濃厚的政治色彩。 早期反核運動成效有限。直到解嚴之後，反核運動才產生重大的改變，許多反核專家學者開始籌組臺灣環保聯盟，結合核四廠預定地之貢寮居民成立反核分會，反核運動由知識分子轉為草根性的民眾抗議活動，由環保聯盟的專家學者提供策略，而實際抗爭則由當地居民主導，如此的結合是臺灣環保運動的重要轉變，反核運動成為眾所矚目的焦點，近年來反核運動也開始與生態保育運動相互結合。

我國環保型非營利組織在 環保運動中的成就 國內環保型非營利組織過去二十年來的努力目前已逐漸看見其成果，例如自一九八七年以來主婦聯盟即開始倡導垃圾分類、資源回收的觀念。目前終於展現初步成果。 許多環保團體藉由遊說或動員專業人士與志工，開始採行聯盟的行動，甚至有組織與環保人士直接參與政黨、介入選舉行動、或轉任國會助理，讓國會更能切入保育立法及政策監督。 除了理念的倡導之外，許多組織也舉辦各種研討會逐漸走入學術化，甚至辦理各種國際性的會議如參與地球高峰會議、簽署各項國際公約，將環保問題從地區性的公害抗爭逐漸拓展成為全球生態保育的議題。

環保型非營利組織的 策略聯盟 臺灣環保型非營利組織容易呈現「小而窮」的特質。因而使得環保團體在議題倡導上較易採策略聯盟的方式，藉以擴大其組織的力量以及對議題的影響力。 策略聯盟除了可以減輕組織人力與經費的負擔外，更能夠強化組織的影響力。基於此，本節乃以策略聯盟作為觀察環保型非營利組織實際運作的指標，並進行說明如下：

策略聯盟的概念 策略聯盟是企業界提升競爭力的重要策略，目的在透過合作的關係，共同化解企業本身的弱點。強化本身的優點，以整體提升企業的競爭力，這個概念後來被援引成為許多組織學習的重要管理策略。 所謂聯盟(coalition)係指不同的團體組織為促進其公共利益而聚集在一起，從事長期或短期的合作與互動。而策略聯盟的意涵大致可以歸納為下列幾項：

組織因應環境變遷與挑戰的一種策略應用 是不同組織之間的一種長期合作，但並非合併關係 各組織具有共同目標，並共同付出資源 是一個互利過程，彼此相互依賴 是一種契約行為 目的在提升彼此的競爭優勢

簡言之，策略聯盟就是組織為了因應環境的變遷與挑戰，所進行的一種策略活動，屬於一種契約行為，主要的目的是藉由組織之間在議題或資源上的合作，增強其競爭力與影響力，組織之間不僅擁有相同的組織目標，更是一種共享、共榮、互惠的合作關係。

策略聯盟動機 策略聯盟乃成為近年來環保型非營利組織經常採取的行動策略，其中最重要的有兩項考量因素：

資源的相互依賴 從資源基礎的觀點來說，組織資源的互補性是促成合作的重要因素，資源的互補程度越高則合作成功的可能性越大，換言之，資源的相互依賴與互補性成為組織之間策略聯盟的先決條件。 如前所述，環保型非營利組織普遍具有「小而窮」的特質，受到捐款來源的限制，以及資源上不足（如人力不足、經費短缺、資訊缺乏）等，若可以透過策略聯盟的方式，將不同組織的優勢以及資源做妥善的整合，可發揮最大的效用。

增加組織的影響力 環保型非營利組織多屬於倡議型的組織，經常發動各種活動企圖影響政府部門的決策與行動，例如法案的催生、政策的推動與修正等，但因組織先天條件的缺乏，對政府的影響力相當有限。 如能經由策略聯盟來凝聚組織的力量，結合全國環保團體共同對政府部門施壓，以擴大議題的焦點與被討論的空間，藉由發動各種活動塑造輿論，迫使政府部門正視環保團體的訴求，此乃環保型非營利組織經常採取策略聯盟的重要因素。

策略聯盟動機 因非營利組織在人力與資源方面皆相當欠缺之故，如能進行策略聯盟，應能彌補此方面的缺失並提高組織的影響力，特別是環保型非營利組織，由於在使命上經常與企業相左，較難獲得大型企業的捐款。 一般非營利組織與環保型非營利組織在運用策略聯盟時最大的差異在於：大部分的非營利組織屬於議題上的合作與結合，或是組織活動的配合，一旦議題或活動結束，彼此之間的聯盟關係隨即消失，待新的議題或是活動需要再次合作時才會進一步的採取行動；而環保型非營利組織即使合作的議題已經結束，無論在資訊的傳遞或是其他資源的分享上，仍然會保持密切的互動關係，不會因為聯盟關係的結束即不相往來，屬於一種特別的互動關係。

第四節 　 環保型非營利組織的發展困境

過去二十多年來我國環保型非營利組織對臺灣環境保護工作的維護與推動有著相當重要的貢獻。然而，諷刺的是，雖然有越來越多人關注環保議題，而相關的組織也相繼成立，但卻未能減緩我國環保問題的惡化。 因此，本節將針對環保型非營利組織在運作過程中可能產生之困境進行討論分析。

環保型非營利組織 本身的貧弱 組織貧弱的情況在環保型非營利組織中尤其嚴重。由於許多環保型非營利組織早期都是以協助受害民眾進行反公害抗爭的活動，許多組織在抗爭結束後或者問題得到舒緩之後即解散，雖有部分組織持續關注其他公害問題而繼續運作，但因組織規模較小，且不容易獲得企業的贊助，在人力與資源上多有限制，僅能仰賴政府的補助及各界的小額捐款維持組織的運作。

環保型非營利組織 本身的貧弱 環保團體在募款上也較其他類型的組織困難，因為目前許多人對環境保護的概念仍然有些薄弱，對於環保型非營利組織的運作也比較不熟悉，因此目前許多民眾若要捐款，仍然會選擇如慈善或社會福利型的組織作為捐款的對象，較少考慮到環保型非營利組織。而一般企業也有可能因為經營理念與環保型非營利組織不符，而不願捐款給此類型的非營利組織。

環保問題具有延遲性 環保問題本身具有延遲性，許多問題的發生都需要經過長時間的潛伏期。因此，環保型非營利組織必須擁有更多的專業能力，對於各種可能會危害環境生態的計畫，甚至是人類生活形態都審慎地進行調查與考量。 然而，以環保型非營利組織的規模、人力與專業，基本上是不足以因應耗時且耗人力的環保問題之處理，再加上環保問題本身的延遲性，難以在第一時間即喚起政府與相關民眾的注意，也影響了環保型非營利組織的運作與發展。

經濟發展與環境保護的 零和問題 我國環保問題的發生大部分始於經濟發展的策略，環保團體一方面抑止任何有害環境生態的發展活動，一方面卻無法阻止國家整體的經濟發展策略。因此，在經濟發展與環境保護當中產生了如何妥協的問題。 換言之，環保型非營利組織如何與企業、財團以及政府單位協調，一方面使各項發展計畫得以進行，另一方面又盡量降低其對環境的負荷與傷害，用以增加民間團體、企業與政府三方面之間的互動關係，無形中也增加了環保型非營利組織運作上的困難。

整體而言，環保型非營利組織的發展困境除了組織本身的結構問題，更重要的是環境保護議題本質上存有許多推動上的困難，除了需要組織強化自身的能力外，還要不斷的教育社會大眾有關環境保護的重要，喚醒政府相關單位對環保議題的關注，否則環保問題要單靠非營利組織的力量只是緣木求魚，無法得到更好的功效。

第五節　 結 語

從反公害抗爭一直到後來環保意識的倡導與教育，甚至介入環保政策的制訂過程，充分發揮了環保型非營利組織的角色功能。 但是，環保問題已經不再侷限於單一國家，也並非地區性的問題，也牽涉到國家整體與全球的共同生存危機。 因此，環保問更需要環保型非營利組織運用其專業特性，發揮開拓創新與改革倡導的社會功能，並扮演監督環保立法與政策推動的角色，同時從根本開始教育社會大眾環境保護的重要。